以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局
——中國(guó)脫貧治理經(jīng)驗(yàn)的基本面*

左 停，李世雄，史志樂(lè)

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100193)

在全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，脫貧攻堅(jiān)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記親自指揮、親自部署，把脫貧攻堅(jiān)作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來(lái)抓，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。[1]46-47貧困地區(qū)以脫貧攻堅(jiān)為主旋律，以統(tǒng)攬全局為引領(lǐng)，積極踐行“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”的總要求，把貧困治理納入國(guó)家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，憑借國(guó)家制度體系的政治和行政優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用中央和地方政府財(cái)政儲(chǔ)備，采用產(chǎn)業(yè)脫貧、搬遷脫貧、生態(tài)補(bǔ)償脫貧、教育支持脫貧、社會(huì)保障兜底脫貧等多種手段大幅減少農(nóng)村貧困人口。[2]209-220像中國(guó)這樣把貧困問(wèn)題當(dāng)作頭等問(wèn)題來(lái)解決并在幾十年內(nèi)取得大規(guī)模減貧成就的，在人類(lèi)歷史上絕無(wú)僅有。[3]130-148“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”是當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的必要條件，是國(guó)家步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的戰(zhàn)略抉擇，是滿足人民美好生活需求的必經(jīng)之路，[4]22-25也是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力、改革創(chuàng)新能力、社會(huì)動(dòng)員能力、貫徹落實(shí)能力的一場(chǎng)考驗(yàn)。[5]23-27為了提高反貧困治理績(jī)效，脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)我國(guó)反貧困治理重心不斷下移、反貧困協(xié)作治理框架逐步形成、反貧困中不同利益主體參與擴(kuò)大、反貧困治理工具措施載體日漸多樣，[6]6-12進(jìn)一步完善了中國(guó)特色的貧困治理機(jī)制，形成了“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”的中國(guó)脫貧治理經(jīng)驗(yàn)的基本面。

一、“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”的理論源流

貧困地區(qū)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”是習(xí)近平關(guān)于扶貧重要論述的有機(jī)組成部分，深刻反映了馬克思主義基本原理的主要內(nèi)容，充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，有力地推動(dòng)了全體中國(guó)人民共同富裕的進(jìn)程。這一精辟論述來(lái)源于馬克思主義的基本原理和基本方法。

(一)抓住了貧困地區(qū)發(fā)展的主要矛盾與矛盾的主要方面，是辯證唯物主義思想在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”抓住了貧困地區(qū)發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面，具有豐富的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意義，是辯證唯物主義思想方法在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用?！懊鎸?duì)復(fù)雜形勢(shì)和繁重任務(wù)，首先要有全局觀，對(duì)各種矛盾做到心中有數(shù)，同時(shí)又要優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以此帶動(dòng)其他矛盾的解決”。[7]4-8脫貧攻堅(jiān)工作涉及面廣、覆蓋面寬，要充分考慮貧困地區(qū)發(fā)展過(guò)程中的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，堅(jiān)持兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論的統(tǒng)一。一方面要準(zhǔn)確把握事物發(fā)展中的主要矛盾。對(duì)于貧困地區(qū)而言，面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)工作，解決好貧困人口的脫貧問(wèn)題是當(dāng)前頭等大事，脫貧攻堅(jiān)已成為貧困地區(qū)必須要著力解決的主要矛盾。隨著貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，必然會(huì)逐步促進(jìn)政治結(jié)構(gòu)的完善、文化的繁榮和生態(tài)文明的持續(xù)發(fā)展，各種次要矛盾也將迎刃而解，從而實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧。另一方面，要聚焦事物發(fā)展中矛盾的主要方面。在正確認(rèn)識(shí)事物的過(guò)程中，必須分清矛盾的主要方面和次要方面，著重把握矛盾的主要方面。我國(guó)為實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧目標(biāo)，舉全黨全社會(huì)之力圍繞事關(guān)貧困人口切身利益的收入、溫飽、教育、醫(yī)療和住房等問(wèn)題開(kāi)展多項(xiàng)工作。同時(shí)在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧中要重點(diǎn)把握“兩不愁，三保障”這一底線要求，重點(diǎn)聚焦深度貧困地區(qū)以及易返貧群體，既不降低標(biāo)準(zhǔn)、也不吊高胃口，還要防止形式主義、官僚主義滋生，保證脫貧質(zhì)量。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“抓扶貧開(kāi)發(fā)，既要整體聯(lián)動(dòng)、有共性的要求和措施，又要突出重點(diǎn)、加強(qiáng)對(duì)特困村和特困戶的幫扶”。[8]71-73這就要求貧困地區(qū)牢牢堅(jiān)持矛盾普遍性與特殊性的統(tǒng)一、兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論的統(tǒng)一，從扶貧對(duì)象、扶貧內(nèi)容到扶貧效果每一個(gè)環(huán)節(jié)都扎實(shí)推進(jìn)，才能確保全國(guó)人民順利步入小康社會(huì)。

