強(qiáng)制報(bào)告制度的實(shí)施困境及破解

蘭躍軍 李欣宇

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海 200444）

由于未成年人身心發(fā)育尚不成熟，被害原因復(fù)雜，且加害人大多為家庭成員或熟人，未成年人遭受犯罪侵害后，不知道或無法通過報(bào)案獲得保護(hù)，許多案件由此成為隱案，這既不利于保護(hù)未成年被害人，也不利于國(guó)家控制犯罪。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》將保護(hù)未成年人規(guī)定為國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家庭共同的責(zé)任。只有第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)未成年被害人，才能及時(shí)采取相應(yīng)的保護(hù)措施。強(qiáng)制報(bào)告制度作為一種先發(fā)式保護(hù)機(jī)制，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)侵害未成年人案件，域外許多國(guó)家（地區(qū)）已推廣實(shí)施①，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)歷來重視未成年被害人保護(hù)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2013 年印發(fā)《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》第9條規(guī)定了強(qiáng)制報(bào)告制度，《中華人民共和國(guó)反家庭暴力法》第14條和第35條規(guī)定了家庭暴力案件的強(qiáng)制報(bào)告制度，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》明確建立強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制。2020年5月，最高人民檢察院與國(guó)家監(jiān)委、教育部、公安部、民政部、司法部、國(guó)家衛(wèi)健委、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《強(qiáng)制報(bào)告意見》），新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）第11條正式確立強(qiáng)制報(bào)告制度。但是，從司法實(shí)務(wù)來看，我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告適用率還比較低，實(shí)施面臨諸多困境。面對(duì)侵害未成年人犯罪頻發(fā)的現(xiàn)狀，落實(shí)新修訂的《未成年人保護(hù)法》，推動(dòng)強(qiáng)制報(bào)告制度有效實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化未成年被害人保護(hù)，是亟待研究解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。

一、強(qiáng)制報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐困境

（一）強(qiáng)制報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)

與成年人相比，未成年人的生理、心理發(fā)育尚不成熟，自我保護(hù)機(jī)制尚未形成，容易遭受犯罪侵害。因此，未成年人應(yīng)當(dāng)受到特殊、優(yōu)先保護(hù)，包括實(shí)行強(qiáng)制報(bào)告制度，其理論基礎(chǔ)主要包括兩個(gè)方面。

第一，國(guó)家親權(quán)理念。國(guó)家親權(quán)是相對(duì)父母親權(quán)而言的，是指國(guó)家為監(jiān)護(hù)能力不足以及監(jiān)護(hù)行為不當(dāng)?shù)母改富蛘叻ǘūO(jiān)護(hù)人提供支持和矯正，為失去父母或者法定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的兒童提供直接的照料和引導(dǎo)等。其本質(zhì)上是國(guó)家公權(quán)力對(duì)父母或者法定監(jiān)護(hù)人自然親權(quán)的干預(yù)，在父母或者法定監(jiān)護(hù)人不履行或不能履行責(zé)任時(shí)扮演兒童監(jiān)護(hù)人［1］。按照這一理念，未成年人的保護(hù)責(zé)任分為國(guó)家責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和家庭責(zé)任，國(guó)家是未成年人利益的最終保障者和未成年人的終極監(jiān)護(hù)人，有權(quán)力和職責(zé)保障未成年人的健康、安全和福利。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》有關(guān)條款對(duì)此加以明確?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第7 條在規(guī)定未成年人父母或者其他監(jiān)護(hù)人依法對(duì)未成年人承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的基礎(chǔ)上，明確國(guó)家作為未成年人保護(hù)親權(quán)責(zé)任主體所作出的自我擔(dān)當(dāng)［2］。國(guó)家親權(quán)理念目前已被廣泛用于支持保護(hù)未成年人的公權(quán)力機(jī)關(guān)，為強(qiáng)制報(bào)告制度提供了法理根據(jù)［3］。國(guó)家通過制定保護(hù)未成年人的法律法規(guī)、為未成年人提供福利政策、規(guī)定父母對(duì)子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)、安排相關(guān)工作人員對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)督與救濟(jì)等承擔(dān)責(zé)任?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第11條正式確立了強(qiáng)制報(bào)告制度，并初步完善了處置流程，將國(guó)家親權(quán)理念貫徹于家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)、司法保護(hù)中，保證未成年人遭受侵害時(shí)盡可能第一時(shí)間被發(fā)現(xiàn)并得到幫助和保護(hù)。

