論司法政策的規(guī)范內(nèi)涵、適用范圍和實際功效
——以最高人民法院制定的司法政策為例

焦洪昌 潘 堃

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

作為嚴格意義上的司法機關(guān)，法院主要是一種“事務(wù)型”的國家機關(guān)，其引人注目的功能往往會被認為局限在“案件”范圍，也正是這一原因使其解決糾紛的功能在某種程度上遮蓋了法院最初的公共政治功能[1]。一些司法政策，包括司法機關(guān)的指導(dǎo)性意見、會議紀要、決定、通知等，對案件的立案、審判、執(zhí)行等工作具有普遍指導(dǎo)作用，甚至影響了社會規(guī)則的樹立和社會資源的分配。有的學(xué)者對法院的政策性功能持消極態(tài)度，認為法院一旦通過創(chuàng)制公共政策表現(xiàn)出一定積極干預(yù)的特征，就會產(chǎn)生嚴重的后果。因為這時法院既是立法者又是裁判者，在事實上對民意可能形成一種壟斷，民意要么被扭曲，要么被拋棄[2]。但也有學(xué)者認識到這一功能，蘇力教授指出法院不僅適用法律，而且有必要行使較大程度的裁量權(quán)限，以謀求案件的解決獲得明顯的政策性效果[3]。侯猛教授研究最高人民法院的影響力，認為最高法院在很大程度上是一個制定公共政策的法院，而不是或主要不是審判法院[4]。那么司法政策存在的合法性是什么？是否與司法體系結(jié)構(gòu)相符合？是否構(gòu)成司法權(quán)對立法權(quán)的侵犯和擴張？司法政策功能的拓展是否會影響到法律體系的穩(wěn)定？司法政策是否會影響到法官自由裁量權(quán)的行使？這些問題至今未得到充分解釋，也缺乏系統(tǒng)性論證，以致在學(xué)界和社會上還存在認識分歧。基于此，本文從憲法法律文本出發(fā)，對司法機關(guān)特別是最高人民法院制定出臺的司法政策展開分析，試圖探究司法政策的內(nèi)在機理，提出建設(shè)性意見。

一、司法政策的規(guī)范性依據(jù)

司法政策是司法體制運行中政治與法律相互作用的結(jié)果，其合法性基于憲法法律對司法政策權(quán)力來源的規(guī)定。

（一）基于憲法法律關(guān)于司法機關(guān)雙重屬性的規(guī)定

我國《憲法》第128條規(guī)定，中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)。以憲法關(guān)于人民法院的規(guī)定為例，憲法用“法院是機關(guān)”的句式結(jié)構(gòu)規(guī)定了其性質(zhì)。從文義解釋出發(fā)，“審判”是機關(guān)的定語，“國家的”是審判機關(guān)的定語，因此我們可以從審判機關(guān)和國家機關(guān)兩方面把握人民法院性質(zhì)。

從國家機關(guān)的屬性來看，并不排斥司法機關(guān)制定政策的可能性?！度嗣穹ㄔ航M織法》將《憲法》所規(guī)定的人民法院性質(zhì)和職能進行了具體化，規(guī)定人民法院作為國家機關(guān)，還承擔(dān)著重要的政治任務(wù)，如維護國家和社會秩序，維護社會公平正義等①《人民法院組織法》第2條：人民法院是國家的審判機關(guān)。人民法院通過審判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律規(guī)定的其他案件，懲罰犯罪，保障無罪的人不受刑事追究，解決民事、行政糾紛，保護個人和組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，維護國家安全和社會秩序，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行。。這些政治任務(wù)的承擔(dān)，說明人民法院既有作為審判機關(guān)的特殊性，又有作為國家機關(guān)制定國家政策的普遍性，這也為法院制定司法政策提供了法律依據(jù)。

按照權(quán)責(zé)一致原則分析，從審判機關(guān)的屬性來看，制定司法政策是法院的中央屬性所要求的。憲法文本中關(guān)于“國家”的含義，主要有三種，即在憲法序言中統(tǒng)一政治實體的意義、在國家保障公民權(quán)利內(nèi)容中的社會相對意義，以及指代與地方相對應(yīng)的中央。筆者認為，“國家的審判機關(guān)”中的“國家”是指代與地方相對應(yīng)的中央。根據(jù)《憲法》第129條的規(guī)定，地方法院是由國家設(shè)立的②《憲法》第129條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。；根據(jù)《法官法》第2條規(guī)定，法官行使的是國家審判權(quán)③《法官法》第2條規(guī)定，法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員。。這里的“國家”從與地方相對的中央授權(quán)角度來解釋，更有利于理解憲法對法院的定位。同時憲法文本沒有使用“國家權(quán)力機關(guān)”“國家行政機關(guān)”之類的表述，而是強調(diào)“國家的審判機關(guān)”，一個“的”字意在強調(diào)人民法院不是地方的，而是中央的、國家的。2014年1月習(xí)近平總書記出席中央政法工作會議時指出，“我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院”[5]。包括審判權(quán)在內(nèi)的司法權(quán)屬于中央事權(quán)，由中央立法授予，有全國統(tǒng)一司法標準且不受行政區(qū)劃的限制，不同地區(qū)的法院對于相同的案件也應(yīng)適用相同的標準，法院裁判在全國范圍內(nèi)具有法律效力。按照權(quán)責(zé)一致原則的要求，作為法院系統(tǒng)的中樞大腦，最高人民法院需要加強政策性指導(dǎo)，承擔(dān)好除審計監(jiān)督以外的、與審判權(quán)中央事權(quán)相適應(yīng)的任務(wù)和職責(zé)。比如，為做好司法改革的頂層設(shè)計，最高人民法院2019年2月發(fā)布《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》（即“五五改革綱要”），以加強對各地法院的政策性指導(dǎo)，進而為適時推進中央統(tǒng)一管理和保障全國法院系統(tǒng)的人財物創(chuàng)造條件。

