網(wǎng)約車改革實踐如何形成漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷？
——基于政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)的雙維度分析*

楊志軍，歐陽文忠

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問題提出

網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)的改革實踐是當(dāng)今中國現(xiàn)代社會和網(wǎng)絡(luò)社會、傳統(tǒng)行政與新型治理相互交織的公共政策現(xiàn)象。2016年7月28日，醞釀討論近2年、修改完善近10個月的網(wǎng)約車新政《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》出臺，配合《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，是對網(wǎng)約車服務(wù)的快速發(fā)展和對傳統(tǒng)出租車行業(yè)作出調(diào)整的政策回應(yīng)。從2015年“互聯(lián)網(wǎng)+”正式上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，被定義為新經(jīng)濟增長極，到2016年對網(wǎng)約車作出制度規(guī)范和政策安排，而后各地方政府也相繼出臺管理細(xì)則，再到而今網(wǎng)約車的蓬勃發(fā)展。作為一種新型共享經(jīng)濟業(yè)態(tài)，我們應(yīng)該如何透視國家、市場和社會不同治理主體在網(wǎng)約車管理上的互動關(guān)系？更進(jìn)一步的，在中央治理主體推進(jìn)頂層設(shè)計科學(xué)化的前提下，地方治理主體是如何通過與市場、社會以及中央保持某種互動性學(xué)習(xí)而不斷推動政策變遷的？這是本文聚焦回答的研究問題。

網(wǎng)約車服務(wù)的改革和發(fā)展實踐是一種漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷過程。從國家、市場和社會三者互動出發(fā)，深入發(fā)掘這種政策變遷模式的內(nèi)在機理，換言之，通過對漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的過程、類型和效果分析，揭示地方政府政策過程，有利于增強地方政府現(xiàn)代政策能力，提升地方治理的現(xiàn)代化水平。為此，首先通過相關(guān)文獻(xiàn)述評建立漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的內(nèi)容架構(gòu)，而后分別從漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的兩個內(nèi)容特性——政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)出發(fā)，在國家、市場和社會的互動層次上對網(wǎng)約車改革實踐進(jìn)行類型化分析，而后從效率與人本兩個維度測量學(xué)習(xí)效果。歸根到底，不同于以鄰避沖突為代表的強制學(xué)習(xí)型政策變遷,以網(wǎng)約車改革實踐作為分析對象的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷，是一種由政策工具主導(dǎo)的政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)并存的地方政府治理行為，內(nèi)在反映治理與政策交互關(guān)系，外在呈現(xiàn)國家治理多樣圖景。

二、文獻(xiàn)述評與研究思路

網(wǎng)約車改革作為一種新型經(jīng)濟業(yè)態(tài)，對政府治理提出了新的要求。在中央政府呼吁共享經(jīng)濟發(fā)展、持續(xù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，作為具體政策執(zhí)行主體的地方政府該如何響應(yīng)并開展科學(xué)有效治理？這種通過政策和行動并重的治理行為對政策長期變遷將會產(chǎn)生何種影響？我們首先對政策變遷進(jìn)行立體透視，然后回顧政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)的研究文獻(xiàn)，進(jìn)而給出研究述評。

在政策變遷研究上。人類文明的演化發(fā)展建立在認(rèn)識世界、改造世界的思想和工具持續(xù)變革的基礎(chǔ)上，只要人類仍以進(jìn)步為主要價值追求，不斷尋求政策變遷就是一種普遍和必然的行為。自拉斯韋爾1951年首倡“政策科學(xué)”之后的相當(dāng)長時間內(nèi)，理解政策過程最有影響力的概念性框架當(dāng)屬階段啟發(fā)法，認(rèn)為政策變遷過程主要包括：問題產(chǎn)生、議程設(shè)定、形成備選方案、政策執(zhí)行、政策評估及修正。其中，萊斯特等對政策循環(huán)的六個研究階段(議程設(shè)定、政策形成、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)、政策變遷)的概念生成、模型建立和整合修正做過細(xì)致的整理與歸納。[1]然而，這種教科書式的政策變遷過程在面對現(xiàn)實政治世界里發(fā)生的事情時出現(xiàn)了解釋力瓶頸，更重要的是階段論的理論研究缺乏公共政策過程的宏觀視野，有必要尋求更好的理論性框架取而代之。在這些過程中，對政策生命周期影響最大的莫過于對已有政策內(nèi)容進(jìn)行某種程度上的修正、替代或者是終結(jié)，具體有四種形式：政策維持(maintenance)、政策連續(xù)(succession)、政策創(chuàng)新(innovation)、政策終結(jié)(termination)。正是在這種使命追求下，一些有代表性的政策變遷模式產(chǎn)生并被廣泛運用，主要有以下四種模式：多源流模式[2]、間斷平衡模式[3]、倡議聯(lián)盟框架模式[4]和“4I1T”模式[5]。

在政策學(xué)習(xí)研究上。雖然政策學(xué)習(xí)及其相關(guān)概念在20世紀(jì)80年代已經(jīng)被提出，但這一研究領(lǐng)域仍處于發(fā)展之中。政策學(xué)習(xí)的歷史幾乎和政府的歷史一樣久遠(yuǎn)，且持續(xù)存在于政府治理過程之中。學(xué)術(shù)界關(guān)于政策學(xué)習(xí)的研究成果，基本可歸納為三個方面：(1)政策學(xué)習(xí)路徑。遵循對理性決策模式承繼與批判的學(xué)術(shù)發(fā)展脈絡(luò)以及對政策制定的追尋，政策學(xué)習(xí)的研究分為三條路徑：完全理性路徑、有限理性路徑和漸進(jìn)理性路徑[6]67-82。林德布魯姆提出的漸進(jìn)理性三原則：“按部就班；積小變?yōu)榇笞?；穩(wěn)中求變”揭示出漸進(jìn)式政策學(xué)習(xí)就是一個“摸著石頭過河”的過程[7]。(2)政策學(xué)習(xí)類型。一是將政策學(xué)習(xí)劃分為政治學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)，二是政策變遷理論中的諸多政策學(xué)習(xí)子類型。隨著政策學(xué)習(xí)的概念逐漸出現(xiàn)在政策變遷文獻(xiàn)中，政策學(xué)習(xí)的觀點能夠更好地強化政策網(wǎng)絡(luò)理論的政治主體多元化、決策過程社會化和多主體互動依賴的特征。(3)政策學(xué)習(xí)機制。具體領(lǐng)域中的政策學(xué)習(xí)研究形成了兩條主線：水平方向和垂直方向。這兩個方向與政策創(chuàng)新擴散基本類似，只是在垂直方向存在著“對成功經(jīng)驗的吸收和對失敗教訓(xùn)的汲取”兩種政策學(xué)習(xí)機制[8]66-79。