(二)著眼于完善和創(chuàng)新貧困地區(qū)不同主體利益聯(lián)結(jié)，是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”聚焦貧困地區(qū)和貧困人口開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，著眼于完善和創(chuàng)新貧困地區(qū)不同主體利益聯(lián)結(jié)，解決貧困人口的發(fā)展動(dòng)力和能力，是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)通過(guò)對(duì)勞動(dòng)價(jià)值論和剩余價(jià)值論的批判，構(gòu)建了貧困產(chǎn)生以及貧困消除的研究框架。馬克思主義從實(shí)現(xiàn)人的解放與自由全面發(fā)展的角度，提出制度改革、發(fā)展生產(chǎn)力和消滅階級(jí)剝削等貧困治理路徑，[9]31-40為中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)展貧困治理工作提供了理論依據(jù)，為中國(guó)脫貧攻堅(jiān)指明了實(shí)踐方向。黨的十八大以來(lái)，為消除貧困阻礙切實(shí)推進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程，習(xí)近平總書(shū)記將馬克思貧困理論與新時(shí)代中國(guó)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)新發(fā)展了新時(shí)代中國(guó)扶貧思想，開(kāi)啟了中國(guó)脫貧攻堅(jiān)新征程。習(xí)近平總書(shū)記2014年在內(nèi)蒙古調(diào)研時(shí)曾指出，“要探索一些好辦法，建立企業(yè)與農(nóng)牧民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，幫助農(nóng)牧民更多分享產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)效益，真正同龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體形成利益共同體”。[10]3在全面認(rèn)清和研判貧困地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，各地逐步化解制度風(fēng)險(xiǎn)、破除制度弊端，不斷激發(fā)脫貧主體的積極性，釋放脫貧主體的強(qiáng)大動(dòng)力。貧困地區(qū)積極將“六個(gè)精準(zhǔn)”與“五個(gè)一批”有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持走統(tǒng)籌扶貧、精確扶貧、開(kāi)放扶貧道路，通過(guò)因地制宜精準(zhǔn)扶貧、眾志成城脫貧攻堅(jiān)，因戶因人施策、措施到村到戶到人，完善“農(nóng)戶+合作社”“農(nóng)戶+公司”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，由依靠增加物質(zhì)資本為主的“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)向以提升內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力為重點(diǎn)的“造血式”扶貧，不斷提升貧困地區(qū)、貧困人口的內(nèi)生脫貧動(dòng)力和持續(xù)發(fā)展能力，有效提高扶貧和脫貧質(zhì)量，切實(shí)防止規(guī)模性返貧現(xiàn)象的發(fā)生，做到“真扶貧”“扶真貧”，構(gòu)建農(nóng)村貧困人口脫貧致富的長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)把握了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，是科學(xué)社會(huì)主義理論在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”把握了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，是科學(xué)社會(huì)主義理論在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義必須補(bǔ)齊貧困地區(qū)發(fā)展不充分的短板。馬克思、恩格斯深刻揭示了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，并創(chuàng)立科學(xué)社會(huì)主義理論，社會(huì)主義社會(huì)要大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅剝削和消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕和社會(huì)全面進(jìn)步。貧困地區(qū)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”是實(shí)現(xiàn)共同富裕、補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)短板的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“貧窮不是社會(huì)主義。如果貧困地區(qū)長(zhǎng)期貧困，面貌長(zhǎng)期得不到改變，群眾生活長(zhǎng)期得不到明顯提高，那就沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會(huì)主義。”[11]5建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，必須堅(jiān)持以消除貧困為首要任務(wù)，以改善民生為基本目的，以實(shí)現(xiàn)共同富裕為根本方向。[12]3-8當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的短板是農(nóng)業(yè)，脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)在農(nóng)村，共同富裕的關(guān)鍵是貧困農(nóng)民。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“全面小康，覆蓋的領(lǐng)域要全面，是五位一體全面進(jìn)步；覆蓋的人口要全面，是惠及全體人民的小康；覆蓋的區(qū)域要全面，是城鄉(xiāng)區(qū)域共同的小康?！盵13]3-10貧困地區(qū)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”是滿足人民群眾對(duì)美好生活需要的內(nèi)在要求。

馬克思立足無(wú)產(chǎn)階級(jí)立場(chǎng)，在對(duì)資本主義制度進(jìn)行深刻批判的過(guò)程中，逐步形成了科學(xué)的貧困理論，并指出只有從制度上進(jìn)行徹底變革，鏟除階級(jí)剝削與壓迫的基礎(chǔ)才能最終消除貧困；只有“生產(chǎn)將以所有的人富裕為目的”，“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利”，才能實(shí)現(xiàn)人的自由與全面發(fā)展。[9]31-40因此，社會(huì)主義社會(huì)要以滿足全體社會(huì)成員的需要為生產(chǎn)的根本目的。在社會(huì)歷史領(lǐng)域，人民群眾是社會(huì)實(shí)踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，習(xí)近平總書(shū)記從“一切為了群眾”的根本出發(fā)，站在新的歷史起點(diǎn)上，提出“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”。[14]70我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然存在區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異，中西部地區(qū)、老少邊窮島地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，尤其是貧困人口的生活狀況并不樂(lè)觀。貧困地區(qū)要及時(shí)回應(yīng)貧困群眾的利益訴求，堅(jiān)持人民立場(chǎng)有效推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作，為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