（二）基于憲法法律關(guān)于四級兩審制體系結(jié)構(gòu)的安排

從憲法法律規(guī)定的四級法院定位來看，司法機關(guān)所要承擔(dān)的制定司法政策的功能與我國四級兩審制的體系結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。根據(jù)司法制度的基本原理，法院的設(shè)置具有維護法律秩序、解決矛盾糾紛雙重目的。根據(jù)《憲法》第132條④《憲法》第132條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。和《人民法院組織法》第10條⑤《人民法院組織法》第10條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。的規(guī)定，最高人民法院不僅具有通過審判解決矛盾糾紛的職能，還有監(jiān)督下級法院審判工作的職能。從四級法院結(jié)構(gòu)來看，法院層級越高，在制定司法政策和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展方面的功能越強；法院層級越低，直接解決矛盾糾紛和保護個人法益方面的功能越強。從審級制度來看，數(shù)量眾多的初審法院位于“金字塔”的底層，負責(zé)認定案件事實、準確適用法律；數(shù)量相對較少的上訴法院居中，對一審尚未生效的判決或裁定進行審理，為當(dāng)事人提供一次司法救濟的機會，以更好地維護司法公正；位于“金字塔”頂層的最高法院則更加關(guān)注重大疑難復(fù)雜以及社會關(guān)注度高的案件，承擔(dān)統(tǒng)一法律適用和對下政策指導(dǎo)的特殊職能。司法政策的指導(dǎo)作用與法院四級兩審制的體系結(jié)構(gòu)是密切相關(guān)、相輔相成的，也只有在這一體系框架內(nèi)，我們才能更好地理解司法政策的功能。

通過論述司法政策與司法機關(guān)雙重屬性的關(guān)系，以及與四級兩審制體系結(jié)構(gòu)的關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)司法政策源于我國憲法法律構(gòu)成的規(guī)范性體系，這既是中國特色社會主義法治體系運行過程中政治與法律相互作用的結(jié)果，又是調(diào)節(jié)審判權(quán)的事權(quán)結(jié)構(gòu)和法院行政化設(shè)置關(guān)系的產(chǎn)物。

（三）基于最高人民法院的政策性功能

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的觀點，社會是由各要素組成的有機整體，這個整體的有效運作取決于整體和部分間的“普遍和諧”[6]?；诖耍罡呷嗣穹ㄔ汗δ艿膶嵤┤Q于三個結(jié)構(gòu)性要素，即憲法法律框架下的角色定位、國家政治生活的宏觀結(jié)構(gòu)、法院系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系。從這三個結(jié)構(gòu)性要素出發(fā)，我們可以將最高人民法院的功能分為法律性功能和政策性功能。一方面，為實現(xiàn)憲法法律框架下的角色定位，統(tǒng)一法律適用，維護司法公正高效權(quán)威，最高人民法院的法律性功能主要表現(xiàn)為，按照憲法和法律的規(guī)定進行司法終局裁判、法律解釋、司法審查等職責(zé)任務(wù)。另一方面，為發(fā)揮在國家政治生活中的作用，調(diào)整法院系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，指導(dǎo)各級法院更好地貫徹落實國家戰(zhàn)略部署、履行審判職能，最高人民法院的政策性功能主要表現(xiàn)為通過制定司法政策措施，指導(dǎo)審判工作實現(xiàn)法、理、情相統(tǒng)一，完成法院系統(tǒng)上下一體的司法改革、司法政務(wù)、審判管理、執(zhí)行指揮等職責(zé)任務(wù)。作為體系結(jié)構(gòu)中的能動者，最高人民法院的政策性功能既是體系結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，又是司法體制運行中政治與法律相互作用的結(jié)果，歸根結(jié)底，也是法院試圖彌補法律規(guī)范與政治社會生活的現(xiàn)實差距而進行的探索。通過制定司法政策，最高人民法院可以找到貫徹執(zhí)行黨和國家大政方針的結(jié)合點、切入點；可以在沒有規(guī)范性法律文件的情況下填補漏洞，拓寬當(dāng)事人司法救濟渠道；可以適時調(diào)整裁判寬嚴尺度，以政策靈活性消弭可能出現(xiàn)的自由裁量權(quán)濫用的弊端；可以推動司法改革，對司法體制機制的完善進行有益探索；可以指導(dǎo)法院系統(tǒng)內(nèi)部管理，在管理過程中以集體智慧來代替?zhèn)€人權(quán)威。