在社會學(xué)習(xí)研究上。自從班杜拉將學(xué)習(xí)理論運用于社會行為研究之后，社會學(xué)習(xí)相關(guān)領(lǐng)域的研究成果不斷涌現(xiàn)。在公共管理領(lǐng)域，大致可歸為三類：社會沖突中的社會學(xué)習(xí)、公眾參與中的社會學(xué)習(xí)、政策實踐中的社會學(xué)習(xí)。(1)社會沖突視角下的社會學(xué)習(xí)。有人從“新社會運動”理論對集體行動和社會學(xué)習(xí)的解釋中得到啟發(fā)，提出中國式鄰避抗?fàn)幍奶卣骱图w行動類型。[9]167-178在社會沖突行動中，人們通過積極與他人溝通協(xié)商形成一致意見來協(xié)調(diào)彼此的行動。這種范式轉(zhuǎn)換的過程浸透著社會學(xué)習(xí)。(2)公眾參與視角下的社會學(xué)習(xí)。社會學(xué)習(xí)描述了這樣一種現(xiàn)象：人們開始為解決一個影響到了共同體或個人生活的共同問題尋找一個彼此都可以接受的方案。公眾參與可以開啟社會學(xué)習(xí)過程，成功的公眾參與不僅需要公平有效的決策，而且需要社會學(xué)習(xí)來揭示超越個人主義的共同需求和觀念，最終推動民主的發(fā)展[10]443-463。(3)政策工具視角下的社會學(xué)習(xí)。社會學(xué)習(xí)也出現(xiàn)在政策工具中，有學(xué)者根據(jù)過程規(guī)模、系統(tǒng)認(rèn)知和行為模式三個指標(biāo)構(gòu)建了社會學(xué)習(xí)的三維分析框架，并把框架運用到對歐洲三個能源/自然資源管理案例中[11]1712-1722。

從政策變遷、政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)的分類文獻(xiàn)綜述來看，有以下兩點不足：

其一，已有的政策變遷分析框架各有其偏重的解釋面向，側(cè)重于某一方面機理解釋。例如，傳統(tǒng)多源流模型過于強調(diào)政策變遷的隨機耦合性，間斷—平衡理論傾向于長時段的政策變遷；倡議聯(lián)盟框架雖然整合了政治資源與信仰體系等觀點，但把政策變遷發(fā)生的原因僅歸結(jié)為政策核心信仰的變化；4I1T政策變遷從要素出發(fā)，把政策形成和變化過程分為三個序列層次，而后將五個要素分別放置于三個變遷序列中，每個要素在其中的作用體現(xiàn)均有所不同。這些分析框架多是在某一個方面對政策變遷過程進(jìn)行解釋，本土化的精準(zhǔn)分析工作進(jìn)展不佳。

其二，雖然有研究肯定了學(xué)習(xí)因素在政策形成與變化中扮演著重要角色，但未能清楚地揭示學(xué)習(xí)的過程機制。政策學(xué)習(xí)研究雖然是對傳統(tǒng)沖突導(dǎo)向理論解釋政策變遷的一種有益補充，但是仍然集中在誰在學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)什么和學(xué)習(xí)結(jié)果等靜態(tài)結(jié)構(gòu)的描述上，沒有深入到政策學(xué)習(xí)的內(nèi)在過程和發(fā)掘外部環(huán)境對政策變遷的適應(yīng)性作用(社會學(xué)習(xí))。本文提出的由政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)產(chǎn)生政策過程變化進(jìn)而引起政策變遷是一個新的研究視角，能夠?qū)崿F(xiàn)決策主體的主觀能動性和對外部環(huán)境適應(yīng)性的有機結(jié)合。

現(xiàn)實中政策變遷的案例形形色色、不勝枚舉，本文選擇網(wǎng)約車改革實踐主要基于以下幾方面的考慮：

(1)公共問題的高度關(guān)注性。網(wǎng)約車自誕生之日起就與“互聯(lián)網(wǎng)+ ”、共享經(jīng)濟等理念緊密聯(lián)系，帶來了出行方式的變革。隨著網(wǎng)約車平臺的快速發(fā)展，極大地沖擊著傳統(tǒng)出租車行業(yè)，罷運事件頻發(fā)，后續(xù)的乘客安全事件和現(xiàn)在的司機勞工權(quán)益問題頻發(fā)，社會各方持續(xù)高度關(guān)注，對網(wǎng)約車監(jiān)管改革的期望值很高。

(2)決策過程的高度復(fù)雜性。撲朔迷離、復(fù)雜多變環(huán)境中的社會問題上升為政府議程并形成政策產(chǎn)出的過程包含著復(fù)雜模糊、不可預(yù)測的情況。網(wǎng)約車改革過程不是單一直線型的，而是充滿了與外部市場、社會的互動反復(fù)，不僅是單純的經(jīng)濟與資源配置的問題，而且涉及公平與效率的價值選擇，也是國家與社會、市場間關(guān)系的不斷解構(gòu)與重構(gòu)。

(3)政策變遷的顯著代表性。網(wǎng)約車改革案例完全符合“問題產(chǎn)生—議程設(shè)定—政策出臺—政策合法化—政策執(zhí)行—政策反饋”的持續(xù)改進(jìn)和變遷過程，政府(中央和地方)、市場和社會的互動符合漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的特點，政策方案的出臺和持續(xù)改進(jìn)包含著中央與地方、市場與社會多個主體間的協(xié)商互動，政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)蘊含其中。

(4)個案的研究契合性。政策變遷是一個動態(tài)的過程，適合作為個案研究至少應(yīng)滿足兩個條件：一是時間要素，二是變化要素。網(wǎng)約車改革滿足條件，時間跨度不長，階段性特征明顯，且處于動態(tài)變化之中。

本文從制度變遷研究中汲取到有價值的營養(yǎng)源，重新建立起政策變遷的解釋框架——漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷，將變遷的趨勢特點和變遷的動力機制結(jié)合起來，政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)的動力機制催化出變遷的漸進(jìn)式特點，而漸進(jìn)式的政策變遷方式為政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)提供了必要條件，網(wǎng)約車改革可以作為漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷研究的范本。