(四)體現(xiàn)了理論與實(shí)踐相結(jié)合，是馬克思主義思想方法和工作方法在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，如何擺脫貧困、戰(zhàn)勝貧困并沒(méi)有現(xiàn)成的答案供我們借鑒，“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”體現(xiàn)了理論與實(shí)踐相結(jié)合的馬克思主義思想方法和工作方法，為我國(guó)反貧困工作提供了有力指導(dǎo)。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，馬克思主義始終是我們黨和國(guó)家的根本指導(dǎo)思想，是我們認(rèn)識(shí)世界、把握規(guī)律、追求真理、改造世界的強(qiáng)大思想武器。掌握好、運(yùn)用好馬克思主義思想方法和工作方法，是不斷推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)、奪取偉大勝利，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要方法。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧開(kāi)發(fā)擺在治國(guó)理政的突出位置，帶領(lǐng)全黨全社會(huì)不斷探索扶貧開(kāi)發(fā)的新路徑、新舉措，在實(shí)踐中總結(jié)和歸納出一系列切合我國(guó)國(guó)情的扶貧開(kāi)發(fā)理論，不斷推進(jìn)扶貧實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新。習(xí)近平總書(shū)記指出：“實(shí)事求是，是馬克思主義的根本觀點(diǎn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨人認(rèn)識(shí)世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法、領(lǐng)導(dǎo)方法?！盵15]3-10“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”正是堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)來(lái)研究和解決我國(guó)的貧困問(wèn)題，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際來(lái)制定和形成指導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展的正確方針政策，堅(jiān)持在實(shí)踐中檢驗(yàn)真理和發(fā)展真理。我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的理論來(lái)源于實(shí)踐，又高于實(shí)踐、指導(dǎo)實(shí)踐，并在實(shí)踐中得到進(jìn)一步的豐富和發(fā)展?！耙悦撠毠?jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”豐富了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論，包括國(guó)家治理理論、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理論、脫貧攻堅(jiān)理論等內(nèi)容；“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”充實(shí)了反貧困體系[16]108-111，涵蓋產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、生態(tài)扶貧、旅游扶貧、教育扶貧、健康扶貧、易地扶貧搬遷等舉措。貧困地區(qū)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”具有豐富的減貧微觀機(jī)理視角的內(nèi)涵，形成了有效的實(shí)踐邏輯體系?！耙悦撠毠?jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”符合貧困地區(qū)實(shí)際情況，得到了很好的踐行，并取得了良好的實(shí)踐效果。

二、“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”的踐行與創(chuàng)新

“統(tǒng)攬”而不止于“統(tǒng)籌”，“統(tǒng)籌”一般指謀劃、規(guī)劃，“統(tǒng)攬”則是行動(dòng)上的落實(shí)?！耙悦撠毠?jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”既是黨中央的明確要求，亦是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的客觀要求，更是全面建成小康社會(huì)的必然要求。我國(guó)以統(tǒng)攬之勢(shì)，聚全國(guó)之力，以統(tǒng)攬之舉，求決勝之效，通過(guò)凝聚社會(huì)減貧共識(shí)、構(gòu)建有效治理體系、整合財(cái)政涉農(nóng)資金、打造多維扶貧格局、提升就業(yè)發(fā)展能力、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境結(jié)構(gòu)和營(yíng)造關(guān)心貧困氛圍的豐富實(shí)踐，形成“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”為總要求的高效治理體系。

(一)凝聚全黨全社會(huì)減貧共識(shí)，為脫貧攻堅(jiān)提供思想引領(lǐng)

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”即在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中凝聚全黨全社會(huì)減貧共識(shí)、統(tǒng)一減貧發(fā)展思想理論，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)、聚攏工作重心，增強(qiáng)發(fā)展能力、提升發(fā)展水平并強(qiáng)化大扶貧格局，從而建成沒(méi)有貧困的小康社會(huì)，助力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。堅(jiān)持“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，是由脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中化解貧困問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)要求決定的，基于貧困的復(fù)雜性與長(zhǎng)期性統(tǒng)籌考量，用更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更寬廣的視角審視貧困問(wèn)題，將其內(nèi)嵌至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局方能從根本上解決貧困問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)互動(dòng)耦合系統(tǒng)，“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”蘊(yùn)含著通過(guò)脫貧攻堅(jiān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可能性。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中順勢(shì)整合各部門(mén)處于分散狀態(tài)的項(xiàng)目、資金與資源，并在政府支持、市場(chǎng)推動(dòng)和社會(huì)幫扶的合力作用下，使貧困問(wèn)題成為貧困地區(qū)優(yōu)先解決的關(guān)鍵問(wèn)題，進(jìn)而通過(guò)貧困問(wèn)題的解決掃除落后地區(qū)發(fā)展的主要障礙。