第二，兒童最大利益原則。兒童最大利益原則最早由聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利宣言》提出，是指國(guó)家在政策的制定與執(zhí)行上，均將兒童最大利益作為考量因素，切實(shí)為兒童提供福利。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第3條第一款將該原則確立為兒童權(quán)利保護(hù)的基本原則。該公約雖未明確處理兒童事務(wù)時(shí)將兒童最大利益作為首要考慮的內(nèi)涵和外延，但基于兒童的弱勢(shì)地位，國(guó)際兒童立法與處理兒童事務(wù)時(shí)均將兒童利益最大化原則作為原則性規(guī)定，各國(guó)也將其視為對(duì)兒童權(quán)利保護(hù)的基本理念，從而為強(qiáng)制報(bào)告制度提供了人性依據(jù)。《未成年人保護(hù)法》第4條規(guī)定了最有利于未成年人原則，其基本精神與兒童最大利益原則一致，強(qiáng)調(diào)對(duì)未成年人實(shí)行特殊、優(yōu)先保護(hù)。強(qiáng)制報(bào)告制度將未成年被害人利益置于“家丑不可外揚(yáng)”的傳統(tǒng)倫理束縛之上，不僅可以貫徹落實(shí)兒童最大利益原則，還可以促進(jìn)侵害未成年人案件及時(shí)進(jìn)入訴訟程序，盡快懲治犯罪分子，避免未成年被害人“二次被害”，或者發(fā)生“惡逆變”?！稄?qiáng)制報(bào)告意見》要求對(duì)未成年人被害或疑似被害均實(shí)行強(qiáng)制報(bào)告，兼顧了侵害未成年人案件的事前預(yù)防與事后救濟(jì)。

（二）強(qiáng)制報(bào)告制度的實(shí)施現(xiàn)狀與困境

最高人民檢察院第九檢察廳廳長(zhǎng)在網(wǎng)絡(luò)訪談活動(dòng)中透露，截至2020年9月，各地通過強(qiáng)制報(bào)告立案并審查起訴的侵害未成年人案件近五百件，其中，大量發(fā)生在家庭內(nèi)部的監(jiān)護(hù)侵害案件因醫(yī)務(wù)人員的及時(shí)報(bào)告而被發(fā)現(xiàn)，如山西懷仁虐童案、北京門頭溝傷童案等①。但與全國(guó)檢察機(jī)關(guān)2020年6月至9月對(duì)侵害未成年人案件決定起訴的16 826人相比②，通過強(qiáng)制報(bào)告立案并審查起訴的案件數(shù)量?jī)H占侵害未成年人犯罪決定起訴案件數(shù)量的2.97%左右，這說明強(qiáng)制報(bào)告的適用率還比較低。筆者認(rèn)為，這受多重因素影響：一是未成年人遭遇侵害時(shí)不懂、不愿甚至不知如何向他人表達(dá)自身遭受侵害，使得報(bào)告義務(wù)主體難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。二是未成年人被害案件具有隱蔽性，尤其是性侵未成年人案件、家庭內(nèi)部監(jiān)護(hù)侵害案件等。三是《強(qiáng)制報(bào)告意見》與《未成年人保護(hù)法》雖然對(duì)強(qiáng)制報(bào)告制度的內(nèi)容、處置流程和配套措施作出規(guī)定，但仍有許多不足，這也是實(shí)踐中強(qiáng)制報(bào)告適用率較低的主要原因。正是這些因素的影響，強(qiáng)制報(bào)告制度在實(shí)施中面臨諸多困境，概括起來主要包括五個(gè)方面。

第一，強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體范圍較窄?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第11條第二款將強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體規(guī)定為國(guó)家機(jī)關(guān)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、密切接觸未成年人的單位及其工作人員。該條第一款規(guī)定，檢舉、控告系一般組織與個(gè)人的權(quán)利，而非義務(wù)，強(qiáng)制報(bào)告制度實(shí)施具有強(qiáng)制性，責(zé)任主體未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，根據(jù)《未成年人保護(hù)法》第130條第（一）項(xiàng)規(guī)定，密切接觸未成年人的單位主要按照工作領(lǐng)域進(jìn)行劃分。強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任重點(diǎn)落在有關(guān)工作機(jī)構(gòu)上，而非個(gè)人，責(zé)任主體范圍較窄，易產(chǎn)生責(zé)任主體互相推諉及相關(guān)工作人員怠于履行義務(wù)的情形，從而導(dǎo)致強(qiáng)制報(bào)告制度難以落實(shí)。