三、漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的政策學(xué)習(xí)維度分析

根據(jù)學(xué)習(xí)主體和學(xué)習(xí)成效將網(wǎng)約車改革中的政策學(xué)習(xí)劃分為三個階段：被動學(xué)習(xí)跟進(jìn)(2010—2014年)、簡單規(guī)范調(diào)整(2014—2015年)、常態(tài)制度監(jiān)管(2015年至今)。網(wǎng)約車改革中的政策學(xué)習(xí)過程包含了政策系統(tǒng)內(nèi)部主體和外部主體間的互動，通過揭示政策變遷中的主體間關(guān)系及其帶來的結(jié)果效應(yīng)來了解動態(tài)的政策學(xué)習(xí)過程十分有必要，這是對政策學(xué)習(xí)進(jìn)行類型化處理和二維特性測量的前提。

(一)政策學(xué)習(xí)本質(zhì)

以優(yōu)化政策內(nèi)容和完善政策工具為目標(biāo)的政策學(xué)習(xí)能識別社會的政策需求和掌握決策所需信息，提高政策供給的精準(zhǔn)性。我們用調(diào)適性合作來概括政策學(xué)習(xí)機制的本質(zhì)，政府主動調(diào)整自我角色，向市場和社會學(xué)習(xí)，由管理者向?qū)W習(xí)者轉(zhuǎn)變，根據(jù)實際情況的變化，賦予市場和社會一定的空間，以一種合作的姿態(tài)來推動公共問題解決。

以地方網(wǎng)約車細(xì)則的出臺和施行為例來看待政策學(xué)習(xí)機制，地方網(wǎng)約車政策牽涉方眾多，不僅有地方政府、出租車行業(yè)、網(wǎng)約車公司，還有中央對地方的影響。這一系統(tǒng)工程單靠政府、市場、社會任何一方都難以有效解決，地方政府在具體監(jiān)管中會陷入責(zé)任主體不明確、地方保護(hù)主義、政策缺乏可行性等諸多困境，而逐利的目的驅(qū)使著網(wǎng)約車企業(yè)掀起一輪又一輪的融資大戰(zhàn)、補貼大戰(zhàn)，最終帶來出行資源配置不合理，人們出行需求沒有得到滿足。

城市政府開啟政策學(xué)習(xí)，積極向市場和社會尋經(jīng)問道。一是在認(rèn)知上，積極調(diào)整角色，通過征求意見、專家咨詢、實地調(diào)研，了解網(wǎng)約車發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外管理經(jīng)驗；二是在具體行動上，杜絕“一刀切”模式，互留空間，因城施策，因地制宜。由網(wǎng)絡(luò)平臺公司市場化發(fā)展和社會民眾出行需求相交織的網(wǎng)約車改革作為一種連帶性的政策反應(yīng)，執(zhí)行層面的政府、市場、社會關(guān)系是十分微妙的。在調(diào)適性合作的政策學(xué)習(xí)機制中，政府角色發(fā)生變化，同時與市場和社會的關(guān)系向一種更具靈活性的學(xué)習(xí)合作態(tài)勢轉(zhuǎn)變。

(二)政策學(xué)習(xí)過程

1.中央與地方關(guān)系

中央與地方的關(guān)系可以概括為“留白”，指政策本身留有許多執(zhí)行靈活性、可操作性的空間。由于各城市的規(guī)模、公共交通水平、擁堵程度等因素的巨大差異，決定了出租車管理屬于地方事權(quán)，城市政府承擔(dān)屬地責(zé)任。這是交通運輸部制定的網(wǎng)約車管理辦法給地方留下足夠的自主操作空間——“各地可結(jié)合本地實際制定具體實施細(xì)則”的原因。經(jīng)過“留白”的過程之后，地方擁有了程序上的合法性，不存在過度執(zhí)行中央精神，歪曲中央意圖一說，這種執(zhí)行靈活性對下級政府在政策執(zhí)行過程中加以解釋變更提供了合法性基礎(chǔ)[12]1-21，也為地方政府應(yīng)對社會爭議提供了砝碼。一位交通運輸部某司官員這樣說道：

交通部根據(jù)馬凱副總理(時任)提出的“統(tǒng)分結(jié)合”要求，即交通部先定一個大的方向，各地根據(jù)具體情況制定細(xì)則，為了避免中央“一刀切”現(xiàn)象的出現(xiàn)，并不像有些人想象的，“中央出臺一個規(guī)定讓地方去嚴(yán)格執(zhí)行”，而是反復(fù)征求地方(政府)意見，對網(wǎng)約車管理提出宏觀的方向性意見。網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)定在國家層面宜粗不宜細(xì)。由地方城市政府根據(jù)實際情況制定實施細(xì)則，不存在地方歪曲理解或過度執(zhí)行中央的方針。地方實施細(xì)則出臺經(jīng)過了法定程序，雖然有一定爭議，但是在程序上是合法的。(訪談記錄：XYH2017040301)

2.中央與市場關(guān)系

截至2020年12月，我國網(wǎng)約出租車用戶規(guī)模達(dá)3.65億，較2020年3月增長298萬，2020年下半年較上半年增長7.4%，占網(wǎng)民整體的36.9%。[13]54基于“互聯(lián)網(wǎng)+”和共享經(jīng)濟的新業(yè)態(tài)以及人們的出行需求，對網(wǎng)約車需要采取不同于以往的監(jiān)管模式，出臺國家層面的管理規(guī)定顯得及時而必要。在中央對網(wǎng)約車態(tài)度尚未明朗之前，地方政府為了轉(zhuǎn)移不必要的政策風(fēng)險，對網(wǎng)約車采取含混不一、若即若離的態(tài)度，既不表態(tài)支持也不全面禁止。在這種情況下，中央政府制定網(wǎng)約車管理辦法，堅持宜粗不宜細(xì)的原則，充分采取了統(tǒng)分結(jié)合的治理理念。筆者在交通運輸部訪談過程中也獲得了對于這項改革的整體認(rèn)知。

網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的必然趨勢，不管是政府還是民眾，只能回應(yīng)和順應(yīng)，不能抗拒這個潮流。地方政府初期大多對網(wǎng)約車持觀望態(tài)度，主要是等待中央拍板和授權(quán)。我們作為世界上第一個(從國家層面)出臺法律法規(guī)明確支持規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展的國家，網(wǎng)約車改革走的是具有中國特色的管理道路，中央希望通過網(wǎng)約車來加速推進(jìn)整個出租車行業(yè)的改革進(jìn)程，這是最主要的。再者，我們制定政策是原則性的和方向性的，給地方政府出臺細(xì)則提供足夠大的因地制宜和因城施策的空間。(訪談記錄：WH2017042701)