(二)構(gòu)建有效的回應(yīng)性治理體系，為脫貧攻堅(jiān)奠定制度基礎(chǔ)

脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)合力，即強(qiáng)化政府責(zé)任，引領(lǐng)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，鼓勵(lì)先富幫后富，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。而有效并具備回應(yīng)性的治理體系既是凝聚政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方力量的重要樞紐，亦是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力保障。有效的治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。[17]48-59回應(yīng)性的治理體系即積極回應(yīng)脫貧攻堅(jiān)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，著眼于扶貧過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及廣大農(nóng)民對(duì)美好生活的向往?！耙悦撠毠?jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”著力構(gòu)建有效的回應(yīng)性治理體系，建立跨部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組制度和領(lǐng)導(dǎo)小組雙組長(zhǎng)制度，保證從中央到地方的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組積極投身于脫貧攻堅(jiān)工作當(dāng)中；通過(guò)五級(jí)書(shū)記抓扶貧層層簽訂的責(zé)任制度，把扶貧做真做實(shí)，形成強(qiáng)大攻堅(jiān)合力；通過(guò)第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)制度，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、解決一些貧困村“軟、散、亂、窮”等突出問(wèn)題；通過(guò)嚴(yán)格的檢查和退出考核制度，全流程、全方位真實(shí)客觀地展示精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作全貌，有效推進(jìn)政府精準(zhǔn)扶貧在治理上的優(yōu)化，切實(shí)提高脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)度、實(shí)效性和可持續(xù)性。

(三)施行財(cái)政涉農(nóng)資金縣級(jí)整合政策，為脫貧攻堅(jiān)提供財(cái)政保障

施行財(cái)政涉農(nóng)資金縣級(jí)整合政策以形成“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。為提高涉農(nóng)資金的使用效益和國(guó)家支農(nóng)政策效果，2017年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2017〕54號(hào))，鼓勵(lì)貧困縣根據(jù)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌的工作思路，因地制宜開(kāi)展多層級(jí)、多形式的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。其中涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、動(dòng)物防疫、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整治、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)及特大防汛抗旱等大專項(xiàng)為主體；涉農(nóng)基建投資以重大水利工程、灌區(qū)節(jié)水改造、水生態(tài)及中小河流治理等其他水利工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升、重大水利項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)等前期工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐體系、森林資源培育、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)保護(hù)支撐體系、農(nóng)村民生工程等大專項(xiàng)為主體。財(cái)政涉農(nóng)資金縣級(jí)整合充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)全面調(diào)動(dòng)資源，集中注意力和精力以壓倒性優(yōu)勢(shì)解決問(wèn)題，為集中力量全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供重要的財(cái)政保障。

(四)打造多部門(mén)參與的多維扶貧格局，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)扶貧理念主流化

貧困的多維性決定了貧困治理主體和治理手段的多元化，隨著扶貧目標(biāo)、要求和任務(wù)從單一維度向多個(gè)維度轉(zhuǎn)變，多部門(mén)共同參與的多維扶貧格局日漸形成。多部門(mén)參與的多維扶貧格局即采取精確瞄準(zhǔn)、因地制宜、分類(lèi)施策，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、保障兜底、社會(huì)扶貧等舉措實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步提高貧困人口脫貧增收能力。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中多部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)共同攻克貧困難題，通過(guò)實(shí)施易地扶貧搬遷和危房改造，切實(shí)解決農(nóng)民住房安全問(wèn)題；實(shí)施生態(tài)扶貧與公益性崗位，構(gòu)建脫貧可持續(xù)發(fā)展機(jī)制；實(shí)施教育扶貧政策，阻斷貧困代際傳遞機(jī)制；實(shí)施健康扶貧政策，阻斷因病致貧、返貧機(jī)制；實(shí)施社會(huì)保障扶貧政策，構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)；實(shí)施基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施扶貧政策，健全完善脫貧發(fā)展環(huán)境機(jī)制。與此同時(shí)，在全社會(huì)范圍營(yíng)造扶貧主流話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)扶貧理念主流化。