第二，強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容和方式有限?！稄?qiáng)制報(bào)告意見》第4條明確列舉了強(qiáng)制報(bào)告的九種情形，主要圍繞身體傷害、性侵害等展開?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》對(duì)強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容規(guī)定較少①，其中，總則部分籠統(tǒng)概括為未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他危險(xiǎn)情形。第二章“家庭保護(hù)”涉及的報(bào)告內(nèi)容為未成年人身心健康受侵害、疑似受到侵害或者其他合法權(quán)益受到侵害且屬于嚴(yán)重情況。第三章“學(xué)校保護(hù)”涉及的報(bào)告內(nèi)容為嚴(yán)重欺凌行為、性騷擾、性侵害未成年人等違法犯罪行為。第五章“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”涉及的報(bào)告內(nèi)容為發(fā)現(xiàn)用戶發(fā)布、傳播含有危害未成年人身心健康內(nèi)容的信息或者利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)對(duì)未成年人實(shí)施違法犯罪的行為?？梢姡`法犯罪行為外，《未成年人保護(hù)法》主要規(guī)定嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益的情形才屬于應(yīng)當(dāng)報(bào)告，“嚴(yán)重”一詞限縮了《強(qiáng)制報(bào)告意見》的報(bào)告內(nèi)容?！熬W(wǎng)絡(luò)保護(hù)”一章開始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)對(duì)未成年人的心理傷害，為強(qiáng)制報(bào)告內(nèi)容的進(jìn)一步細(xì)化奠定基礎(chǔ)。

此外，強(qiáng)制報(bào)告的方式較單一，主要是到公安機(jī)關(guān)報(bào)案或控告，這也是導(dǎo)致強(qiáng)制報(bào)告適用率低的原因之一。自《強(qiáng)制報(bào)告意見》實(shí)施以來，重慶市九龍坡區(qū)“強(qiáng)制報(bào)告APP”試運(yùn)行，各地也陸續(xù)開通未成年人保護(hù)專線，報(bào)告方式有所增加。

第三，未履行報(bào)告義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定存在虛置。《未成年人保護(hù)法》第117條規(guī)定，未履行報(bào)告義務(wù)并造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他責(zé)任人員給予處分。這意味著未造成嚴(yán)重后果時(shí)，報(bào)告主體將不被追究責(zé)任。而網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者違反義務(wù)時(shí)將被責(zé)令改正，并予以警告、沒收違法所得、罰款等行政處罰，甚至采取責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)等行政強(qiáng)制措施，并沒有“造成嚴(yán)重后果”的要求。《強(qiáng)制報(bào)告意見》第16條明確了報(bào)告責(zé)任主體的責(zé)任，未履行報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的給予處分，與《未成年人保護(hù)法》規(guī)定一致；構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。值得注意的是，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員未履行報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果并構(gòu)成犯罪的，實(shí)踐中已有正、副校長(zhǎng)因未履行報(bào)告義務(wù)、涉嫌瀆職犯罪被提起公訴的案例②。但對(duì)于其他非國(guó)家工作人員如何追究刑事責(zé)任，則缺乏相應(yīng)規(guī)定。此外，依照《未成年人保護(hù)法》第129條，違反治安管理行為的，給予治安管理處罰。而《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）目前缺乏對(duì)應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致行政法律責(zé)任缺失。

第四，對(duì)報(bào)告責(zé)任主體的保護(hù)不夠完善?！稄?qiáng)制報(bào)告意見》第13條、第15條分別從兩個(gè)方面對(duì)報(bào)告主體予以保護(hù)，明確要求對(duì)報(bào)告人的信息進(jìn)行保密，對(duì)因履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)而發(fā)生的糾紛，報(bào)告人不承擔(dān)法律責(zé)任。但除此之外，缺乏其他保護(hù)措施。

第五，受理部門混亂與處置流程虛化。《未成年人保護(hù)法》第11條第一款規(guī)定，強(qiáng)制報(bào)告的受理部門包括公安、民政、教育等部門，“學(xué)校保護(hù)”一章的受理部門為公安、教育行政部門，“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”一章的受理部門為公安機(jī)關(guān)，《強(qiáng)制報(bào)告意見》規(guī)定的受理部門也是公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著制止違法犯罪活動(dòng)的職責(zé)，與未成年被害人保護(hù)有極大關(guān)聯(lián)。但在實(shí)踐中，這種不一致的規(guī)定極易導(dǎo)致報(bào)告主體在履行報(bào)告義務(wù)時(shí)發(fā)生混亂，使得處置流程虛化，對(duì)未成年被害人的后續(xù)保護(hù)難以落實(shí)。

