風(fēng)險(xiǎn)社會視角下我國糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)及對策研究*

查建偉

(中央儲備糧濰坊直屬庫有限公司 262500)

“確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)?！盵1]雖然目前我國已實(shí)現(xiàn)“谷物基本自給,口糧絕對安全”,但從長期來看，引發(fā)糧食安全危機(jī)的不確定因素明顯增多，我國糧食安全始終面臨著一系列亟待解決的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，糧食安全形勢不容樂觀。本文擬從風(fēng)險(xiǎn)社會的視角，對我國糧食安全體系運(yùn)行所遭遇的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行剖析，并從防范與化解社會風(fēng)險(xiǎn)的角度提出保障國家糧食安全的對策建議。

1 風(fēng)險(xiǎn)社會是保障國家糧食安全的客觀社會環(huán)境

在當(dāng)代中國，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)類型不僅沒有因?yàn)樯鐣D(zhuǎn)型而被消除，反而還要一同承受現(xiàn)代社會發(fā)展所裹挾而來的新的風(fēng)險(xiǎn)。同樣，對于我國糧食安全體系來說，同樣是身處風(fēng)險(xiǎn)社會之中且無法置身事外。據(jù)王丹(2009)模擬計(jì)算,未來氣候變化情景將對我國糧食產(chǎn)量產(chǎn)生極為沉重的消極影響。[2]同時(shí)還有學(xué)者指出，受新冠肺炎疫情全球蔓延的影響，我國乃至全球的糧食安全都將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)[3](程國強(qiáng),2020)。除此以外，耕地使用的非農(nóng)化傾向、農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)日趨增長、國際糧食危機(jī)、嚴(yán)峻的水資源供需矛盾、農(nóng)業(yè)政策難以適應(yīng)市場需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的環(huán)境壓力等諸多問題，都在不斷勾勒我國糧食安全所面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

2 國家糧食安全保障體系面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型

2.1 市場風(fēng)險(xiǎn)

市場風(fēng)險(xiǎn)是市場經(jīng)濟(jì)的重要特征，指的是由于供需關(guān)系失衡、貿(mào)易環(huán)境變化、產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)等因素而導(dǎo)致農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)受損、消費(fèi)需求難以滿足的風(fēng)險(xiǎn)。我國糧食供需體系是按照市場化邏輯運(yùn)作的，因此就我國糧食供需和安全而言，市場風(fēng)險(xiǎn)是首當(dāng)其沖、不可回避的。這主要表現(xiàn)為：市場行情對糧價(jià)的影響；市場行情對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值以及農(nóng)業(yè)收益對農(nóng)民種糧意愿的影響；糧食市場競爭程度對糧食供需關(guān)系的調(diào)節(jié)；糧價(jià)波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和糧食種植結(jié)構(gòu)的影響；農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道的窄化或中斷、消費(fèi)市場偏好變化等。

其中，價(jià)格波動(dòng)是影響我國糧食供需和安全的重要因素。這種價(jià)格變動(dòng)既包括糧食生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中所涉及的生產(chǎn)資料價(jià)格的變動(dòng)，也有可能是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格受市場供需行情影響的變動(dòng)。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)愈發(fā)成熟，特別是勞動(dòng)力、生產(chǎn)技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素的市場化流通，上述兩種價(jià)格波動(dòng)幅度不斷擴(kuò)大，頻率不斷增強(qiáng)，市場風(fēng)險(xiǎn)的影響也在日趨強(qiáng)化。

2.2 自然風(fēng)險(xiǎn)

我國糧食安全所面臨的風(fēng)險(xiǎn)還包括自然風(fēng)險(xiǎn)。雖然自然風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)代社會各類風(fēng)險(xiǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)已有所縮減，但只要自然環(huán)境依舊是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)的基本依托，就無法將自然風(fēng)險(xiǎn)拒之門外。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國2020年農(nóng)作物遭受各類自然災(zāi)害的總受災(zāi)面積19957.7千公頃，其中絕收面積2706.1千公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)近4000億元[4]。自然災(zāi)害頻發(fā)能夠直接影響糧食產(chǎn)量，對糧食供需關(guān)系的供給側(cè)產(chǎn)生嚴(yán)重破壞，甚至?xí)苯游＜拔覈Z食供需體系和糧食價(jià)格體系，最終直接威脅我國糧食安全。

我國糧食供需與安全遭遇的自然風(fēng)險(xiǎn)包括病蟲害、冰雹災(zāi)害、洪澇災(zāi)害以及極端不規(guī)則地質(zhì)運(yùn)動(dòng)造成的災(zāi)害等。比較常見的是前三類。上述自然風(fēng)險(xiǎn)對我國糧食供需和安全產(chǎn)生諸多不良影響，比如直接導(dǎo)致糧食減產(chǎn)歉收甚至絕產(chǎn)、實(shí)際播種面積減少、土地肥力質(zhì)量下降等等。相較于其他的風(fēng)險(xiǎn)類型，自然風(fēng)險(xiǎn)種類多、強(qiáng)度大。特別是我國幅員遼闊，氣候特征地域差異大，地理環(huán)境和氣候特征千差萬別，加之自然災(zāi)害發(fā)生的不可預(yù)測性以及近年來溫室效應(yīng)致使極端氣候頻發(fā)，自然災(zāi)害地域組合明顯，單次災(zāi)害波及范圍不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)情勢日趨復(fù)雜，甚至還漸呈日趨增強(qiáng)的趨勢。