二、司法政策的類型化分析與適用

從法律適用來看，司法政策不同于司法解釋，不能作為判決的依據(jù)，具有司法機關(guān)試圖在彌補政治與法律間的差距時所進行的探索的屬性。從表現(xiàn)形式來看，司法政策主要指除司法解釋外的其他司法文件，主要包括意見、紀要、通知、辦法等公文體例；從使用效力來看，司法政策是法律的輔助力量，要為法律的統(tǒng)一適用服務(wù)。

（一）司法政策的內(nèi)涵

人民法院作為司法的終局裁判者，其權(quán)力的自主性和獨立性越來越得到尊重，其在制定司法政策方面的功能也越來越得到認可。司法政策是人民法院政策性功能的集中表現(xiàn)形式和載體，但是目前學(xué)界對司法政策的界定還存在模糊化的問題。有的學(xué)者認為，司法解釋與其他司法文件都是司法政策的表現(xiàn)形式，認為司法政策的范圍“不僅包括最高司法機關(guān)針對司法活動所作出的各類意見、通知、會議紀要等形式，還包括司法解釋”[7]。還有的學(xué)者從公共政策在司法裁判中的定位與適用角度，提出政策一般指與法律有關(guān)的或者在一定程度上起到類似于法律規(guī)則的作用的某種原則和規(guī)范[8]。這些觀點對本研究有一定的借鑒意義。

根據(jù)《立法法》第104條規(guī)定，司法解釋屬于最高人民法院作出的屬于審判工作中具體應(yīng)用法律的解釋。從法律效力的依據(jù)來看：在司法規(guī)范性文件中，只有司法解釋具有全國人大常委會的授權(quán)依據(jù)①1981年《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》規(guī)定，“二、凡屬法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋”。；司法解釋必須符合立法的目的、原則、原意，針對具體的法律條文作出，并報全國人大常委會備案審查；根據(jù)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號），司法解釋屬于規(guī)范性法律文件，是法院判決的依據(jù)②《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第2條規(guī)定，并列引用多個規(guī)范性法律文件的，引用順序如下：法律及法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或者單行條例、司法解釋。。而司法政策不同于司法解釋，是最高人民法院自身試圖為彌補政治與法律間的差距所進行的探索，并通過規(guī)范性法律文件明確規(guī)定其內(nèi)容；《立法法》等法律法規(guī)并沒有為司法政策充分提供存在的合法基礎(chǔ)。最高人民法院官網(wǎng)的權(quán)威發(fā)布中，將最高人民法院發(fā)布的文件劃分為司法文件和司法解釋?？梢?，這里的司法文件不包括司法解釋，屬于司法政策。綜上，筆者認為，司法解釋和司法政策應(yīng)當(dāng)是并列關(guān)系而不是包含關(guān)系，司法政策的范圍更廣，主要指除司法解釋外的其他司法文件。