二、域外強(qiáng)制報(bào)告制度比較考察

域外國(guó)家（地區(qū)）都面臨侵害未成年人案件頻發(fā)的難題，大多通過建立強(qiáng)制報(bào)告制度來強(qiáng)化未成年人保護(hù)。概括起來，該制度的主要內(nèi)容包括五個(gè)方面。

（一）強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體

域外國(guó)家（地區(qū)）對(duì)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體的規(guī)定主要有三種模式。第一種模式采用列舉式，將所有可能從事接觸未成年人職業(yè)的工作人員列為責(zé)任主體，實(shí)行強(qiáng)制報(bào)告；其他人員可以自愿報(bào)告。大多數(shù)國(guó)家（地區(qū)）采取這種模式。美國(guó)《密歇根州兒童保護(hù)法》將強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體分為九類［4］，包括醫(yī)務(wù)工作人員、婚姻及家庭治療師、專業(yè)顧問、社會(huì)工作者、社會(huì)服務(wù)技師、法庭協(xié)助部門的專業(yè)人員、法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員、校長(zhǎng)及學(xué)校工作人員、神職人員及照料兒童的人員。美國(guó)其他州大多也將上述人員列為強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體，有的還將商業(yè)影視制作者、兒童活動(dòng)的組織者和家庭暴力問題工作者等作為責(zé)任主體［5］。第二種模式認(rèn)為，所有人都是強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體，其中以日本為代表，美國(guó)有18個(gè)州也采取此種模式。第三種模式融合了以上兩種模式的做法，以加拿大為代表。加拿大強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體分為兩類：一類是與兒童相關(guān)職業(yè)的從業(yè)人員，另一類是針對(duì)兒童色情事項(xiàng)，所有人都是責(zé)任主體［6］。上述三種模式的共同做法是將強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體規(guī)定為個(gè)人，而非單位，從而便于追究責(zé)任。

（二）強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容和方式

各國(guó)（地區(qū)）規(guī)定的強(qiáng)制報(bào)告內(nèi)容主要針對(duì)“兒童虐待”，即聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第19條第一項(xiàng)規(guī)定的“任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯”。各國(guó)（地區(qū)）要求責(zé)任主體在報(bào)告未成年人被害案件時(shí)，提供未成年被害人的姓名、受害類型及具體情況。美國(guó)密歇根州要求報(bào)告主體發(fā)現(xiàn)有或疑似有兒童虐待①和照管不良情況時(shí)均應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告［7］。日本將疏忽照顧納入兒童虐待范疇，即兒童虐待包括身體虐待、性虐待、疏忽照顧與精神虐待四種［8］。澳大利亞《兒童和青少年法案》第356 條第（1）款（c）項(xiàng)規(guī)定，強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容限于性侵犯和非意外身體傷害。隨著實(shí)踐中出現(xiàn)兒童因目睹家庭暴力而受害的問題，澳大利亞紐芬蘭州和拉布拉多州要求責(zé)任主體在知曉兒童目睹家庭暴力時(shí)，不論兒童是否受到傷害，均應(yīng)立即向主管機(jī)關(guān)報(bào)告［9］。加拿大將“真實(shí)、貌似、計(jì)算機(jī)合成乃至虛擬兒童色情圖像，甚至及于文字、語音形式的真實(shí)兒童色情”［10］列入網(wǎng)絡(luò)兒童色情強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容。

各國(guó)（地區(qū)）規(guī)定，強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體發(fā)現(xiàn)侵害未成年人案件時(shí)，主要通過未成年人保護(hù)服務(wù)熱線或者網(wǎng)絡(luò)途徑向主管機(jī)關(guān)報(bào)案。美國(guó)兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)（CPS）開通24小時(shí)熱線專門接聽虐待兒童的舉報(bào)電話［11］。荷蘭建立起專門的未成年人保護(hù)熱線，由經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的接線員負(fù)責(zé)。