3.中央與社會關(guān)系

網(wǎng)約車之所以能夠經(jīng)受住市場的嚴(yán)峻考驗，一個主要的原因是人民群眾多樣化出行需求的存在，網(wǎng)約車以其獨特的優(yōu)勢能夠給人們提供個性化的出行服務(wù)。中央政策是從宏觀上來關(guān)照民眾的安全、便捷、方便的出行要求，響應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”，體現(xiàn)出“以乘客為本”的首要原則，把更好地豐富和滿足群眾的個性化、高品質(zhì)出行需求作為改革的出發(fā)點和落腳點，提升出行質(zhì)量，構(gòu)建多樣化、差異性的出行服務(wù)體系是出臺中央網(wǎng)約車政策以及推動出租車行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的主要驅(qū)動力。一位交通運輸部官員在解釋《管理辦法》制定初衷時這樣表述：

全國擁有出租汽車139萬輛，每天運送1億多人次，關(guān)系到我們每個人的出行，是一個重要的民生行業(yè)，交通部在決策設(shè)計時，乘客因素是最優(yōu)先考慮的因素。其實，你可以發(fā)現(xiàn)，正式發(fā)布的《管理辦法》的第一條內(nèi)容就是“為了更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進(jìn)出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)行為，保障運營安全和乘客合法權(quán)益……”這樣的設(shè)計初衷也很好地反映了我們的想法，讓市場和社會都能夠接受。(訪談記錄：XYH2017040302)

4.地方與市場關(guān)系

地方政府制定網(wǎng)約車管理細(xì)則的深層核心信仰是地方經(jīng)濟增長，社會秩序穩(wěn)定。注重絕對績效考核的政治錦標(biāo)賽模式直接推動著地方政府追逐政績的行為，成為評判地方黨政官員表現(xiàn)的重要標(biāo)尺。傳統(tǒng)出租車管理體制下的“份子錢”是地方財政收入的來源之一，而網(wǎng)絡(luò)約車模式的出現(xiàn)，一定程度上挑戰(zhàn)了原有管理體制，搶占了出租車市場份額，地方財政收入減少，影響地方經(jīng)濟發(fā)展。

以北京市為例，北京出租車公司年年營業(yè)額超過60億元，30%—40%都是必須要上交政府的固定成本(稅費)，光稅費收入一項就給政府創(chuàng)造了多少財政收入，政府肯定要保護(hù)出租車行業(yè)。(訪談記錄：LSF2017081901)

出租車改革積弊由來已久，只是在網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)快速發(fā)展的大環(huán)境下，出租車行業(yè)成為一個牽涉利益群體眾多的重大民生性公共議題更加引人注目。在地方政府與市場的關(guān)系中，城市政府既是地方經(jīng)濟發(fā)展的擁躉者，同時也是滿足老百姓出行需求的實際踐行者，需要在兩者間尋找契合點。

5.地方與社會關(guān)系

城市政府基于出租車發(fā)展實際規(guī)模、自身功能發(fā)展定位等因素對網(wǎng)約車管理作出了不同的要求。對戶籍、車輛限制問題引發(fā)了廣泛的社會討論，其管理模式分為嚴(yán)苛型、溫和型和寬松型，松緊程度不一的背后是城市政府對中央政策的實踐落實，這也一定程度上避免了完全的“政策一統(tǒng)性”帶來的操作上的不合理性。

中央網(wǎng)約車政策對大方向予以確定，如出租汽車的定位，作為城市綜合交通運輸體系的一個部分，是作為公共交通的補充，優(yōu)先發(fā)展公共交通的總定位沒有變化。地方管理細(xì)則與中央政策在內(nèi)容條款上雖有差異，但不存在地方過度執(zhí)行之嫌。(訪談記錄：YXM2017050301)

北京、上海等地對司機戶籍、車輛配置等嚴(yán)格限制是地方結(jié)合實際去制定具體辦法。比如說，貴陽的監(jiān)管細(xì)則就不那么嚴(yán)格，這個“一嚴(yán)一松”的邏輯是這樣的：

北京、上海的車輛本來就是總量調(diào)控的，新增網(wǎng)約車也是要限制的，否則原有的政策就會失效；另一個是戶籍問題，北京、上海需要疏解人口，如果不限制戶口，大家都來北京開網(wǎng)約車，就與一個大的方向(如北京疏解非首都功能)唱反調(diào)了。(訪談記錄：ZK2017041001)

(三)政策學(xué)習(xí)結(jié)果

1.政府決策能力的提升

政策學(xué)習(xí)是為了提高政策制定的針對性和科學(xué)性，達(dá)到完善政策工具、實現(xiàn)特定政策結(jié)果的目的，其先決性條件就是決策。在中央網(wǎng)約車政策制定中，經(jīng)過政策學(xué)習(xí)之后，理解并認(rèn)同“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下新型服務(wù)業(yè)態(tài)存在的合理性，并提出了“以人為本、鼓勵創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”十六字原則，鼓勵和包容市場創(chuàng)新，確立“網(wǎng)約車作為公共交通補充”的政策大方向。

在網(wǎng)約車《暫行辦法》正式出臺前期，確實搜集了各國在網(wǎng)約車監(jiān)管的情況，交通運輸部會同有關(guān)部門對深化出租汽車行業(yè)改革問題進(jìn)行了深入調(diào)查研究，赴 21個不同類型的城市進(jìn)行專題調(diào)研，并認(rèn)真研究了美國、英國、日本、新加坡等國家和我國香港、臺灣地區(qū)出租汽車法律法規(guī)和管理政策?？傮w思路還是從公共交通系統(tǒng)補充和優(yōu)化的角度來看待。(訪談記錄：LS2017081501)

網(wǎng)約車改革本身是一個復(fù)雜政策，具有目標(biāo)需求多元、地方發(fā)展差異和較高治理風(fēng)險的特征。改革過程中，政府通過多樣化的政策學(xué)習(xí)形式，提升了政策能力，同時也有效回應(yīng)了平臺公司和公眾參與政府決策的訴求。具體來看，地方網(wǎng)約車細(xì)則與中央政策相比，政策目標(biāo)相對模糊，經(jīng)濟發(fā)展、地方維穩(wěn)等因素影響較大，服務(wù)對象的需求一致性弱，需要平衡網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車、地方利益與資本力量、市民出行偏好與政策實施預(yù)期等多重關(guān)系。政策學(xué)習(xí)在政府與市場、社會的互動過程中，識別不同主體的政策需求，從城市自身發(fā)展定位出發(fā)，提高決策的科學(xué)性和可行性，從而降低潛在治理風(fēng)險。