(五)統(tǒng)籌不同類(lèi)型的減貧與發(fā)展目標(biāo)對(duì)象，切實(shí)提升貧困群體就業(yè)發(fā)展能力

穩(wěn)定就業(yè)是貧困群體實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧乃至脫貧致富的根本保障。隨著脫貧攻堅(jiān)的深入推進(jìn)，就業(yè)扶貧的優(yōu)勢(shì)和重要性日益凸顯。就業(yè)扶貧的主要政策措施包括促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)、加強(qiáng)技能培訓(xùn)和完善就業(yè)服務(wù)三個(gè)方面。促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)是就業(yè)扶貧的核心內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)困難群眾穩(wěn)定脫貧的重要路徑，即通過(guò)多種途徑拓寬就業(yè)渠道、創(chuàng)造勞動(dòng)崗位，主要表現(xiàn)為四種形式：一是發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力就近就地就業(yè)，二是支持各類(lèi)人群返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，三是通過(guò)勞務(wù)協(xié)作有組織地引導(dǎo)勞動(dòng)力外出就業(yè)，四是開(kāi)發(fā)公益性崗位托底安置就業(yè)。技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)是轉(zhuǎn)移就業(yè)政策的有效支撐與補(bǔ)充，目的在于提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力并增強(qiáng)其就業(yè)穩(wěn)定性。目前非農(nóng)收入已經(jīng)成為農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的主要組成部分，在一定程度上是衡量脫貧與否的關(guān)鍵指標(biāo)。建立穩(wěn)定就業(yè)長(zhǎng)效脫貧機(jī)制有助于激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力和脫貧能力，提升其人力資本和個(gè)人獲得感，同時(shí)也對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)具有正向的溢出效應(yīng)。

(六)優(yōu)化有利于窮人的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與結(jié)構(gòu)，將脫貧攻堅(jiān)嵌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中

脫貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，在最大限度地實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，鞏固現(xiàn)有脫貧成果的過(guò)程中，外部環(huán)境也起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)積極探索有益于窮人發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，將脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村縣域發(fā)展結(jié)合起來(lái)，注重減貧基礎(chǔ)條件、內(nèi)生發(fā)展能力、文化發(fā)展和治理體系的培育，將脫貧攻堅(jiān)嵌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展以形成包容性發(fā)展，推進(jìn)發(fā)展引領(lǐng)型的可持續(xù)脫貧模式。首先，做好不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)和發(fā)展階段脫貧安排的有機(jī)銜接；其次，扶貧與發(fā)展有效銜接、貧困村與非貧困村平衡發(fā)展；再次，扶貧項(xiàng)目行動(dòng)的短期和長(zhǎng)期結(jié)合，在扶貧政策上，既有長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策設(shè)計(jì)，也有針對(duì)當(dāng)前發(fā)展困境予以一次性解決的村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村級(jí)公共服務(wù)大廳建設(shè)和農(nóng)戶危舊房屋改造政策等；最后，在產(chǎn)業(yè)扶持上，既有鼓勵(lì)投入少見(jiàn)效快的扶貧車(chē)間、扶貧驛站以及光伏電站等瞄準(zhǔn)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧階段特殊需求的政策，也有促進(jìn)農(nóng)民基本能力建設(shè)的各種培訓(xùn)行動(dòng)以及培育當(dāng)?shù)匕l(fā)展環(huán)境等著眼于未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期見(jiàn)效的政策，將農(nóng)戶的短期收益和長(zhǎng)期發(fā)展結(jié)合起來(lái)。將脫貧攻堅(jiān)嵌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系之中，通過(guò)為貧困人口創(chuàng)造綜合發(fā)展平臺(tái)，營(yíng)造良好的就業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)有條件的勞動(dòng)力外出就業(yè)，發(fā)展貧困地區(qū)本土產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)資源轉(zhuǎn)化等途徑，逐步形成和優(yōu)化有利于窮人的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

(七)調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，形成關(guān)心關(guān)注貧困的社會(huì)氛圍

在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的新形勢(shì)下，社會(huì)扶貧作為政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局中的重要組成部分，對(duì)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)意義非凡。扶貧工作不僅是政府的職責(zé)，更是需要全社會(huì)共同關(guān)注和承擔(dān)的責(zé)任?！耙悦撠毠?jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，加強(qiáng)社會(huì)扶貧體制的建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)扶貧工作的創(chuàng)新，發(fā)揮社會(huì)扶貧在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推作用，充分發(fā)揮其潛力，是新形勢(shì)下扶貧開(kāi)發(fā)的重要方向和強(qiáng)大動(dòng)力。自2013年始，中央對(duì)社會(huì)扶貧進(jìn)行了重要政策部署，通過(guò)推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)、搭建中國(guó)社會(huì)扶貧網(wǎng)、深入推廣消費(fèi)扶貧、創(chuàng)新扶貧公益慈善品牌、開(kāi)展扶貧志愿活動(dòng)等形式充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)扶貧積極性，強(qiáng)化扶貧的多元化主體，建立社會(huì)扶貧的常態(tài)化機(jī)制，形成關(guān)心關(guān)注貧困的社會(huì)氛圍。

三、“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”的理論和學(xué)術(shù)意義

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”在實(shí)踐過(guò)程中形成了諸多有益的做法，取得了顯著成效，具有重要的理論和學(xué)術(shù)意義。

(一)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”是“中國(guó)脫貧攻堅(jiān)治理經(jīng)驗(yàn)的基本面”，是中國(guó)脫貧的基本理論解釋