（三）未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的責(zé)任

各國(guó)（地區(qū)）規(guī)定的責(zé)任主體未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的責(zé)任，都相對(duì)輕微，責(zé)任形式是民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任并存的一種綜合性法律責(zé)任［12］。加拿大規(guī)定，強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體未履行報(bào)告義務(wù)，一旦被裁定構(gòu)成犯罪的，被判處不多于1000加元的罰款。同時(shí)，授權(quán)、準(zhǔn)許或同意雇員不履行其報(bào)告義務(wù)的董事以及高級(jí)人員也構(gòu)成犯罪［13］。德國(guó)《兒童和青年服務(wù)法》規(guī)定，負(fù)有報(bào)告義務(wù)的主體未履行義務(wù)時(shí)，將被吊銷執(zhí)業(yè)證并處以刑罰。有的國(guó)家將刑罰與損害賠償相結(jié)合，但考慮到報(bào)告主體并非直接侵害未成年人權(quán)益之人，法律責(zé)任較輕。美國(guó)密歇根州法律規(guī)定，報(bào)告義務(wù)主體因不作為使未成年人遭受損害的，需承擔(dān)民事賠償責(zé)任；報(bào)告義務(wù)主體故意不履行報(bào)告義務(wù)構(gòu)成輕罪的，可單處或并處93日以下監(jiān)禁或500美元以下罰款。此外，故意作不實(shí)報(bào)告的義務(wù)主體也會(huì)被認(rèn)定為犯罪并受到刑事處罰［14］。

（四）對(duì)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體的保護(hù)

負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的主體在履行報(bào)告義務(wù)時(shí)，有遭受加害人打擊報(bào)復(fù)的可能，其人身安全存在一定風(fēng)險(xiǎn)。為此，各國(guó)（地區(qū)）均對(duì)強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體采取一定的保護(hù)措施，具體包括：（1）允許匿名報(bào)告，并對(duì)報(bào)告人的信息保密。這是各國(guó)（地區(qū)）普遍采取的保護(hù)方式，包括美國(guó)、意大利、西班牙等。（2）因泄密對(duì)報(bào)告主體造成安全隱患時(shí)，給予報(bào)告主體安全保護(hù)、心理咨詢、法律援助等。（3）對(duì)善意報(bào)告錯(cuò)誤的豁免。美國(guó)《密歇根州兒童保護(hù)法》規(guī)定，基于善意作出報(bào)告、配合調(diào)查的人或進(jìn)行協(xié)助的人，主管部門應(yīng)對(duì)其進(jìn)行善意推定，免除因該行為所致的民事或刑事責(zé)任。（4）對(duì)報(bào)復(fù)報(bào)告人的行為進(jìn)行處罰。加拿大對(duì)打擊報(bào)復(fù)強(qiáng)制報(bào)告主體的行為人可以單處或并處不多于5000加元罰金或不超過兩年的監(jiān)禁［15］。

（五）接到報(bào)告后的處理流程

各國(guó)（地區(qū)）法律規(guī)定，在接到報(bào)告后，一般按照受理報(bào)告、分級(jí)響應(yīng)與核實(shí)調(diào)查、分級(jí)評(píng)估與干預(yù)處置三個(gè)流程進(jìn)行處理。

首先，受理報(bào)告。在責(zé)任主體向主管部門報(bào)告未成年人被害或疑似被害的情況后，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立即接案，并安排專人處理。美國(guó)兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)（CPS）規(guī)定，接到舉報(bào)電話應(yīng)立案調(diào)查。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定，主管機(jī)關(guān)在接到報(bào)告后應(yīng)立刻指派社工受理個(gè)案。

其次，核實(shí)調(diào)查。主要是對(duì)報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)未成年人被害事實(shí)是否存在，并收集未成年人有關(guān)資料和侵害未成年人案件的事實(shí)材料，形成調(diào)查報(bào)告。美國(guó)的核實(shí)調(diào)查分為兩步，先是初步審查，核實(shí)報(bào)告內(nèi)容，如報(bào)告內(nèi)容是否屬于未成年人被害、是否可信等。初步審查結(jié)束后，即為差別響應(yīng)模式［16］。若初步審查發(fā)現(xiàn)未成年被害人存在高風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)閲?yán)重的侵害未成年人案件，則立即啟動(dòng)“調(diào)查響應(yīng)”，進(jìn)入調(diào)查環(huán)節(jié)，一般在接到報(bào)告后的72小時(shí)內(nèi)開始，緊急情況下為接到報(bào)告的2至24小時(shí)內(nèi)開始［17］。若初步審查認(rèn)定為中低風(fēng)險(xiǎn)，則為強(qiáng)調(diào)服務(wù)的“替代響應(yīng)”［18］。