2.政策學(xué)習(xí)的常態(tài)化

適應(yīng)和學(xué)習(xí)對任何國家都十分重要。因為人類社會必須應(yīng)對紛繁復(fù)雜的局面、未知環(huán)境、不確定性、價值和利益沖突；而所有人，包括決策者、政策研究者和專家都只具備有限理性；他們不可能預(yù)見一切可能出現(xiàn)的局面以及辨別所有解決問題的方案，因而也無力作出最佳選擇[14]。政府需要向市場和社會學(xué)習(xí)和借力，通過主體間的互動協(xié)調(diào)，以最低的成本實現(xiàn)社會公共利益最大化，解決城市出行“最后一公里”難題。不僅在網(wǎng)約車領(lǐng)域，在共享單車管理政策上，同樣可以發(fā)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)的存在，日益成為一種常態(tài)化治理機制。正是在政策學(xué)習(xí)常態(tài)化機制導(dǎo)向下，我們成為世界上第一個從國家層面出臺法律法規(guī)明確支持規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展的國家。根據(jù)政治系統(tǒng)論的觀點，市場的、社會的需求對治理主體產(chǎn)生影響，決策者通過學(xué)習(xí)進(jìn)行輸出，對民眾的需求進(jìn)行反饋。政策學(xué)習(xí)作為一種政府行為，在過去、現(xiàn)在和將來都將持續(xù)存在，并發(fā)揮其服務(wù)于政策決策的巨大作用。政策學(xué)習(xí)使政策工具得以優(yōu)化，預(yù)期政策目標(biāo)得以實現(xiàn)。

3.政策學(xué)習(xí)的路徑依賴

由于存在轉(zhuǎn)換成本尤其是在轉(zhuǎn)換成本可能很高的情況下，政策學(xué)習(xí)就會被鎖定在所選擇的路徑上而不求改變，最直接的變現(xiàn)就是政策學(xué)習(xí)的程式化。地方網(wǎng)約車管理細(xì)則的出臺過程基本上遵循“專家咨詢會——征求意見——征求意見情況公示——政策正式發(fā)布”的固定操作程序。地方政府的政策學(xué)習(xí)就像是完成一系列待辦事項一樣，內(nèi)容差別不大，對最終決策的參考價值并沒有引起政策制定者較多的注意力，這一點從對S市交通委工作人員的訪談中能夠看出。

全國各地基本上都在進(jìn)行網(wǎng)約車征求意見，我們當(dāng)然也這么做呀！召開專家座談會、回收和統(tǒng)計反饋的意見等這些環(huán)節(jié)都要有啊，不然老百姓怎么認(rèn)可？至于民眾、專家的意見有多少切實能夠反映在政策中，不是很清楚。反正我們就是把這個已有的程序按部就班地走完就行了，其他的事情不需要我們操心。(訪談記錄：WHS2017051002)

出現(xiàn)這種情況的原因主要來自兩個方面：科層制中，上級政府具有規(guī)制下級政府行為的權(quán)力，下級政府可供選擇的方案有限，客觀上決定了政策學(xué)習(xí)形式的固定化和程式化；同時為了避免治理成本和風(fēng)險，地方政府的政策學(xué)習(xí)在形式上和中央保持一致，有例可循能從側(cè)面減少部分治理成本，同時也將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給中央。

(四)政策學(xué)習(xí)測量

根據(jù)效率水平和人本價值兩個維度將政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)劃分為4種類型：主動應(yīng)對式學(xué)習(xí)(Ⅰ)、被動應(yīng)對式學(xué)習(xí)(Ⅱ)、被動協(xié)商式學(xué)習(xí)(Ⅲ)、主動協(xié)商式學(xué)習(xí)(Ⅳ)。效率水平高低用主動/被動來衡量，進(jìn)一步細(xì)分為學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)能力兩個測量指標(biāo)：學(xué)習(xí)意愿體現(xiàn)為決策者的主要目標(biāo)；學(xué)習(xí)能力通過參與主體的組織化程度和行動一致性來考察。學(xué)習(xí)意愿強烈，學(xué)習(xí)能力突出，則效率水平較高。人本價值高低用協(xié)商/應(yīng)對來衡量：協(xié)商指尊重對方權(quán)益、給予自主空間；應(yīng)對是指面對某種情境或需求作出回應(yīng)。將政策學(xué)習(xí)過程中的五對關(guān)系(即中央與地方，簡稱“央地”；中央與市場，簡稱“央市”；中央與社會，簡稱“央社”；地方與市場，簡稱“地市”；地方與社會，簡稱“地社”)分別進(jìn)行二維特性測量，以識別每一對關(guān)系所屬政策學(xué)習(xí)類型及特征。

1.地社關(guān)系屬于主動應(yīng)對式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出高效率水平、低人本價值的特點。民眾最主要的訴求是出行需求得到有效滿足，地方政府對網(wǎng)約車的態(tài)度由盲目打壓、認(rèn)定私家車接入網(wǎng)約車平臺違法到符合一定條件的私家車可以從事網(wǎng)約車服務(wù)轉(zhuǎn)變。其主要原因是網(wǎng)約車服務(wù)這一需求驅(qū)動型公共服務(wù)具有自身獨特的優(yōu)勢，但是卻沖擊了現(xiàn)有的市場行業(yè)管理秩序。致力于追求效率水平而對人本價值的重視程度會出現(xiàn)偏差，成為地方政府在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、行業(yè)形態(tài)升級面前的一道難題，主動應(yīng)對成為處于市場、社會和中央之間的最佳選擇題。

2.地市關(guān)系屬于被動應(yīng)對式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出低效率水平、低人本價值的特點。各地網(wǎng)約車管理政策具有較強的區(qū)域性特征，各地因城施策、因地制宜，在這種情況下，一致性行動難以達(dá)成，反過來又會影響學(xué)習(xí)意愿。網(wǎng)約車改革不僅是一個行業(yè)發(fā)展問題，更是一個社會穩(wěn)定問題。一方面，地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展的目的，保護(hù)出租車行業(yè)；另一方面，出租車群體較大，如果放開網(wǎng)約車的戶籍和車牌限制，網(wǎng)約車數(shù)量激增，出租車司機收入驟降，罷運事件發(fā)生，社會秩序陷入混亂。地方特殊性與維護(hù)穩(wěn)定這兩個方面因素使得地市關(guān)系中的政策學(xué)習(xí)屬于被動式學(xué)習(xí)類型。