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，將貧困的解決內(nèi)嵌至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。堅(jiān)持政治嵌入，建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織，配足配強(qiáng)基層黨員干部，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員干部的先鋒模范作用，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)筑牢政治保障。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)嵌入，注重脫貧的實(shí)效和長(zhǎng)效，充分發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的主導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入力度以解決貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題。大力招商引資，活躍農(nóng)村市場(chǎng)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尤其是加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，積極培育新型市場(chǎng)主體，大力支持農(nóng)村發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定夯實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[18]78-87堅(jiān)持文化嵌入，在加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育的同時(shí)深度發(fā)掘本土文化與傳統(tǒng)文化精髓，充分發(fā)揮深度貧困地區(qū)特色文化資源優(yōu)勢(shì)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)營(yíng)造良好的文化氛圍。堅(jiān)持認(rèn)知嵌入，通過(guò)加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)政策宣傳積極引導(dǎo)人民投身于脫貧致富的實(shí)踐中，進(jìn)而激發(fā)其內(nèi)在脫貧動(dòng)力，提升綜合發(fā)展能力。這是“中國(guó)脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)的基本面”，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)“真脫貧”的基本經(jīng)驗(yàn)。

(二)中國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，這個(gè)“戰(zhàn)”不僅是“戰(zhàn)役”的“戰(zhàn)”，而且是“戰(zhàn)略”的“戰(zhàn)”，“統(tǒng)攬”是與小康社會(huì)建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國(guó)家治理現(xiàn)代化相聯(lián)系的一個(gè)“抓手”

脫貧攻堅(jiān)有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的完善和創(chuàng)新，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展治理能力。脫貧攻堅(jiān)在有效破解貧困治理難題的同時(shí)，客觀上助推國(guó)家治理體系的完善與治理能力的提升，尤其是基層治理能力提升明顯。具體而言，首先脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理重心的下移，并將為人民服務(wù)的宗旨落于實(shí)處?！暗谝粫?shū)記”“駐村工作隊(duì)”等幫扶干部的進(jìn)場(chǎng)解決了扶貧路上“最后一公里”的難題，實(shí)現(xiàn)幫扶舉措更加精準(zhǔn)接地氣。其次，促進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)作治理框架的形成。依托黨政系統(tǒng)跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組及多部門(mén)聯(lián)合參與的形式，構(gòu)建出多層級(jí)、跨部門(mén)的多維貧困治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金縣級(jí)整合、涉農(nóng)資源統(tǒng)一調(diào)配，提升資源利用效率。最后，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與協(xié)同互動(dòng)。隨著貧困問(wèn)題的日趨復(fù)雜化與動(dòng)態(tài)化，傳統(tǒng)單一主體治貧模式暴露出極大的局限性，現(xiàn)代貧困治理模式需要政府、社會(huì)組織與企業(yè)等多元主體共同參與，充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)以合力化解貧困。[19]21-28多元主體協(xié)同推進(jìn)的反貧困治理模式不僅有效地滿足了困難群眾的需求，而且有助于實(shí)現(xiàn)減貧效應(yīng)最大化。脫貧攻堅(jiān)中治理體系的探索，有利于形成一個(gè)有效的鄉(xiāng)村治理體系，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展治理能力，成為與小康社會(huì)建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國(guó)家治理現(xiàn)代化相聯(lián)系的重要“抓手”。

(三)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”注重社會(huì)意識(shí)形態(tài)和社會(huì)共識(shí)的建立、注重經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化、注重主流化和機(jī)制化

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，既要解決貧困人口“兩不愁、三保障”問(wèn)題，圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)打造多維覆蓋的貧困治理體系，確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣摘帽出列、區(qū)域性整體貧困得到解決，又要立足于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)乃至實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，打造富有前瞻性的機(jī)制體制保障脫貧成果長(zhǎng)效可持續(xù)，確保貧困人口穩(wěn)定增收。[20]124-131絕對(duì)貧困是當(dāng)前農(nóng)村貧困的焦點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣摘帽出列、區(qū)域性整體貧困解決，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。換言之，從貧困到脫貧、再由脫貧到全面小康是循序漸進(jìn)的上升過(guò)程，脫貧摘帽不僅是脫貧攻堅(jiān)的終點(diǎn)，更是新生活、新奮斗的起點(diǎn)，二者時(shí)間邏輯上的契合性決定了必須“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”。通過(guò)全社會(huì)治貧意識(shí)的強(qiáng)化和扶貧共識(shí)的凝聚，實(shí)現(xiàn)貧困治理主流化和機(jī)制化，輔以經(jīng)濟(jì)環(huán)境的持續(xù)性優(yōu)化，構(gòu)建系統(tǒng)性貧困治理與發(fā)展機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與全面建成小康社會(huì)齊頭并進(jìn)、相互促進(jìn)。

(四)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”蘊(yùn)涵一種“包容式”“嵌入式”的扶貧攻堅(jiān)模式，而不是孤立的、頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳式的扶貧

