走出中國(guó)特色金融法治之路

劉少軍

我國(guó)是具有悠久金融發(fā)展史的國(guó)家，《周禮》中就有《泉府》的記載，它是向民眾辦理賒貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，借貸行為已經(jīng)非常普遍。后來(lái)逐漸產(chǎn)生了典當(dāng)業(yè)、錢(qián)莊、票號(hào)、銀號(hào)等機(jī)構(gòu)，也不斷出現(xiàn)類(lèi)似現(xiàn)代股票、債券、保險(xiǎn)等金融形式。清朝末年以后，這些古老金融業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)開(kāi)始同現(xiàn)代金融融合，特別是改革開(kāi)放以后，經(jīng)過(guò)不斷探索我國(guó)走出了既與國(guó)際市場(chǎng)協(xié)調(diào)，又具有自身特色的金融業(yè)發(fā)展和金融法治道路。

我國(guó)金融法治之路的探索

人類(lèi)社會(huì)的法治成果從來(lái)就是經(jīng)驗(yàn)與理性的結(jié)合，我國(guó)的金融法治成果也是在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、不斷進(jìn)行理性分析和思考中形成的。按照我國(guó)現(xiàn)行金融法治體系，規(guī)范性金融與民間金融是有明確界限的，民間金融是非經(jīng)營(yíng)性金融，主要由民商法調(diào)整，規(guī)范性金融是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融，必須在民商法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步由專門(mén)的金融法調(diào)整。按照我國(guó)現(xiàn)行金融法體系，可將其分為銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)四個(gè)主要方面。

銀行業(yè)法治之路——我國(guó)銀行業(yè)與銀行法體系的來(lái)源之一是根據(jù)地銀行，1926年在湖南衡山縣柴仙洲特區(qū)成立第一農(nóng)民銀行，并制定了《銀行暫行章程》，1948年各主要根據(jù)地銀行合并，成立了中國(guó)人民銀行。新中國(guó)成立后，改組了原民國(guó)時(shí)期的銀行。1993年國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于金融體制改革的決定》，中國(guó)人民銀行僅行使中央銀行和金融監(jiān)管職能，將其商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，設(shè)立中國(guó)工商銀行，形成中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)銀行體系。1995年頒布《商業(yè)銀行法》，將專業(yè)銀行體系改為商業(yè)銀行體系，并根據(jù)改革開(kāi)放的需要進(jìn)行多次修訂，形成了全國(guó)性商業(yè)銀行、區(qū)域性商業(yè)銀行，以及村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行、外資銀行等的商業(yè)銀行體系。目前我國(guó)已經(jīng)有各類(lèi)商業(yè)銀行4000余家，各種貸款機(jī)構(gòu)萬(wàn)余家，并構(gòu)建起了以《商業(yè)銀行法》為基礎(chǔ)，以相關(guān)《條例》《規(guī)章》《司法解釋》等為補(bǔ)充的銀行業(yè)法治體系。

中國(guó)人民銀行成立后即發(fā)行了人民幣，1995年頒布《中國(guó)人民銀行法》，它不僅明確規(guī)定了其性質(zhì)、地位、職能，還設(shè)專章規(guī)定了人民幣，1995年頒布了《票據(jù)法》，以后又頒布了《人民幣管理?xiàng)l例》《外匯管理?xiàng)l例》《支付結(jié)算辦法》《反洗錢(qián)法》，以及人民幣結(jié)算、清算等規(guī)章，形成了相對(duì)完善的中央銀行和貨幣流通法治體系。2003年根據(jù)改革開(kāi)放的需要對(duì)中央銀行金融業(yè)監(jiān)管職能進(jìn)行了分離，修訂了《中國(guó)人民銀行法》，使其專門(mén)行使中央銀行的基本職能;并分別成立了銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)監(jiān)管委員會(huì)，頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，2018年為適應(yīng)綜合監(jiān)管的需要，合并成立銀行保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)。

40余年的改革開(kāi)放使我國(guó)的金融業(yè)和金融法治取得了豐碩的成果，面對(duì)新的國(guó)際地位、國(guó)際形勢(shì)、發(fā)展趨勢(shì)，作為一個(gè)具有5000 年文明史的國(guó)家不能不作出自己相對(duì)獨(dú)立的新的思考，這些思考也必然要具體落實(shí)到金融業(yè)和金融法治之路的進(jìn)一步探索上。