3.央地關(guān)系屬于被動協(xié)商式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出低效率水平、高人本價值的特點。執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的劃分本身就是中央與地方協(xié)商的產(chǎn)物。中央的網(wǎng)約車政策是從宏觀上對整個行業(yè)規(guī)范發(fā)展的方向性意見，但是地方情況較復(fù)雜，每個城市發(fā)展程度不同，面臨的問題也不同，政策目標(biāo)在中央與地方會有明顯的不同，如社會爭議熱烈的限定本地戶籍問題在中央網(wǎng)約車管理辦法中沒有出現(xiàn)，而在一些城市的管理細(xì)則中得到了加強。受政策實施環(huán)境和實際執(zhí)行中的多重任務(wù)(目標(biāo))的影響，政策參與者目標(biāo)分化明顯，最終形成被動協(xié)商式學(xué)習(xí)類型。

4.央市、央社關(guān)系屬于主動協(xié)商式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出高效率水平、高人本價值的特點。2015年3月5日，“互聯(lián)網(wǎng)+”概念出現(xiàn)在政府工作報告中；2015年6月24日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，部署了推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的相關(guān)舉措，這是在國家戰(zhàn)略高度對新的經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)的智慧因應(yīng)和積極推動。中央政府在促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟的發(fā)展過程中，體現(xiàn)出了較高的組織化程度和較強的政策執(zhí)行力。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”大趨勢和回應(yīng)人們出行多樣化的實際需求，使央市、央社具有主動協(xié)商式學(xué)習(xí)的特征。

四、漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的社會學(xué)習(xí)維度分析

社會學(xué)習(xí)關(guān)注決策系統(tǒng)外的主體是如何適應(yīng)政府政策的，它與政策學(xué)習(xí)一同來實現(xiàn)治理主體與市場和社會的雙向互動。依據(jù)平臺公司、城市民眾對網(wǎng)約車政策的解讀和評價，將網(wǎng)約車政策變遷中的社會學(xué)習(xí)分為三個階段：政策期待(2010.9—2015.10)、社會評價(2015.10—2016.10)、調(diào)整適應(yīng)(2016.10至今)。對社會學(xué)習(xí)進(jìn)行概念化使其具有可觀察性，是對這種學(xué)習(xí)行為進(jìn)行過程分析和特性測量的前提。

(一)社會學(xué)習(xí)本質(zhì)

社會學(xué)習(xí)主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，是市場和社會對政策進(jìn)行適應(yīng)的過程，其本質(zhì)是外部主體對決策系統(tǒng)的策略性反饋。市場主體方面，在中央網(wǎng)約車政策頒布之后，各平臺公司在具體的態(tài)度措辭上表現(xiàn)出一定的差異。以神州專車和滴滴出行為例，前者的B2C模式較好地契合了中央政策的精神，即“專業(yè)車輛、專業(yè)司機”，其對政策積極回應(yīng)和支持；反觀滴滴出行，表示將“繼續(xù)溝通和反饋”，二者對中央新政態(tài)度上的差異，是運營模式之爭，更是利益之爭，基于利益取向?qū)φ哌M(jìn)行反饋。社會主體方面，城市民眾對政策的反饋是出于對實際出行成本和出行體驗的考量而作出的，這一點在對待地方網(wǎng)約車具體管理細(xì)則上表現(xiàn)尤甚，沒有出現(xiàn)像以往一樣對中央管理辦法的盲目擁躉，在對待地方細(xì)則的態(tài)度上分化明顯。作為策略性反饋的社會學(xué)習(xí)機制預(yù)設(shè)了政策執(zhí)行的持續(xù)性和不斷調(diào)整優(yōu)化的可能性，對后續(xù)政策變遷路徑產(chǎn)生較大影響。

(二)社會學(xué)習(xí)過程

1.市場與社會關(guān)系

課題組通過“問卷星”平臺發(fā)放“網(wǎng)約車服務(wù)和管理政策社會評價調(diào)查”問卷400份，共收到有效問卷328份，有效率達(dá)到82%。在接受調(diào)查的328人中，接近90%的人都使用過打車軟件，其中滴滴出行、神州專車使用人數(shù)最多，超過50%的被調(diào)查者選擇在周末使用網(wǎng)約車APP出行。在對待網(wǎng)約車服務(wù)上，叫車成功率高、使用方便、服務(wù)態(tài)度好是其優(yōu)勢，這與實際訪談所獲得的信息一致。調(diào)查中有200人對網(wǎng)約車服務(wù)持滿意態(tài)度，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的60.97%，超過75%的被調(diào)查者對網(wǎng)約車的未來發(fā)展持樂觀看法。

2.市場與中央關(guān)系

網(wǎng)約車新規(guī)發(fā)布后，各大網(wǎng)約車公司相繼發(fā)聲，表示積極配合管理，網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)范化是大勢所趨，但由于運營模式和發(fā)展定位的不同，在具體態(tài)度上有明顯差別。相對于C2C而言，采用B2C運營模式的平臺公司對網(wǎng)約車新政持肯定態(tài)度，這也與《管理辦法》中關(guān)于網(wǎng)約車運營模式的相關(guān)規(guī)定相契合。網(wǎng)約車公司通過多種渠道調(diào)動民意資源、擴大社會輿論，對決策者施壓。通過對網(wǎng)約車司機的訪談了解到，平臺公司通過買斷媒體版面、雇傭?qū)Ｈ俗灏l(fā)文、動員司機抗議等方式擴大或渲染網(wǎng)約車車輛難以符合政策要求，試圖引起公眾同情、營造公眾輿論來增加政治談判力以影響政策未來走向。

3.社會與中央關(guān)系

早在兩個文件征求意見階段，社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、信函、電話、地方政府咨詢會議以及行業(yè)協(xié)會、高校、媒體等召開各類座談會反饋意見建議總計6832條。經(jīng)過交通部相關(guān)部門拆分歸集，梳理出有效意見5929條，明確表示支持態(tài)度的意見占54%，主要集中于五個方面：網(wǎng)約車是否應(yīng)納入管理及管理方式、網(wǎng)約車車輛條件及準(zhǔn)入、規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營行為、網(wǎng)約車計價器、標(biāo)識、現(xiàn)有存量過渡、巡游車經(jīng)營權(quán)改革等。為進(jìn)一步了解中央網(wǎng)約車政策社會評價的具體情況，課題組將所得有效問卷按照網(wǎng)約車使用人群年齡段、學(xué)歷水平、職業(yè)進(jìn)行分類匯總。網(wǎng)約車使用人群以年輕人為主，其中20—29歲的年齡段占比最大，達(dá)62.2%，多為本科及以上大學(xué)生和機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工。總體上看，此次調(diào)查中大部分民眾(占比達(dá)67.01%)對中央層面的網(wǎng)約車政策明確表示支持態(tài)度。