最后，對(duì)未成年人處境進(jìn)行分級(jí)評(píng)估，進(jìn)而采取不同的干預(yù)措施。美國(guó)對(duì)未成年人居住安全狀況進(jìn)行評(píng)估后，區(qū)分不同情形按三種方式處理：一是與未成年人無血緣關(guān)系的人對(duì)未成年人造成傷害的，應(yīng)搬離；二是因家長(zhǎng)育兒能力欠缺導(dǎo)致的、但不危及未成年人生命安全的，實(shí)行安全監(jiān)護(hù)；三是將未成年人帶離家庭并安置。此外，在收到強(qiáng)制報(bào)告后的整個(gè)處理流程中，各國(guó)（地區(qū)）對(duì)未成年被害人還會(huì)采取各種救助措施，如醫(yī)療救助、心理輔導(dǎo)、就業(yè)援助、經(jīng)濟(jì)幫助、法律援助、轉(zhuǎn)介服務(wù)等。

三、完善我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告制度的具體路徑

從《強(qiáng)制報(bào)告意見》發(fā)布實(shí)施，到《未成年人保護(hù)法》正式確立強(qiáng)制報(bào)告制度，針對(duì)侵害未成年人案件頻發(fā)的現(xiàn)狀，我國(guó)始終關(guān)注并強(qiáng)化未成年被害人保護(hù)。為了有效破解強(qiáng)制報(bào)告制度實(shí)施中面臨的各種困境，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)借鑒域外做法，從以下五個(gè)方面進(jìn)行完善。同時(shí)，建議國(guó)務(wù)院制定《未成年人保護(hù)法實(shí)施條例》或者各省、自治區(qū)、直轄市制定《未成年人保護(hù)法實(shí)施辦法》時(shí)予以吸收、細(xì)化，從而增強(qiáng)該制度的可操作性。

（一）細(xì)化強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體，擴(kuò)大強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體范圍

域外國(guó)家（地區(qū)）大都采用列舉和概括相結(jié)合的方式將強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體細(xì)化到個(gè)人，從而有助于確定責(zé)任主體的責(zé)任，在其應(yīng)當(dāng)履行報(bào)告義務(wù)而未履行或不履行時(shí)進(jìn)行追責(zé)。借鑒域外做法，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體，將其擴(kuò)大到所有可能密切接觸未成年人的人員，包括教師、校長(zhǎng)、行政人員、幼兒園園長(zhǎng)、幼師、生活老師、幼兒園后勤人員、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員、醫(yī)務(wù)人員、居民委員會(huì)與村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人以及干事、社會(huì)工作者、警察、律師、司法工作人員、心理咨詢師、游樂場(chǎng)和兒童俱樂部的負(fù)責(zé)人及工作人員等。此外，家政服務(wù)是高接觸的服務(wù)行業(yè)，尤其家庭保姆、月嫂等人會(huì)頻繁接觸未成年人，了解未成年人的居家情況，他們也應(yīng)當(dāng)成為強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體。

鑒于性侵害未成年人案件的隱蔽性，筆者認(rèn)為，所有人對(duì)此類案件都應(yīng)有強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)。此外，實(shí)踐中我國(guó)已處理數(shù)個(gè)涉及線上性侵害未成年人的案件，此類案件也應(yīng)當(dāng)納入強(qiáng)制報(bào)告范圍。新修訂的《未成年人保護(hù)法》專門增加了網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的內(nèi)容。基于互聯(lián)網(wǎng)犯罪的特殊性，筆者建議借鑒加拿大做法，規(guī)定發(fā)現(xiàn)未成年人參加網(wǎng)絡(luò)色情活動(dòng)的，任何人都有報(bào)告的義務(wù)，尤其未成年人的父母，應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注未成年人使用網(wǎng)絡(luò)的情況，一旦發(fā)現(xiàn)未成年人被侵害，應(yīng)立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。