信托業(yè)法治之路——通常認(rèn)為，信托起源于“遺產(chǎn)信托”，我國(guó)的現(xiàn)代信托業(yè)早在民國(guó)時(shí)期就已經(jīng)產(chǎn)生，但真正發(fā)展還是在改革開(kāi)放之后，主要以信托公司和基金管理公司的形式存在。目前，我國(guó)有信托公司68家，基金管理公司130余家，許多金融機(jī)構(gòu)也兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)，它們共同管理著近百萬(wàn)億的資產(chǎn)。為規(guī)范這種財(cái)富管理方式，我國(guó)于2001年頒布了《信托法》，2003年頒布了《證券投資基金法》，并多次修訂。同時(shí)，還頒布了《信托公司管理辦法》《集合資金信托計(jì)劃管理辦法》《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》《證券投資基金管理公司管理辦法》《證券投資基金運(yùn)作管理辦法》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列規(guī)章，初步形成了比較完整的信托業(yè)法治體系。

保險(xiǎn)業(yè)法治之路——保險(xiǎn)業(yè)起源于相互保險(xiǎn)，我國(guó)古代就存在“船幫組織”，它是現(xiàn)代保險(xiǎn)的起源。我國(guó)最早的現(xiàn)代保險(xiǎn)公司是1875年設(shè)立的義和公司保險(xiǎn)行，民國(guó)時(shí)期保險(xiǎn)業(yè)也取得了一定的發(fā)展。新中國(guó)伊始我們就成立了中國(guó)人民保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入到了新的階段。改革開(kāi)放以后，將其改組為保險(xiǎn)集團(tuán)公司，分別設(shè)有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等子公司。同時(shí)，其他保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)也不斷發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有各類(lèi)保險(xiǎn)公司200余家、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司500余家、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)幾萬(wàn)家。1995年頒布《保險(xiǎn)法》并經(jīng)多次修訂，1998年設(shè)立保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)（現(xiàn)根據(jù)《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》合并），并配套頒布了《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》《保險(xiǎn)專業(yè)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》《保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理辦法》等一系列法規(guī)，初步形成了比較完整系統(tǒng)的保險(xiǎn)業(yè)法治體系。

我國(guó)未來(lái)應(yīng)在金融法院的基礎(chǔ)上逐步探索金融糾紛的特殊解決途徑和程序，探索和完善審判前置程序、調(diào)裁程序、代表人訴訟程序、檢察機(jī)關(guān)公訴程序、監(jiān)管機(jī)關(guān)公訴程序、監(jiān)管處罰司法審查程序等新型司法制度，探索和完善國(guó)內(nèi)國(guó)際金融糾紛管轄權(quán)規(guī)范、法規(guī)適用規(guī)范、裁判執(zhí)行規(guī)范等司法制度，進(jìn)一步完善同金融法治理念、法規(guī)體系、監(jiān)管體系相協(xié)調(diào)的科學(xué)的金融司法體系。

證券業(yè)法治之路——我國(guó)自漢代就有“東漢石券”、宋代已經(jīng)有許多股份制企業(yè)，真正出現(xiàn)專業(yè)的證券公司和證券市場(chǎng)還是清末民國(guó)時(shí)期，1891年成立的上海股份公所應(yīng)該是最早的證券交易場(chǎng)所，民國(guó)時(shí)期還頒布了《證券交易所法》，1918年設(shè)立北京證券交易所、1919年設(shè)立上海證券物品交易所、1920年設(shè)立華商證券交易所。改革開(kāi)放以后，我國(guó)的證券業(yè)得到了迅速恢復(fù)和發(fā)展，1990年上海證券交易所成立，1991年深圳證券交易所成立，1992年成立中國(guó)證券交易委員會(huì)，2006年設(shè)立中國(guó)金融期貨交易所，2021年設(shè)立北京證券交易所。同時(shí)，政策法規(guī)逐步完善。國(guó)務(wù)院體制改革委員會(huì)發(fā)布了《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》《股份制企業(yè)試點(diǎn)辦法》，目前已經(jīng)被多次修改的《公司法》取代，1993年頒布《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》《證券交易所管理暫行辦法》。1998年頒布《證券法》，并經(jīng)多次修訂。還頒布了《期貨交易管理?xiàng)l例》《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》《期貨交易所管理辦法》《證券公司融資融券業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理辦法》《證券、期貨投資咨詢管理暫行辦法》等一系列法規(guī)文件，初步形成了比較完整系統(tǒng)的證券業(yè)法治體系。

我國(guó)金融法治之路的展望

40余年的改革開(kāi)放使我國(guó)的金融業(yè)和金融法治取得了豐碩的成果，面對(duì)新的國(guó)際地位、國(guó)際形勢(shì)、發(fā)展趨勢(shì)，作為一個(gè)具有5000年文明史的國(guó)家不能不作出自己相對(duì)獨(dú)立的新的思考，這些思考也必然要具體落實(shí)到金融業(yè)和金融法治之路的進(jìn)一步探索上。自從十八屆三中、四中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家不斷在探索中規(guī)劃金融法治之路，展望未來(lái)，我們必將在金融法治理念、監(jiān)管體系、法規(guī)體系、司法體系等方面繼續(xù)探索，取得更大成績(jī)。