4.市場與地方關(guān)系

平臺公司對城市網(wǎng)約車管理細(xì)則進(jìn)行了回應(yīng)，同時也采取了相應(yīng)的調(diào)整策略，這種調(diào)整具有明顯的利益分化趨向。首先，網(wǎng)約車平臺之間的分化。由于商業(yè)模式、發(fā)展規(guī)模、競爭目標(biāo)的不同，不同的網(wǎng)約車公司針對城市細(xì)則采取了不同的調(diào)整措施。以北京市為例，細(xì)則對司機戶籍和車輛配置進(jìn)行了雙重限制，作為B2C代表的首汽約車和神州專車積極完成相關(guān)資質(zhì)認(rèn)證、配合各級部門監(jiān)管、提升管理質(zhì)量等；滴滴出行和易到用車則采取多元化和差異化的戰(zhàn)略，注重用戶體驗和國際化推廣。第二，網(wǎng)約車平臺和巡游車企業(yè)之間的分化。平臺公司及其注冊司機的主要訴求是強化合法性、擴大市場占有率、增加企業(yè)利潤和司機收入。傳統(tǒng)出租車企業(yè)一方面想要打壓網(wǎng)約車，保證其生存空間；另一方面還要推動巡游車經(jīng)營管理改革。

5.社會與地方關(guān)系

通過百度指數(shù)統(tǒng)計2015年1月至2017年12月之間以“網(wǎng)約車”為關(guān)鍵詞的詞條搜索量，在2016年7月至9月，指數(shù)最高值出現(xiàn)之后，于2016年10月至12月又出現(xiàn)兩個明顯的峰值，此后網(wǎng)約車關(guān)注度逐漸走低，但依然維持在一個相對穩(wěn)定的水平。首個峰值出現(xiàn)的原因顯而易見，即2016年7月27日，交通部等部門聯(lián)合頒布《管理辦法》；后兩個峰值的出現(xiàn)時間與各地網(wǎng)約車改革細(xì)則集中征求意見時間段相吻合，其中2016年10月8日，北京、上海、廣州、深圳四地基本同時發(fā)布網(wǎng)約車細(xì)則征求意見稿，引發(fā)了民眾熱議。結(jié)合輿情信息與調(diào)研訪談可看出民眾對地方網(wǎng)約車細(xì)則的態(tài)度：一方面，支持認(rèn)同政府規(guī)范網(wǎng)約車這一新業(yè)態(tài)的發(fā)展和出租車行業(yè)改革；另一方面，城市政府決策在依據(jù)實際充分發(fā)揮地方自主性的同時，需要考慮從業(yè)者的基本權(quán)利。

(三)社會學(xué)習(xí)結(jié)果

1.社會學(xué)習(xí)要素

社會學(xué)習(xí)行為源于外部，具有明顯的外生性特征。學(xué)習(xí)主體是以市場和社會參與為主的大規(guī)模政策社群；學(xué)習(xí)動因來自外部理念對政策受眾的影響，并且可能涉及對問題的解讀或為解決問題而制定的具體政策方案的質(zhì)疑；學(xué)習(xí)對象是政府政策；學(xué)習(xí)目標(biāo)是關(guān)于政策目標(biāo)本身，隨著政策背后思想觀念的改變而相應(yīng)地強化問題感知以及調(diào)整政策目標(biāo)。網(wǎng)約車改革中的社會學(xué)習(xí)主體可分為兩大類：以網(wǎng)約車平臺公司、出租車公司為主的市場主體；以城市民眾、網(wǎng)約車/巡游車司機、新聞媒體為主的社會主體。網(wǎng)約車改革使得政策在可預(yù)期的時間范圍內(nèi)呈現(xiàn)漸進(jìn)式的改變，不會出現(xiàn)激進(jìn)或間斷式的變化。

2.社會學(xué)習(xí)動力

如果政策學(xué)習(xí)是政策決策與市場、社會合作取經(jīng)的過程，那么社會學(xué)習(xí)就是市場、社會針對政策作出反饋調(diào)整的過程。將網(wǎng)約車改革中行動者劃分為不同的政策共同體：決策型政策共同體(包括中央政府及其相關(guān)部門，地方政府及其相關(guān)部門)、市場型政策共同體(包括平臺公司、出租車公司、行業(yè)協(xié)會)和社會型政策共同體(公眾、媒體、專家)。決策型共同體在網(wǎng)約車改革中具有絕對權(quán)威，是政策產(chǎn)生和落地的決定力量，市場型共同體與社會型共同體的博弈點在于商業(yè)利益與公共利益如何協(xié)調(diào)。網(wǎng)約車政策變遷中的市場和社會主體在利益導(dǎo)向下采取不同的態(tài)度和應(yīng)對行為。

3.社會學(xué)習(xí)作用

漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷只有同時具有政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)才能成為一種政策變遷類型。把公共政策系統(tǒng)比作一個能量集合的場域，即能量場，這個能量場中同時活躍著中央政府及其部門(C)、地方政府及其部門(L)、企業(yè)(F)、民眾(P)、非政府組織(N)、專家團(tuán)體(A)、媒體(M)等多個能量體，S表示各能量體的能量之和，即有：

ES= EC+ EL+ EF+ EP+ EN+ EA+ EM

(ⅰ)

假設(shè)只有政策學(xué)習(xí)，政府自信到可以有能力、有時間解決所有問題，不需要了解市場和社會對于政策變遷全過程的反饋，政府成為一個無所不知、無所不能的利維坦，它成了公共政策能量場的中心和全部。于是，(ⅰ)式轉(zhuǎn)化為：

ES= E(C, L)

(ⅱ)

在此假設(shè)下，市場和社會如果只是單向地、機械地適應(yīng)政府政策，市場、社會和政府之間會出現(xiàn)明顯的能量差，將導(dǎo)致整個能量場不穩(wěn)定。公共政策能量場不穩(wěn)定的一個直接后果是決策者難以識別并獲取決策所需信息和不能因時、因地地作出適當(dāng)調(diào)整，政策決策一旦一成不變，就會導(dǎo)致政策失敗。社會學(xué)習(xí)不可或缺，沒有社會學(xué)習(xí)只有政策學(xué)習(xí)，能量場會走向崩潰。