扶貧不能孤立地解決貧困更不能只解決表面問(wèn)題，而應(yīng)從致貧原因著手。如若僅針對(duì)收入低下和實(shí)際生活的具體困難給予幫助，而不能從根本上消除導(dǎo)致貧困的原因，將會(huì)出現(xiàn)扶貧對(duì)象短期內(nèi)擺脫貧困，但長(zhǎng)期仍無(wú)獨(dú)立脫貧能力且容易導(dǎo)致福利依賴等問(wèn)題。從根本上解決貧困問(wèn)題需要實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展以提升貧困戶自身發(fā)展的能力。實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展從國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用婧蛡€(gè)人層面分層次解決貧困，于國(guó)家層面，著力改革醫(yī)療診療報(bào)銷(xiāo)、戶籍捆綁福利、教育資源分配懸殊等具有排他性、歧視性政策制度，并將包容性理念貫注其中，以經(jīng)濟(jì)包容、政治包容、文化包容推進(jìn)社會(huì)包容；于地區(qū)層面，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升資源開(kāi)發(fā)力度，提高資源利用效率，將地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為未來(lái)貧困治理的關(guān)鍵突破口；于個(gè)人層面，注重個(gè)體發(fā)展能力的塑造與提升，并以能力的提升激發(fā)其自發(fā)性改善貧困的動(dòng)力。[21]52-60

(五)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，既為長(zhǎng)久的貧困治理積累基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)，也有助于中國(guó)扶貧經(jīng)驗(yàn)的詮釋、有利于中國(guó)扶貧政策話語(yǔ)體系和治理范式的理論歸納

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，既是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，亦是中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命。自新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革與發(fā)展的過(guò)程中始終將消除貧困作為一以貫之的重要任務(wù)，并在貧困治理過(guò)程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律。黨的十八大以來(lái)，“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”成為新時(shí)代貧困治理的重要經(jīng)驗(yàn)，將脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政的突出位置，并以此為行動(dòng)主軸開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、聚焦深度貧困、防止規(guī)模性返貧等一系列政策實(shí)踐，為長(zhǎng)久的貧困治理特別是未來(lái)相對(duì)貧困治理積累了豐富的基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)作為曾經(jīng)的貧困人口大國(guó)，通過(guò)“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”不僅圓滿完成脫貧目標(biāo)，而且保持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和大規(guī)模減貧同步推進(jìn)。為此，2018年世界銀行《中國(guó)系統(tǒng)性國(guó)別診斷:推進(jìn)更加包容、更可持續(xù)的發(fā)展》報(bào)告指出“中國(guó)在快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少貧困方面取得了史無(wú)前例的成就”，這對(duì)于傳播減貧的中國(guó)智慧、中國(guó)方案與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。中國(guó)能實(shí)現(xiàn)從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍，源于黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿的有機(jī)統(tǒng)一，而體現(xiàn)于扶貧領(lǐng)域即是堅(jiān)持“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”。深刻把握“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”對(duì)于詮釋中國(guó)扶貧經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)中國(guó)扶貧政策話語(yǔ)體系和治理范式的理論歸納具有深遠(yuǎn)意義。

四、對(duì)未來(lái)相對(duì)貧困治理和鄉(xiāng)村振興工作的啟示

“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”具有重要的現(xiàn)實(shí)和歷史意義，既為全球的減貧治理提供了中國(guó)方案，亦對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村治理實(shí)踐和相對(duì)貧困治理等工作的開(kāi)展有重要的啟示和借鑒意義。

(一)注重全社會(huì)思想和共識(shí)的建立和統(tǒng)攬、社會(huì)資源的調(diào)動(dòng)和統(tǒng)攬

全社會(huì)思想和共識(shí)的建立和統(tǒng)攬、社會(huì)資源的調(diào)動(dòng)和統(tǒng)攬，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，脫貧攻堅(jiān)不僅是貧困地區(qū)的事，亦是全黨全國(guó)全社會(huì)的事。通過(guò)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局方式，切實(shí)完成脫貧攻堅(jiān)的各項(xiàng)任務(wù)。以統(tǒng)攬之勢(shì)，聚全國(guó)之力，以統(tǒng)攬之舉，求決勝之效，以脫貧攻堅(jiān)為“主旋律”，以統(tǒng)攬理念為引領(lǐng)，堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧共同發(fā)力的“三位一體”大扶貧格局，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，借助各方資源聚集多方力量，采取超常規(guī)舉措激發(fā)后發(fā)優(yōu)勢(shì)，將脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)中心工作，從組織保障、資源保障和人力保障等各方面予以全力支持，助力貧困地區(qū)高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。在當(dāng)前特定的歷史階段，深度貧困問(wèn)題及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能形成的掣肘成為貧困地區(qū)發(fā)展面臨的主要矛盾，通過(guò)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局著力解決主要矛盾，以高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)、增強(qiáng)發(fā)展能力、提升發(fā)展水平。這種思路對(duì)于今后鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理和相對(duì)貧困治理等工作具有重要的啟示和借鑒意義。