（二）司法政策的表現(xiàn)形式與應(yīng)用

根據(jù)筆者對最高人民法院官網(wǎng)“權(quán)威發(fā)布”欄目的統(tǒng)計，2015年1月1日至2020年12月31日，該官網(wǎng)共發(fā)布司法解釋145個，司法政策206個③資料來源：http://www.court.gov.cn/，訪問日期：2021年5月5日。。從司法政策的載體來看，主要包括意見、紀要、通知、辦法、答復(fù)、條例等公文體例。從發(fā)布主體來看，有的是最高人民法院自己發(fā)布，有的是和其他政法單位聯(lián)合發(fā)布，還有的是與其他國家部委聯(lián)合發(fā)布。從司法政策的內(nèi)容來看，涉及法院審判工作的各個方面：既有宏觀的司法理念指引，（如《關(guān)于在執(zhí)行工作中進一步強化善意文明執(zhí)行理念的意見》），又有具體的審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)（如《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面推進人民法院電子卷宗隨案同步生成和深度應(yīng)用的指導(dǎo)意見》），還涉法院內(nèi)部的工作規(guī)范（如《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》《最高人民法院賠償委員會工作規(guī)則》）；既有涉及程序法中的量刑程序、案件管轄標準等（如《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見》《關(guān)于調(diào)整河北省、河南省、湖南省高級人民法院所轄中級人民法院管轄第一審民商事案件標準的通知》），又有涉及實體法上的黑惡勢力犯罪、電信詐騙、套路貸、破壞生態(tài)、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等案件。從司法政策制定的目的來看，包括服務(wù)黨和國家工作大局、規(guī)范法律適用和司法行為、推進司法改革、加強基層基礎(chǔ)和隊伍建設(shè)等。其中，圍繞服務(wù)黨和國家工作大局，最高人民法院出臺了為三大攻堅戰(zhàn)、京津冀協(xié)同發(fā)展、共建“一帶一路”、雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域一體化、黃河流域生態(tài)保護、深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、擴大對外開放等國家重大戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見。2020年2月以來，最高人民法院及時出臺了多項關(guān)于新冠肺炎疫情的刑事、民事、執(zhí)行案件的指導(dǎo)意見，以規(guī)范特殊歷史時期的法律適用和司法行為?；貞?yīng)社會關(guān)注的熱點問題，出臺了關(guān)于高空拋物、窨井蓋、“碰瓷”等案件的意見，指導(dǎo)相關(guān)案件辦理。加強司法改革的頂層設(shè)計，出臺了關(guān)于“五五改革綱要”、立案登記制改革、多元化糾紛解決機制改革、以審判為中心的刑事訴訟制度改革等實施意見。圍繞基層法治基礎(chǔ)和人才隊伍建設(shè)，出臺了關(guān)于加強人民法庭工作的意見、訴訟服務(wù)中心建設(shè)、法官員額退出辦法、任職回避的規(guī)定、法官教育培訓(xùn)工作條例等。

（三）司法政策的適用范圍與限度

傳統(tǒng)觀點認為，司法政策是一種法學(xué)上的創(chuàng)造性活動，法官并不能像立法者那樣為社會制定一般規(guī)則[9]；如果司法權(quán)與立法權(quán)結(jié)合，則公民的生命和自由將處于專橫的權(quán)力之下[10]。筆者認為，從法律和規(guī)范性文件中關(guān)于司法政策適用的表述和要求來看，法律永遠是主導(dǎo)力量，司法政策作為輔助力量，要為法律服務(wù)。在法律明文規(guī)定的領(lǐng)域，沒有司法政策存在的合法性基礎(chǔ)，司法政策不能作為判決依據(jù)，只能在法律的框架下發(fā)揮作用，進而影響司法裁判，所以并不構(gòu)成司法權(quán)對立法權(quán)的侵犯或擴張①如《民法典》在立法技術(shù)上，將政策涵攝于公序良俗條款。損害社會公共利益的民事法律行為，可依據(jù)《民法典》第132條和第153條第2款認定無效。基于此，政策可以通過兩種形式發(fā)揮作用：一是將政策所維護的利益證成社會公共利益，通過《民法典》第132條和第153條第2款認定違背這一政策的民事法律行為無效；二是政策可以在裁判文書說理部分進行引用，從而影響民事判決。。同時，最高人民法院還以司法政策的形式，規(guī)范上下級人民法院間的審判業(yè)務(wù)關(guān)系。如根據(jù)法發(fā)〔2010〕61號文，最高人民法院對下進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式主要包括：審理案件、制定司法解釋或規(guī)范性文件、發(fā)布指導(dǎo)性案例、召開審判業(yè)務(wù)會議、組織法官培訓(xùn)等②《最高人民法院關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》(法發(fā)〔2010〕61號)第8條：最高人民法院通過審理案件、制定司法解釋或者規(guī)范性文件、發(fā)布指導(dǎo)性案例、召開審判業(yè)務(wù)會議、組織法官培訓(xùn)等形式，對地方各級人民法院和專門人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進行指導(dǎo)。。這一“法發(fā)”字號的規(guī)范性文件，從性質(zhì)上來說不同于“法釋”字號司法解釋，而屬于司法政策的范疇。最高人民法院通過制定這一類司法政策，進一步明確了法律規(guī)定的“監(jiān)督”職能，規(guī)定了最高人民法院對下進行指導(dǎo)的方式方法，起到了對法律的補充作用，達到了進一步規(guī)范上下級法院審判關(guān)系的效果。這一政策性功能通過強化最高人民法院的司法管理權(quán)，不僅可以避免“司法權(quán)地方化”的趨勢，也使最高人民法院由法定的“監(jiān)督”地位轉(zhuǎn)化為實踐中的“管理”地位。

三、司法政策的實際功效

隨著司法政策功能的拓展，司法機關(guān)開始成為能動地促進政治、經(jīng)濟和社會變革的機構(gòu)，改變著社會利益分配格局；開始關(guān)注“分配正義”，追求系統(tǒng)、高效、便捷的制度設(shè)計和流程管理；開始發(fā)揮維護整個立法體系統(tǒng)一性的職責(zé)，紓解司法解釋場域中的“央地矛盾”。

（一）從“克制司法”到“能動司法”