金融法治理念展望——金融法治理念是發(fā)展的基本指導(dǎo)思想，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)的未來(lái)形勢(shì)，按照我們對(duì)黨和國(guó)家的一系列相關(guān)決議的理解，我國(guó)未來(lái)的金融法治理念可以概括為：在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)堅(jiān)持金融業(yè)與工商業(yè)的基本分業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隔離、保障金融安全;在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)堅(jiān)持金融各行業(yè)之間法人層面上的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，基本上保持不同金融行業(yè)之間的相對(duì)隔離，防止金融業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)傳遞;同時(shí)，允許實(shí)現(xiàn)金融控股公司層面上的混合經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)對(duì)金融控股公司特殊風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管;按照法規(guī)關(guān)系和業(yè)務(wù)關(guān)系進(jìn)行綜合性法規(guī)完善，實(shí)現(xiàn)法規(guī)關(guān)系對(duì)規(guī)范性金融業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)調(diào)整的全面覆蓋;按照系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)程度、業(yè)務(wù)覆蓋范圍、法規(guī)和業(yè)務(wù)關(guān)系完善監(jiān)管體系;立足國(guó)內(nèi)、協(xié)調(diào)國(guó)際、構(gòu)建未來(lái)的金融法治體系。

金融法規(guī)體系展望——實(shí)現(xiàn)金融法治首先必須完善現(xiàn)有法規(guī)體系，我國(guó)目前正在對(duì)各項(xiàng)金融法規(guī)進(jìn)行全面的修改和完善。首先，在現(xiàn)行《證券法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善證券法體系，盡快頒布《期貨法》，在未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)將其合并為系統(tǒng)的“資本市場(chǎng)法”，統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范我國(guó)的長(zhǎng)期資金市場(chǎng)。第二，在繼續(xù)完善《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新條件將其修改為“銀行業(yè)法”，統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范短期資金市場(chǎng)。第三，在現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，特別是人身保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)，以及保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范，滿足社會(huì)各方面對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)管理和財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)娜嫘枰?。第四，在現(xiàn)行《信托法》《證券投資基金法》的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全面的財(cái)富管理法規(guī)體系，完善《信托法》，制定“投資基金法”。第五，在現(xiàn)行《票據(jù)法》和相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上制定“支付結(jié)算法”，統(tǒng)一規(guī)范全部的貨幣流通行為。在條件成熟時(shí)，整合《中國(guó)人民銀行法》的相關(guān)內(nèi)容，形成我國(guó)完整系統(tǒng)的“貨幣法”。

金融監(jiān)管體系的展望——金融法治主要是指規(guī)范性金融，即經(jīng)營(yíng)客戶資金的金融，它是同金融業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)的監(jiān)管聯(lián)系在一起的，沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管就不可能有真正意義上的金融法治。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直在探索合理的金融監(jiān)管制度和體系，目前已經(jīng)初步建立起以中央銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、工商業(yè)金融控股公司監(jiān)管、貨幣流通監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券市場(chǎng)監(jiān)管，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方金融監(jiān)管，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管體系。未來(lái)金融監(jiān)管體系的改革方向應(yīng)是進(jìn)一步理順各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，彌補(bǔ)監(jiān)管空白、消除監(jiān)管重疊、杜絕監(jiān)管套利，逐步加強(qiáng)依法監(jiān)督職能、減少行政管理職能，構(gòu)建起以監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行為核心的監(jiān)管法治體系。

金融司法體系的展望——在世界和我國(guó)傳統(tǒng)的司法史上，并不存在相對(duì)獨(dú)立的金融司法，它通常是與普通的民事或刑事司法相聯(lián)系的。隨著我國(guó)金融行業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展，以及金融法規(guī)的不斷完善、新型金融糾紛的不斷出現(xiàn)，我國(guó)在世界上首先設(shè)立了金融法庭和金融法院，特別是上海和北京金融法院的設(shè)立，受到世界各主要國(guó)家的高度關(guān)注。我國(guó)未來(lái)應(yīng)在金融法院的基礎(chǔ)上逐步探索金融糾紛的特殊解決途徑和程序，探索和完善審判前置程序、調(diào)裁程序、代表人訴訟程序、檢察機(jī)關(guān)公訴程序、監(jiān)管機(jī)關(guān)公訴程序、監(jiān)管處罰司法審查程序等新型司法制度，探索和完善國(guó)內(nèi)國(guó)際金融糾紛管轄權(quán)規(guī)范、法規(guī)適用規(guī)范、裁判執(zhí)行規(guī)范等司法制度，進(jìn)一步完善同金融法治理念、法規(guī)體系、監(jiān)管體系相協(xié)調(diào)的科學(xué)的金融司法體系。