(二)注重不同社會(huì)發(fā)展階段的統(tǒng)籌和銜接

不同時(shí)間段精準(zhǔn)扶貧面臨的問(wèn)題不同，在政策關(guān)注點(diǎn)上亦有所差異。七個(gè)一號(hào)文件整體上呈現(xiàn)出圍繞主線政策方向一脈相承之勢(shì)，從最初扶貧開(kāi)發(fā)到脫貧攻堅(jiān)后的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有效加強(qiáng)二者政策銜接。具體來(lái)說(shuō)，從指導(dǎo)思想上，延續(xù)中央省市文件精神結(jié)合縣情實(shí)際，做到思想上領(lǐng)會(huì)貫徹精神，行動(dòng)上落實(shí)踐行指導(dǎo)思想；從主題詞提取看，扶貧、脫貧、振興是關(guān)鍵，近七年主題略有差異，但都圍繞扶貧脫貧展開(kāi)，主題保持高度契合，保障政策連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性；從重點(diǎn)任務(wù)上看，2014年重在創(chuàng)新機(jī)制，2015年強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧，2016年明晰雙十扶貧，2017年健全機(jī)制強(qiáng)化脫貧等18個(gè)方面，2018年明確脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，2019年突出脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接，2020年強(qiáng)調(diào)補(bǔ)齊小康短板鞏固脫貧成果。在具體政策安排上既有長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策，又有精準(zhǔn)扶貧階段的集中突破。做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，在脫貧攻堅(jiān)的政策制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大安排時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的、均衡的政策考量，不能就扶貧而扶貧，要在做好脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

(三)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌

從扶貧手段看，采取適用于解決區(qū)域性貧困的開(kāi)發(fā)式扶貧以及對(duì)不能通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧擺脫貧困的人口采取必要的保護(hù)式扶貧方式，形成開(kāi)發(fā)式扶貧和保護(hù)式扶貧相結(jié)合的地方實(shí)踐。具體而言，首先通過(guò)道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從整體上改善區(qū)域的生產(chǎn)和生活條件，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)接市場(chǎng)創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。其次，將脫貧攻堅(jiān)有效地嵌入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、金融扶貧等多種方式，結(jié)合本地的地理、氣候、自然資源和人力資源等特點(diǎn)，因地制宜發(fā)展面向市場(chǎng)、多元化并且符合低收入戶生計(jì)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)及增收渠道。再次，在政府政策扶持下，通過(guò)客觀發(fā)展條件改善自然資源和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，貧困村和低收入戶逐步形成自我積累和發(fā)展能力，能夠克服資金、技術(shù)等局限，從而使有勞動(dòng)能力的低收入戶通過(guò)自身力量擺脫貧困。最后，對(duì)于不能通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧方式解決貧困問(wèn)題的人口，采取必要的保護(hù)式扶貧手段確保其溫飽、住房、醫(yī)療、住房等基本需求，例如針對(duì)因病、因殘喪失勞動(dòng)能力的貧困人口所采取的社會(huì)保障兜底扶貧等方式，確保其基本生活質(zhì)量有保障。

(四)注重不同人群、不同地區(qū)的統(tǒng)籌和兼顧

鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理以及相對(duì)貧困治理同脫貧攻堅(jiān)一樣，均為系統(tǒng)性的工程。從區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)來(lái)看，既要實(shí)現(xiàn)貧困戶的脫貧也要實(shí)現(xiàn)非貧困村和非貧困戶的發(fā)展。通過(guò)打破城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，多渠道拓展就業(yè)。通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展收入來(lái)源路徑有效緩解收入不足的問(wèn)題。完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)配套高等級(jí)電網(wǎng)、硬化道路、興建灌溉設(shè)施、增加倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等方式營(yíng)造良好的投資環(huán)境。彌合基本公共服務(wù)短板，加大基本公共服務(wù)投入力度，特別是向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人群傾斜，增強(qiáng)其基礎(chǔ)發(fā)展和脫貧解“困”能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)均等享有和協(xié)調(diào)發(fā)展，并通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)使基本公共服務(wù)進(jìn)一步拓展延伸，降低貧困地區(qū)脆弱性。加快義務(wù)教育均衡發(fā)展，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，擴(kuò)大基本公共服務(wù)有效供給，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，為低收入群體塑造良好的發(fā)展平臺(tái)，從而增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口的發(fā)展能力、降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脆弱性。[22]58-67通過(guò)實(shí)施貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶相互兼容和有效發(fā)展的模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)整體發(fā)展，既有效鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，又有益于地區(qū)的包容性發(fā)展。良好的發(fā)展環(huán)境不僅能給貧困群體提供更好的能力兌換和需求滿足，而且有助于形成助力貧困群體上升發(fā)展的良性循環(huán)，從而搭建起解決未來(lái)相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。