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和人權(quán)司法保護理念的強化。社會上諸如網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能、生命倫理等方面的問題不斷涌現(xiàn)，然而法律具有滯后性、保守性和穩(wěn)定性的特點，且制定和修改程序復(fù)雜，若不能及時修改或廢除，相關(guān)法律則可能會阻礙社會發(fā)展，弱化對公民正當(dāng)權(quán)益的保障。面對這些現(xiàn)實問題和困難挑戰(zhàn)，人民法院是嚴格恪守司法權(quán)被動性的原則，還是承擔(dān)司法機關(guān)的社會責(zé)任，積極回應(yīng)社會需求？這是一個艱難的選擇。如果法院在審判中采取司法克制主義的觀點，僅僅尊重成文法的規(guī)則和先例，尊重立法機關(guān)和行政機關(guān)的權(quán)力，那么一旦遇上法律沒有規(guī)定的新型案件，法院可能會因無法可依而裁定不予受理或判決駁回訴求，就會導(dǎo)致當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益喪失最后救濟的合法途徑。法律的滯后性和社會規(guī)則之治的不足，為以實現(xiàn)公平正義為更高價值理念的“能動司法”提供了現(xiàn)實需求與土壤。司法能動主義觀點認為，司法機關(guān)不能躲在法律公正的語詞后面無所作為，不能當(dāng)社會公正問題擺到面前時推脫裁判[11]。司法能動主義使法院功能變得日益多元化，法院不再局限于司法審判，開始在政策指導(dǎo)下能動地而不再機械地適用法律，這就為最高人民法院制定司法政策提供了學(xué)理參考。同時，這一功能也成為法院從“克制司法”走向“能動司法”的橋梁和紐帶。

事實上，最高人民法院發(fā)揮著政策導(dǎo)向作用，指導(dǎo)司法實踐，維護公序良俗，已成為能動地促進政治、經(jīng)濟和社會變革的機構(gòu)。最高人民法院制定的一些司法政策對各地法院的案件審判具有普遍指導(dǎo)作用，甚至影響了社會規(guī)則的樹立和社會資源的分配。

一是通過制定司法政策，可以在沒有規(guī)范性法律文件的情況下填補漏洞，進而對受到損害的權(quán)益進行救濟。在司法實踐中，司法政策并不能作為裁判依據(jù)直接引用，但它對人民法院的審判活動發(fā)揮著重要作用，對社會主體的權(quán)益產(chǎn)生著廣泛的影響。比如，2019年11月，在民法典草案尚未提請人大審議、配套司法解釋尚未制定的情況下，最高人民法院發(fā)布的《全國法院民商事審判工作會議紀要》（法〔2019〕254號，簡稱《紀要》），這一司法政策直面近年來民商事審判出現(xiàn)的公司人格混同、股東代表訴訟、以物抵債協(xié)議、職業(yè)放貸人行為效力、讓與擔(dān)保、對賭協(xié)議等130個前沿法律疑難爭議，密切關(guān)注了金融領(lǐng)域最新監(jiān)管政策、民商法最前沿理論研究成果，在相關(guān)領(lǐng)域起到了先行探索的作用，也為《民法典》出臺后配套司法解釋的制定積累了實踐經(jīng)驗。其中，將民法典草案有關(guān)擔(dān)保制度的規(guī)定作為《紀要》的重要內(nèi)容予以規(guī)定，在后續(xù)的實施過程中取得了良好的社會效果和法律效果；而《民法典》頒布實施后，最高人民法院在其配套實施的“擔(dān)保制度司法解釋”中吸納了《紀要》規(guī)定的、實踐中證明行之有效的部分內(nèi)容。這樣做的目的就在于保持司法政策的連續(xù)性，穩(wěn)定社會預(yù)期①《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》（簡稱“擔(dān)保制度司法解釋”）于2020年12月25日由最高人民法院審判委員會第1824次會議通過，自2021年1月1日起施行。參見民二庭負責(zé)人就《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》答記者問，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1688864687910361724&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2021年1月14日。?？梢?，《紀要》雖然作為“法”字號司法政策文件，不同于“法釋”字號的司法解釋，不能作為裁判依據(jù)，但是可以在判決書說理部分引用，對統(tǒng)一裁判思路、規(guī)范法官自由裁量權(quán)、增強民商事審判的公開透明度以及可預(yù)期性具有重要意義。在此類司法政策的作用下，一些案件審理和判決正在直接或間接地影響政府的政策制定和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改變了社會利益分配格局，影響了大量現(xiàn)實或潛在當(dāng)事人的切身利益。