2.3 政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)指的是由于戰(zhàn)爭、政府更迭、國際關(guān)系、政策變動(dòng)等政治原因而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。就我國糧食供需和安全而言，其所遭遇的政治風(fēng)險(xiǎn)主要指國際環(huán)境變化。糧食問題歷來就是國際戰(zhàn)略博弈的重要籌碼，其重要性對現(xiàn)今“糧食凈進(jìn)口國”常態(tài)化的中國來說更是不言自喻。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2020年我國全年總計(jì)進(jìn)口糧食約1.42億噸，較2019年同比增長近三成。從世界各國糧食進(jìn)口量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，我國位居“全球糧食進(jìn)口第一大國”，特別是在雜糧、油料、飼料用糧上對外依賴程度較高，國內(nèi)糧食生產(chǎn)仍存在較大缺口。糧食的大量進(jìn)口在滿足國內(nèi)糧食需求、平衡糧食供需關(guān)系的同時(shí)，也對我國糧食安全構(gòu)成了潛在威脅。

這種威脅一方面來源于進(jìn)口規(guī)模激增，部分糧食種類進(jìn)口依賴度過高，國際糧食市場與我國糧食安全之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密。如此一來，他國農(nóng)業(yè)政策變動(dòng)、各國對糧食貿(mào)易的管控以及變幻莫測的國際形勢對我國糧食市場影響愈發(fā)深重，甚至成為有關(guān)國家制約中國的“有效武器”。再者，糧食進(jìn)口在很大程度上是由于國際糧價(jià)倒掛，“自己種糧不如直接買糧合算”，進(jìn)而誘發(fā)耕地非農(nóng)用途面積增加、農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯等一系列深層次問題，最終將自己的糧食安全完全寄希望于他國之手，引發(fā)深層次的政治危機(jī)。

2.4 道德風(fēng)險(xiǎn)

“道德風(fēng)險(xiǎn)”最初緣起于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，主要是指“經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中為追求自身利益最大化而違背基本的經(jīng)濟(jì)倫理與公共利益、損害他者利益的行為”[5]。簡言之，道德風(fēng)險(xiǎn)是一種典型的損人利己、見義忘利的行為[6]。筆者借用這一概念，指各方主體在糧食生產(chǎn)經(jīng)營過程中為追逐利益而導(dǎo)致糧食供需關(guān)系失衡，引發(fā)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的行為。這里“違反公共利益的行為”主要有如下幾種：制造偽劣種子、化肥和農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)戶利益；行政手段過分干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；生產(chǎn)性污染侵害大氣、土壤、水源；為謀私利對科學(xué)技術(shù)的濫用等。

在我國糧食市場中，糧食供需平衡和糧食安全持續(xù)性的穩(wěn)定建構(gòu)面臨著來自國家與市場兩個(gè)層面的道德危機(jī)。一是各級政府、國企在壓力型體制下，出于“政績工程”的追求，無視市場規(guī)則和社會需求，變相縮減糧食種植面積，影響正常的糧食生產(chǎn)經(jīng)營，從而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。二是在社會層面，道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于民營企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶以及中小規(guī)模的糧食生產(chǎn)者在私利的驅(qū)動(dòng)下，過度采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)而產(chǎn)生的副作用。

3 增強(qiáng)國家糧食安全保障體系抗風(fēng)險(xiǎn)能力的政策建議

3.1 提升糧食產(chǎn)能，保障國家糧食安全的有效供給

防范化解糧食安全風(fēng)險(xiǎn)首先就是要從提高糧食產(chǎn)能入手。一是要抓穩(wěn)抓牢糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)。多元化農(nóng)產(chǎn)品供給必須先滿足吃飽需求，以充足的糧食生產(chǎn)能力扛穩(wěn)糧食安全這個(gè)重任，提高糧食復(fù)種指數(shù)，增加一年多熟作物播種面積，努力滿足糧食供給側(cè)總量穩(wěn)定增長的需要。二是要夯實(shí)“藏糧于地”和“藏糧于技”戰(zhàn)略。開展土地整治，堅(jiān)持休耕輪作，大力推進(jìn)水利設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，同時(shí)也提升種植技術(shù)水平，加強(qiáng)精細(xì)管理，不斷提升單位耕地產(chǎn)出效益。三是啟動(dòng)水稻、小麥購銷補(bǔ)貼政策改革。實(shí)施“市場定價(jià)，價(jià)補(bǔ)分離”政策，加快建立健全市場定價(jià)機(jī)制、生產(chǎn)收入補(bǔ)貼機(jī)制，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的糧食生產(chǎn)供給側(cè)生產(chǎn)和市場環(huán)境，提升種糧農(nóng)戶的收入水平和盈利能力。