（二）適當(dāng)增加強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容和方式

《未成年人保護(hù)法》分則各章規(guī)定，只有“嚴(yán)重”侵害未成年人合法權(quán)益的才屬于應(yīng)當(dāng)報(bào)告，這與總則部分的規(guī)定不一致，不利于強(qiáng)制報(bào)告制度與《強(qiáng)制報(bào)告意見》的實(shí)施，也不利于對(duì)未成年被害人的保護(hù)。筆者建議取消“嚴(yán)重”一詞的限制，只要是侵害或疑似侵害未成年人身心健康的行為均應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制報(bào)告，包括身體傷害、性侵害等。從實(shí)踐看，大部分未成年人被侵害正是由于其父母或其他監(jiān)護(hù)人疏忽照顧所導(dǎo)致的［19］?！稄?qiáng)制報(bào)告意見》列舉的九種情形已有將“疏忽照顧”納入強(qiáng)制報(bào)告內(nèi)容的傾向，如“未成年人長(zhǎng)期處于無人照料狀態(tài)”“未成年人嚴(yán)重營(yíng)養(yǎng)不良”。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒域外對(duì)“兒童虐待”的分類，明確將“疏忽照顧”納入強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容。此外，研究表明，目睹家暴的兒童在日后會(huì)出現(xiàn)家庭暴力的代際傳遞，其認(rèn)知發(fā)展、情緒發(fā)展以及施暴行為的嚴(yán)重程度均與其童年期目睹家暴成正相關(guān)［20］。對(duì)未成年人目睹家庭暴力案件早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)，可以減少對(duì)未成年人的傷害，符合兒童最大利益原則。嚴(yán)格來說，目睹家庭暴力所帶來的傷害，應(yīng)當(dāng)與網(wǎng)絡(luò)色情信息給未成年人帶來的傷害一樣，歸為精神（心理）傷害，納入強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容。

隨著現(xiàn)代科技在刑事司法中的運(yùn)用，強(qiáng)制報(bào)告的方式應(yīng)當(dāng)多元化?？陬^報(bào)告、書面報(bào)告、自媒體和網(wǎng)絡(luò)途徑報(bào)告等均應(yīng)許可，方便各類責(zé)任主體及時(shí)報(bào)告。這需要國(guó)家完善有關(guān)配套設(shè)施，如居民委員會(huì)、村民委員會(huì)開通未成年人保護(hù)熱線，公安機(jī)關(guān)開通未成年人保護(hù)專線，有關(guān)部門開通專門的郵箱、微信、微博、私信舉報(bào)等。

（三）明確未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的責(zé)任

完善責(zé)任追究機(jī)制是強(qiáng)制報(bào)告制度得以有效實(shí)施的保證。借鑒域外做法，主要包括三個(gè)方面。其一，報(bào)告主體未履行報(bào)告義務(wù)與未成年被害人的民事權(quán)利損害不存在直接因果關(guān)系的，不構(gòu)成我國(guó)民法意義上的侵權(quán)或違約。因此，筆者認(rèn)為，在我國(guó)，報(bào)告主體未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)時(shí)，不應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。其二，強(qiáng)制報(bào)告主體未履行報(bào)告義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任，這既是域外國(guó)家（地區(qū)）的共同做法，也是落實(shí)《未成年人保護(hù)法》的要求。即對(duì)未履行報(bào)告義務(wù)的主體給予政務(wù)處分，對(duì)因未及時(shí)報(bào)告而造成嚴(yán)重后果的主體，視后果的嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的行政處罰或政務(wù)處分，同時(shí)追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政責(zé)任。但是，這種行政責(zé)任只是一種過錯(cuò)推定責(zé)任，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人反駁。如果報(bào)告主體能夠證明自己沒有過錯(cuò)，就無須承擔(dān)責(zé)任。因此，需要完善有關(guān)行政法律法規(guī)，包括《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等。其三，報(bào)告主體并不是加害人，未成年人被侵害時(shí)，不知曉報(bào)告義務(wù)主體存在，更不知道該主體是否意識(shí)到有被侵害事實(shí)發(fā)生，追究報(bào)告義務(wù)主體刑事責(zé)任，不符合我國(guó)刑法原理。況且，我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告制度實(shí)施尚處于起步階段，規(guī)定未履行報(bào)告義務(wù)的主體承擔(dān)刑事責(zé)任，不僅難以被公眾接受，還可能影響該制度的推廣實(shí)施。因此，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)不宜明確未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體的刑事責(zé)任，可以逐步采用列舉方式增加特定情形下未履行義務(wù)主體的刑事責(zé)任，待條件成熟后再作統(tǒng)一規(guī)定。如，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員故意瞞報(bào)侵害未成年人案件、造成嚴(yán)重后果的，可以探索以瀆職犯罪提起公訴。

（四）加大對(duì)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體的保護(hù)