二是通過制定司法政策，將國家大政方針和時代需求更好地融入審判執(zhí)行工作。司法必須與社會現(xiàn)實相適應(yīng)，人民法院在審判過程中對社會政策的考慮頗為重要。[12]最高人民法院的政策性功能顯然受到黨的理論路線方針政策以及國家戰(zhàn)略的指導(dǎo)與影響，又對社會公共政策的形成、社會主義核心價值觀的樹立具有能動作用。最高人民法院充分發(fā)揮司法政策及時性、靈活性、針對性和前瞻性的特點，對標中央決策部署研究出臺系列司法政策措施。2020年2月10日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（法發(fā)〔2020〕7號），指導(dǎo)各地法院依法從嚴從快懲處抗拒檢疫隔離措施、故意隱瞞癥狀傳播病毒、制售假冒偽劣防疫物資、假借售賣口罩詐騙、編造虛假疫情信息等各類涉疫犯罪。這一司法政策實際上重申了刑法、刑事訴訟法、傳染病防治法有關(guān)規(guī)定以及2003年“非典”期間“兩高”司法解釋規(guī)定的從重處罰的犯罪情形。在這一政策指導(dǎo)下，上海、福建等多地法院依法重判了數(shù)名涉疫情犯罪的被告人①相關(guān)案件參見：上海市閔行區(qū)人民法院（2020）滬0112刑初399號判決書；福建省廈門市翔安區(qū)人民法院（2020）閩0213刑初42號判決書；福建省廈門市集美區(qū)人民法院（2020）閩0211刑初53號判決書；云南省紅河哈尼族彝族自治州中級人民法院（2020）云25刑初36號判決書。。事實上“從重處罰”并沒有違反“類案同判”的原則：因為社會是不斷發(fā)展變化的，在法律適用中也存在“法不溯及既往”和“從舊兼從輕”原則，因此“類案同判”應(yīng)當(dāng)限定在一定政治社會生活時期內(nèi)討論，如果超出這一范圍，則不具有可比性。在抗擊疫情背景下，“從嚴從快懲處”“從重處罰”，既有法律和司法解釋的從重處罰的依據(jù)，又能在特殊時期統(tǒng)一法律適用，防止各地判決輕重不同，正可以有效避免“類案不同判”的問題。在常態(tài)化疫情防控背景下，最高人民法院落實中央關(guān)于精準穩(wěn)妥推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)的方針政策，圍繞涉疫情民商事、涉外商事海事和執(zhí)行等案件出臺5個指導(dǎo)意見，妥善處理涉疫合同糾紛、企業(yè)債務(wù)等案件，推進涉疫矛盾糾紛多元化解，努力為生產(chǎn)生活秩序加快恢復(fù)營造良好法治環(huán)境。

三是通過司法政策的針對性指導(dǎo)，最大限度地回應(yīng)社會需求，推動實現(xiàn)司法正義。比如，一段時間以來，高空拋物、墜物案件接連發(fā)生，嚴重危害公共安全，侵害群眾合法權(quán)益，影響社會和諧穩(wěn)定。為充分發(fā)揮司法審判的懲罰、規(guī)范和預(yù)防功能，2019年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見》（法發(fā)〔2019〕25號），制定了16條措施，厘清責(zé)任：屬于民事責(zé)任的要依法賠償；對構(gòu)成刑事犯罪的，特別是對故意高空拋物的行為，堅決依法予以嚴懲，根據(jù)具體情形按照以危險方法危害公共安全罪、故意傷害罪，甚至故意殺人罪論處，最高可判處死刑，守護人民群眾“頭頂上的安全”。

（二）從關(guān)注“校正正義”到關(guān)注“分配正義”

公平正義是司法的基石。許多法律學(xué)者喜歡借助亞里士多德“校正正義”和“分配正義”的理論，來分析處理司法不公的案件?！靶Ｕx”要求在不考慮個人差別的意義上，“同樣情況同樣對待、不同情況不同對待”；“分配正義”要求在考慮個人差別的意義上，“同樣情況同樣對待、不同情況不同對待”。從“校正正義”的角度來看，公平正義的取得要準確解釋和適用法律，對因矛盾糾紛而使當(dāng)事人受到的損害，對因此而破壞的正義，進行公平合理的校正活動。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設(shè)的不斷進步，人民群眾的司法需求越來越多樣化，對司法程序質(zhì)量的要求越來越高。傳統(tǒng)法院僅僅追求以事實為根據(jù)、以法律為準繩的“校正正義”觀已經(jīng)不合時宜了。隨著“分配正義”在訴訟領(lǐng)域的滲透，現(xiàn)代法院注重合理配置和優(yōu)化司法資源，通過司法資源的公正配置，平衡司法成本、提高司法效率，不斷滿足人民群眾多元司法需求。當(dāng)前存在的問題是，不同地區(qū)、不同層級法院的司法人財物資源配置不均衡，且法官之間司法能力水平參差不齊，直接影響了司法結(jié)果的公正性。比如，“案多人少”的矛盾，再加上審判時限的要求，使一些法官為在規(guī)定時限內(nèi)完成辦案任務(wù)而降低司法質(zhì)量。又比如，近幾年出現(xiàn)的“虛假訴訟”“惡意訴訟”“無理纏訴”行為，消耗和牽制了有限的司法資源。為此，基于“分配正義”原則的要求，司法資源配置應(yīng)當(dāng)秉持與爭議的價值、重要性和復(fù)雜性成比例的司法資源分配理念。也就是說，司法資源的配置要考慮涉訴矛盾糾紛的多少和難易程度，還要體現(xiàn)司法配置的形式公平和結(jié)果公正，以體現(xiàn)“分配正義”的價值目標。