3.2 調(diào)整糧食生產(chǎn)目標(biāo)導(dǎo)向，從提高產(chǎn)量導(dǎo)向向有效供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

在保障糧食數(shù)量充分供給的同時(shí)，也要注重糧食供給側(cè)與市場需求側(cè)的有效對接，將有效供給確立為糧食生產(chǎn)的重要目標(biāo)。一是要調(diào)整優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)。調(diào)減低質(zhì)低效作物種植，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高效作物種植，因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，有計(jì)劃、有步驟地保證谷物播種面積，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)多元化，充分滿足城鄉(xiāng)居民對農(nóng)產(chǎn)品的需求。二是大力培育家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。運(yùn)用積極的政策予以引導(dǎo)，大力發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”“特色農(nóng)業(yè)”，樹立品牌，以優(yōu)質(zhì)特色打開銷路，以差異化的錯(cuò)位競爭彌補(bǔ)規(guī)模競爭劣勢，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合競爭力。

3.3 優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，提升我國糧食生產(chǎn)水平

綜合考慮國內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，貫徹落實(shí)中央要求，繼續(xù)優(yōu)化與完善我國農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)。一是要切實(shí)保護(hù)耕地資源，確保有足夠的種植面積。把“穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量”作為重中之重，牢牢守住18億畝耕地紅線，保證全年糧食播種面積任務(wù)保持在17.5億畝以上，確?！案丶t線”和“播種面積基準(zhǔn)線”不被逾越，嚴(yán)控占用耕地行為。二是用好用足支持政策導(dǎo)向，采取措施降低種糧成本。瞄準(zhǔn)致使我國糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上漲的因素，通過擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模、提升農(nóng)作機(jī)械化水平、推進(jìn)農(nóng)業(yè)全過程全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、積極推廣現(xiàn)代種業(yè)種植等措施壓縮生產(chǎn)成本、降低銷售價(jià)格，以此獲取競爭優(yōu)勢和市場地位。

3.4 提高市場風(fēng)險(xiǎn)管控能力，由單方合作推進(jìn)向主動(dòng)管控風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)型

為有效化解和防范國際市場帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)轉(zhuǎn)變單方面開放合作思路，主動(dòng)管控防范風(fēng)險(xiǎn)，將拓寬糧食進(jìn)口來源、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、完善糧食儲備戰(zhàn)略體系作為保障國家糧食安全的重要手段。一是要在“適度進(jìn)口”的前提下大力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源地、貿(mào)易口岸以及運(yùn)輸渠道的多元化，拓寬糧食進(jìn)口來源，建立優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的國際糧源供應(yīng)體系。二是要建立健全農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制。強(qiáng)化對大宗農(nóng)產(chǎn)品國際交易市場的監(jiān)測、研判與預(yù)警，完善相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易損害補(bǔ)償機(jī)制，及時(shí)提升國際市場弱勢產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)水平和競爭能力，增強(qiáng)國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)參與國際競爭的能力以及對市場風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力。三是要建立健全專項(xiàng)糧食庫存保障體系和政策性的口糧戰(zhàn)略儲備體系。參照國際糧農(nóng)組織及國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國國情，科學(xué)設(shè)置儲糧庫存基準(zhǔn)線，及時(shí)實(shí)施“補(bǔ)庫存”和“去庫存”調(diào)控庫存量，提升風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控應(yīng)急能力。

3.5 積極參與糧食安全全球治理，創(chuàng)造安全穩(wěn)定的國際大環(huán)境

從應(yīng)對全球化風(fēng)險(xiǎn)對我國糧食安全沖擊的角度看，我們不僅要加強(qiáng)對國際風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警管控能力，還需要主動(dòng)出擊，通過與世界各國及相關(guān)國際組織加強(qiáng)合作，創(chuàng)設(shè)安全穩(wěn)定的國際糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和政策環(huán)境。一是要優(yōu)化農(nóng)業(yè)“走出去”布局，提高我國農(nóng)業(yè)供給、貿(mào)易國際化水平。特別是要推動(dòng)“一帶一路”沿線農(nóng)業(yè)合作，加速融入國際糧食供應(yīng)鏈條，建立境外糧食生產(chǎn)基地和糧食加工、倉儲、物流體系，開展跨國農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目，培育具有國際影響力的跨國農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)。二是要主動(dòng)承擔(dān)國際責(zé)任，深度參與全球糧食安全治理，增強(qiáng)國際糧食生產(chǎn)、貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)性和一致性，推動(dòng)建立安全穩(wěn)定的國際糧食供需新秩序。