強(qiáng)制報(bào)告制度體現(xiàn)了未成年人保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，在報(bào)告主體履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為其提供保護(hù)。借鑒域外做法，主要包括但不限于四個(gè)方面：其一，鼓勵(lì)實(shí)名報(bào)告，允許匿名報(bào)告。匿名報(bào)告可以有效防止報(bào)告主體的信息泄露，但不利于及時(shí)保護(hù)報(bào)告主體。因此，在報(bào)告主體匿名報(bào)告時(shí)，受理部門可告知他匿名與實(shí)名的利弊，以便報(bào)告主體自己作出選擇。同時(shí)，實(shí)名報(bào)告時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)告主體的信息嚴(yán)格保密。其二，對(duì)報(bào)告主體的舉報(bào)作善意推定，即使經(jīng)調(diào)查核實(shí)不存在未成年人被侵害的事實(shí)，也不能追究報(bào)告主體的責(zé)任或?qū)ζ涮崞鹪V訟。其三，若因受理部門的原因?qū)е聢?bào)告主體的信息泄露，使報(bào)告主體遭遇安全隱患時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)為報(bào)告主體提供保護(hù)，并視情況提供心理輔導(dǎo)、法律服務(wù)等。造成損失的，應(yīng)依法列入國(guó)家賠償或者追償。其四，嚴(yán)厲處罰打擊報(bào)復(fù)報(bào)告主體的行為，包括依法追究其刑事責(zé)任。

（五）完善接到報(bào)告后的處置流程

有關(guān)部門在接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)秉承兒童最大利益原則，立刻對(duì)報(bào)告進(jìn)行處理。借鑒域外做法，處置流程主要包括三個(gè)方面。

首先，受理報(bào)告并調(diào)查核實(shí)，及時(shí)反饋案件進(jìn)展。目前受理報(bào)告的部門主要是公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)雖然擔(dān)負(fù)著制止違法犯罪的職責(zé)，但警力有限，且報(bào)告主體不同，對(duì)未成年人被害程度的理解會(huì)存在偏差。因此，公安機(jī)關(guān)過早介入可能會(huì)造成資源浪費(fèi)，也會(huì)給未成年人帶來心理壓力?？梢越梃b美國(guó)強(qiáng)制報(bào)告初步審查中設(shè)置調(diào)查員的做法［21］，在各地居委會(huì)、村委會(huì)或者兒童權(quán)益保護(hù)部門設(shè)置調(diào)查員，負(fù)責(zé)核實(shí)侵害未成年人案件的事實(shí)，判斷報(bào)告案件的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以及是否需要公安機(jī)關(guān)介入。這需要設(shè)定統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，由相關(guān)專業(yè)人員根據(jù)侵害未成年人案件的情況作出分類定級(jí)。同時(shí)，要定期組織專業(yè)人員學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。在有關(guān)部門受理報(bào)告后，根據(jù)報(bào)告主體提供的被害類型與程度，以及描述的事實(shí)情況及緊急程度，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)將侵害未成年人案件初步歸類，然后由有關(guān)部門安排具體人員負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)案件情況，并向報(bào)告主體及時(shí)反饋。

其次，實(shí)行差別響應(yīng)模式，以“存在犯罪事實(shí)”為由報(bào)案即立案。經(jīng)調(diào)查員開展調(diào)查核實(shí)后進(jìn)行初步分類，若認(rèn)定為高風(fēng)險(xiǎn)或中風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)查員所在部門應(yīng)立即報(bào)案。公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后，經(jīng)審查符合管轄規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)立即立案，并將立案審查標(biāo)準(zhǔn)由目前的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)改為形式標(biāo)準(zhǔn)，取消立案的法律條件“需要追究刑事責(zé)任”，即只要認(rèn)為“有犯罪事實(shí)”即可。同時(shí)，認(rèn)為“有犯罪事實(shí)”的，應(yīng)解釋為認(rèn)為存在說明犯罪構(gòu)成要件的相關(guān)證據(jù)材料，并不要求達(dá)到證據(jù)確實(shí)、充分的程度［22］，從而避免有的公安機(jī)關(guān)以立案標(biāo)準(zhǔn)審查為由，推諉或延遲立案，錯(cuò)失采取保護(hù)措施的最佳時(shí)機(jī)。

最后，對(duì)未成年被害人的處境進(jìn)行分級(jí)評(píng)估，分別采取相應(yīng)的干預(yù)措施。根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)未成年人處境作出評(píng)估，包括生活環(huán)境、受教育環(huán)境、心理狀況等。進(jìn)而根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取不同的干預(yù)措施，這需要在相關(guān)部門之間建立起合作機(jī)制。筆者認(rèn)為，可以對(duì)處于高風(fēng)險(xiǎn)生存環(huán)境的未成年人進(jìn)行安置、醫(yī)療救助、心理輔導(dǎo)、親職教育、就學(xué)幫助、法律服務(wù)、經(jīng)濟(jì)幫助等。