基于“分配正義”的立場觀點，司法改革政策的出現(xiàn)和運用，諸如立案登記制改革、員額制改革、司法責(zé)任制改革、執(zhí)行機制改革等等，正在逐步實現(xiàn)優(yōu)化司法資源配置、平抑分配失衡的政策目標。

第一，通過司法政策，樹立公正、先進、科學(xué)的司法理念。堅定不移推行一系列具體改革措施，使司法在裁判過程中最大限度地發(fā)現(xiàn)和接近客觀現(xiàn)實，實現(xiàn)程序公正和實體公正的和諧統(tǒng)一。比如，深入推進以審判為中心的訴訟制度改革，把法、理、情更好統(tǒng)一起來，在訴訟兩造對抗的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮法官作用，更加科學(xué)地分配舉證責(zé)任，更加有效地樹立司法隊伍的公正形象等等，實現(xiàn)從形到神、從外在到內(nèi)在的更高層次的公平正義。

第二，通過司法政策，追求系統(tǒng)、高效、便捷的制度設(shè)計。通過司法改革打破法院行政層級體制，使審判團隊的組建更加靈活，以提高工作效能為前提，持續(xù)解放司法生產(chǎn)力，讓法院運轉(zhuǎn)更加高效流暢。倡導(dǎo)多元化糾紛解決機制，構(gòu)建繁簡分流、輕重分離、快慢分道的訴訟程序格局，并根據(jù)形勢需要，在司法程序上做出更多靈活務(wù)實的制度設(shè)計，比如目前最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭適用的“飛躍上訴”制度①2019年1月1日，最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭在北京揭牌，集中統(tǒng)一管轄全國范圍專利等技術(shù)類知識產(chǎn)權(quán)民事和行政上訴案件。這使中級人民法院一審的技術(shù)類知識產(chǎn)權(quán)案件可跨越高級人民法院“飛躍上訴”至該法庭審理。，可以在巡回法庭或者其他專業(yè)法院進行更多探索。

第三，通過司法政策，推動人工智能、5G、區(qū)塊鏈等對司法工作進行重塑?；诂F(xiàn)代社會的日益網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化，現(xiàn)代司法在取證、舉證、質(zhì)證、認證以及辯論辯護制度和規(guī)則上都將發(fā)生很大變化，必須通過司法政策樹立規(guī)則，進行方向指引，提升司法服務(wù)的精準性和有效性。在司法政策的指導(dǎo)下，互聯(lián)網(wǎng)法院、移動微法院的實踐探索經(jīng)驗得到推廣普及，各地法院可以通過人工智能手段為當(dāng)事人提供更加精準的訴前、訴中、訴后服務(wù)，各項訴訟活動正在超越地域限制，立案、庭審、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)高度智能化，而基于大數(shù)據(jù)的智能支持，法官和當(dāng)事人的工作量和負擔(dān)正大大減輕。

（三）從“司法權(quán)地方化”到“司法權(quán)國家化”

司法權(quán)是黨的執(zhí)政權(quán)的重要組成部分，司法權(quán)威是黨的執(zhí)政權(quán)威在法治條件下的重要體現(xiàn)。長期以來，在理論和實踐中存在司法權(quán)屬性的“央地之爭”。1986年最高人民法院工作報告指出，“在經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)，一些干部不是將法律作為保護人民合法權(quán)益和國家利益的武器，而是實用主義地對待法律，把法律當(dāng)成保護本地區(qū)局部利益的工具”[13]。從1988年到2001年的最高人民法院工作報告中，均有批評“地方保護主義”的相關(guān)內(nèi)容。有的學(xué)者指出，司法權(quán)的地方化是造成司法不公的重要制度根源，為實現(xiàn)司法公正，就必須實行司法權(quán)的國家化[14]。同時，地方法院仍然負有維護整個立法體系統(tǒng)一性的職責(zé)，如果地方法院首要任務(wù)是適用地方性立法，就難免為地方保護主義所左右。在目前的央地關(guān)系大背景下，法院履行維護國家法制統(tǒng)一的職責(zé)使命是具有現(xiàn)實意義的。作為具有中央屬性的機關(guān)，法院通過司法手段來保證對地方某種程度的法律制約，可以有效避免或整治某些情況下地方在失控狀態(tài)下的運作。黨的十八大以來，最高人民法院統(tǒng)籌推進的一些司法改革的舉措，比如法院人財物省級統(tǒng)管、設(shè)立巡回法庭和跨行政區(qū)劃法院就是為了破除司法權(quán)地方化的傾向。