(四)社會學(xué)習(xí)測量

依據(jù)效率水平和人本價值兩個測量維度，依然是4種類型，對社會學(xué)習(xí)過程中的五對關(guān)系(即市場與中央，簡稱“市央”；社會與中央，簡稱“社央”；市場與地方，簡稱“市地”；社會與地方，簡稱“社地”；社會與市場，簡稱“社市”)分別進(jìn)行二維特性測量以發(fā)掘每對關(guān)系從屬的學(xué)習(xí)類型及其具有的二維特征。

1.社地關(guān)系屬于主動應(yīng)對式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出高效率水平、低人本價值的特點。地方民眾、新聞輿論和網(wǎng)約車司機作為社會力量的主體，對地方政府的管理細(xì)則規(guī)定持主動適應(yīng)但不積極評價的態(tài)度。主動適應(yīng)是基于公眾基本交通出行需求和司機工作生存考慮，面對地方政府紛紛出臺管理細(xì)則，在以利益為導(dǎo)向的博弈驅(qū)動任務(wù)主要落到大型網(wǎng)絡(luò)平臺公司和社會輿論導(dǎo)向上。在人本價值的感受上，通過訪談普遍體現(xiàn)出政府信任的距離悖論情節(jié)，即對身邊政府評價較低，而對遠(yuǎn)離日常的中央政府評價則很高，由此形成高效率水平和低人本價值的特點。

2.市地關(guān)系屬于被動應(yīng)對式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出低效率水平、低人本價值的特點。地方網(wǎng)約車管理細(xì)則之下，網(wǎng)約車企業(yè)一方面依據(jù)政策要求進(jìn)行平臺、車輛和司機的合規(guī)化；另一方面不得不探索新業(yè)務(wù)，以減輕政策施行對公司運營的影響。以滴滴出行為例，調(diào)整組織架構(gòu)，謀求業(yè)務(wù)多元化，分為快捷出行事業(yè)群和品質(zhì)出行事業(yè)群，品質(zhì)出行事業(yè)部擔(dān)負(fù)了盈利的重任，快車、優(yōu)步等業(yè)務(wù)線被邊緣化。平臺公司的調(diào)整策略具有被動適應(yīng)性的特點，屬于被動應(yīng)對式學(xué)習(xí)。

3.社市關(guān)系屬于被動協(xié)商式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出低效率水平、高人本價值的特點。低效率水平是網(wǎng)約車用戶市場縮減，一方面是替代產(chǎn)品的增多，如共享單車、共享汽車等，民眾在出行方式上有了更多的選擇；另一方面是網(wǎng)約車平臺車輛持有/注冊量的下降，直接導(dǎo)致供給端下滑。從社會民眾的角度看，出行方式選擇需要考慮的因素增加，尤其是安全系數(shù)等。當(dāng)前的情況是政策短時間內(nèi)不會出現(xiàn)大規(guī)模變化，高人本價值依然強勁，出租車和網(wǎng)約車能夠融合發(fā)展。

4.市央、社央管理屬于主動協(xié)商式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出高效率水平、高人本價值的特點?！豆芾磙k法》出臺后，平臺公司重新定位自身運營戰(zhàn)略、調(diào)整業(yè)務(wù)布局和營銷策略，體現(xiàn)出較強的學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)能力。在人本價值方面，平臺公司、市民通過多種渠道參與意見征求、專家咨詢等環(huán)節(jié)，尤其是在關(guān)鍵場合或者通過特殊渠道發(fā)聲，表達(dá)了對政策制定預(yù)期的影響。在民眾、輿論以及司機對中央管理規(guī)定的態(tài)度和評判上，普遍持肯定和贊許態(tài)度。

五、研究結(jié)語與討論

根據(jù)決策系統(tǒng)與外部環(huán)境互動的方向，可抽象化為“學(xué)習(xí)”和“適應(yīng)”。其一，網(wǎng)約車政策制定體系屬于政治系統(tǒng)的子系統(tǒng)，它的組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部關(guān)系以專業(yè)化和部門化為主，無法對其直接進(jìn)行“物理解剖”；其二，我國政治、政府以及政策運行過程還不夠公開和透明，決策過程具有較大的模糊性，我們稱之為“凝閉型政策體制”。理解政策系統(tǒng)、破解決策模糊性需要從決策主體與市場、社會雙向互動的視角出發(fā)，在有限理性的指引下，開啟一種新型政策過程變遷模式。這既是政治系統(tǒng)論觀點的應(yīng)有之義，也是網(wǎng)約車政策變遷過程的客觀反映。治理依托政策，政策反映治理。在推進(jìn)國家治理頂層設(shè)計科學(xué)化和地方治理中觀平臺制度化的目標(biāo)下，面對發(fā)展不平衡不充分的基本矛盾及城市化進(jìn)程中的各種問題，需要從政府與市場、社會雙向互動的學(xué)習(xí)視角出發(fā)，聚焦于政策過程場域，撥開決策模糊性的迷霧，解鎖政策過程黑箱，最終邁向符合國家治理和政策科學(xué)要求的更多、更佳的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷。

本文在系統(tǒng)梳理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)已有研究雖然提及政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)在政策形成與變化中所扮演的角色，但沒有認(rèn)識到兩種學(xué)習(xí)形態(tài)產(chǎn)生政策過程變化進(jìn)而引起政策變遷的可能性，更沒有解釋二者在政策變遷過程中的動態(tài)互動機制。在內(nèi)生驅(qū)動與外部適應(yīng)的內(nèi)外動力機制下，政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)具有明顯的政策工具色彩，本質(zhì)是調(diào)適性合作和策略性反饋。歸根到底，政策變遷不是完全來自政府的理性設(shè)計，而是由不同領(lǐng)域中相互聯(lián)系的主體在特定時間、場合的互動作用所致，學(xué)習(xí)只是這種互動模式的一種體現(xiàn)。當(dāng)前政策變遷研究需要在理論方法上有新的突破，關(guān)注多重過程的相互作用，特別是政策變遷的初始條件和歷史過程，并提出相應(yīng)的理論解釋。作為一種正反饋和建設(shè)性的政策變遷范式，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的新領(lǐng)地開墾或許是一個值得政治學(xué)、公共管理和公共政策學(xué)人共同努力的工作。