從法律適用角度來看，司法權(quán)屬性“央地矛盾”集中體現(xiàn)在司法解釋場域。由于受條塊關(guān)系限制及適應(yīng)地方社會治理的需要，地方法院職能的發(fā)揮還要兼顧地方黨委政府的治理需求。當(dāng)中央層面的法律解釋無法滿足地方需求時，便產(chǎn)生了法律解釋中的“央地矛盾”。一方面，地方法院是法制統(tǒng)一的功能單元，應(yīng)按照最高法院出臺的司法解釋適用法律，保證“類案同判”，從而維護司法的公正和權(quán)威；另一方面，地方法院肩負著維護轄區(qū)社會穩(wěn)定的職責(zé)任務(wù)，當(dāng)司法解釋不明確、存在漏洞時，可能會出現(xiàn)以變通司法解釋文件為手段的“地方釋法”，使全國范圍內(nèi)的法律適用統(tǒng)一存在難以調(diào)和的矛盾。與此同時，司法政策可以實現(xiàn)對司法解釋場域中“央地矛盾”的紓解。司法政策的制定體現(xiàn)了司法體制中“集體決策”的現(xiàn)狀，是最高人民法院以集體方式來匡正法官個人思考的邏輯結(jié)果，可以減少法官在法律適用過程中自由裁量權(quán)的使用。與立法、行政機關(guān)相比，最高人民法院發(fā)揮司法政策的指導(dǎo)作用，更容易實現(xiàn)形式正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一，使法官在審判過程中更加有效地統(tǒng)籌考慮、權(quán)衡利弊得失，在原則性與靈活性之間尋求有機平衡。最高人民法院通過通知、紀要、意見、答復(fù)等形式指導(dǎo)某一類型、某一領(lǐng)域、某些地區(qū)遇到的特殊性問題，是用政策靈活性消除或彌補法律滯后性帶來的弊端。例如，最高人民法院在疫情防控初期及時下發(fā)《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導(dǎo)意見（一）》的通知(法發(fā)〔2020〕12號)，圍繞準確適用不可抗力規(guī)則等提出10條具體措施，為企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。按照該通知要求，浙江義烏、北京大興、湖北武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)等地法院依法緊急為被列入失信被執(zhí)行人名單的防控物資生產(chǎn)企業(yè)進行信用修復(fù)、“解封”賬戶，妥善處理涉疫情防治定點醫(yī)院的法律糾紛，為企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、醫(yī)院開展疫情防控和病人收治等工作提供支持。一些特殊時期的司法政策性文件，在一定程度上突破了過去司法解釋的相關(guān)規(guī)定，防止了自由裁量權(quán)的濫用，使判決兼顧法、理、情的統(tǒng)一。

四、結(jié)語：對司法政策適用與功能的合理期待

司法制度的改革發(fā)展是時代變遷的結(jié)果，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。研究司法政策的功能，既不能脫離中國實際，又要置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下；司法政策的適用既要回答我國面臨的實際問題，又要符合我國的公平正義觀，不斷滿足人民群眾的司法需求。司法政策制度機制的完善，可以從角色定位和功能作用兩個角度出發(fā)。一方面，在司法改革發(fā)展規(guī)劃中，加強最高人民法院作為政策性法院的頂層設(shè)計。通過推進法院系統(tǒng)在司法政務(wù)、司法警務(wù)、審判管理、司法督查、執(zhí)行指揮、信息化建設(shè)上一體化發(fā)展，以更好地履行政治責(zé)任和法定職責(zé)，確保黨和國家的政令暢通、令行禁止。另一方面，推進司法政策決策程序的科學(xué)化、規(guī)范化、民主化。通過提高司法政策質(zhì)量水平，以政策靈活性消弭法律滯后性的缺陷，進一步壓縮自由裁量的空間，使裁判兼顧法、理、情，維護國家法制統(tǒng)一尊嚴和權(quán)威。同時，完善司法政策備案審查、評估程序，適時引入專家論證和公眾參與機制。

顯然，司法政策加速推動了傳統(tǒng)法院向現(xiàn)代法院的轉(zhuǎn)變，但同時司法政策作用的發(fā)揮也受到諸多因素的制約。從外部因素來看，依法獨立公正審判可能會受到不合時宜政策的影響，國家政策的質(zhì)量水平制約著司法政策的實踐效果。從內(nèi)部因素來看，法院系統(tǒng)尚缺乏關(guān)于政策性功能的頂層設(shè)計，司法政策的制定、審查、評估程序并不完善，法院行政審判對不合理行政政策的制約作用發(fā)揮不夠，要推動最高人民法院由政策實施保障者的單一功能角色，向合理政策的保障者、不合理政策的終結(jié)者、政策形成的參與者的多元功能角色轉(zhuǎn)變，還有很長的路要走。