特朗普政府的北極“戰(zhàn)略再定位”及其影響

信 強(qiáng) 張佳佳

(復(fù)旦大學(xué) 美國研究中心，上海 200433；武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，武漢 430072)

2020年6月9日，特朗普簽署《保護(hù)美國在北極和南極地區(qū)國家利益的備忘錄》(Memorandum on Safeguarding U.S. National Interests in the Arctic and Antarctic Regions)(1)“Memorandum on Safeguarding U.S. National Interests in the Arctic and Antarctic Regions,” June 9, 2020, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-safeguarding-u-s-national-interests-arctic-antarctic-regions/.，7月21日，美國空軍發(fā)布首份長達(dá)14頁的北極政策，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化美軍在北極地區(qū)的作戰(zhàn)優(yōu)勢。(2)“The Department of the Air Force Arctic Strategy,” July 21, 2020, https://www.af.mil/Portals/1/documents/2020SAF/July/ArcticStrategy.pdf.這是繼2019年海岸警衛(wèi)隊(duì)出臺《北極地區(qū)戰(zhàn)略愿景》(United States Coastguard Arctic Strategic Outlook)(3)“United States Coastguard Arctic Strategic Outlook,” April 4, 2019, https://news.usni.org/2019/04/22/document-coast-guard-arctic-strategic-outlook.和國防部出臺《北極戰(zhàn)略報(bào)告》(Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy)(4)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.后，特朗普政府再次連續(xù)就北極問題發(fā)布官方政策文件。這一系列政策文件是特朗普政府《國家安全戰(zhàn)略》(National Security Strategy of the United States of America)在北極地區(qū)的延伸，不但反映了其針對北極局勢發(fā)展變化的認(rèn)知和應(yīng)對邏輯，也標(biāo)志著特朗普政府對美國既往尤其是奧巴馬政府北極政策的重大轉(zhuǎn)變，奠定了特朗普政府北極戰(zhàn)略的基調(diào)。正如美國國務(wù)院發(fā)言人在就美國北極戰(zhàn)略做簡述時(shí)所指出的：“我們正在調(diào)整北極政策以適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，即地緣政治的回歸?！?5)“Briefing on the Administration’s Arctic Strategy,” April 23, 2020, https://www.state.gov/briefing-with-senior-state-department-official-on-the-administrations-arctic-strategy/.總體而言，特朗普政府的北極政策從地緣政治競爭的思維出發(fā)，體現(xiàn)了其對美國北極“領(lǐng)導(dǎo)地位”遭到削弱的戰(zhàn)略憂慮，并試圖通過重新定位北極的戰(zhàn)略地位，加強(qiáng)與北極地區(qū)盟國的合作來牽制中俄兩國在北極的發(fā)展，借以重塑美國在北極事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

由于美國身兼北極國家和全球唯一超級大國的雙重身份，特朗普政府北極政策體現(xiàn)的“美國優(yōu)先”理念和應(yīng)對氣候變化的消極態(tài)度無疑會對國際社會所關(guān)注的北極治理造成嚴(yán)重影響。(6)目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對特朗普政府北極政策的研究主要集中在剖析導(dǎo)致其北極政策轉(zhuǎn)變的國內(nèi)因素，或是根據(jù)他執(zhí)政初期的內(nèi)外環(huán)境研判其北極政策的走向。這些研究成果對本文多有啟發(fā)，也為本文的研究奠定了基礎(chǔ)。但是由于其時(shí)美國多份重要的官方北極政策文件尚未正式出臺，因此多為基于特朗普上任后的氣候政策、能源政策、安全政策等在北極地區(qū)的投射而做出的預(yù)測性分析。具體可參見孫凱：《特朗普政府的北極政策走向與中美北極合作》，《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期；潘敏、王梅：《特朗普政府北極戰(zhàn)略變化的國內(nèi)因素分析》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2020年第2期；楊松霖：《特朗普政府的北極政策：內(nèi)外環(huán)境與發(fā)展走向》，《亞太安全與海洋研究》2019年第1期；郭培清、鄒琪：《特朗普政府北極政策的調(diào)整》，《國際論壇》2019年第4期；沈鵬、花馨：《中美在北極議題上的良性互動分析》，《美國問題研究》2017年第1期。鑒于此，本文基于特朗普在其任期內(nèi)發(fā)布的北極政策的內(nèi)容，通過文本分析、比較研究的方法探討特朗普政府調(diào)整北極政策的動因、表現(xiàn)與特點(diǎn)，評估其政策實(shí)施產(chǎn)生的影響和遭遇的挑戰(zhàn)。

一、 “領(lǐng)導(dǎo)地位焦慮”：特朗普政府調(diào)整北極政策的背景

特朗普政府出臺的四份北極政策文件中都毫不掩飾其在北極地區(qū)的野心，開宗明義地指出要追求在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，維護(hù)美國在北極地區(qū)的戰(zhàn)略利益。特朗普政府調(diào)整北極政策既是美國國家利益使然，也體現(xiàn)了其擔(dān)心美國在北極事務(wù)中領(lǐng)導(dǎo)地位日漸遭到消蝕的焦慮。造成美國北極“領(lǐng)導(dǎo)地位焦慮”的原因主要在于：美國認(rèn)為俄羅斯在北極地區(qū)“一家獨(dú)大”、域外國家尤其是中國對北極事務(wù)“過分熱情”以及自身參與北極事務(wù)的能力不足。

首先，俄羅斯不斷增強(qiáng)在北極地區(qū)的軍事存在，引發(fā)美國對北極權(quán)力失衡的擔(dān)憂。俄羅斯是首屈一指的北極大國，向來重視北極的戰(zhàn)略價(jià)值并把關(guān)注北極地區(qū)作為愛國主義和民族主義問題進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，(7)Marlène Laruelle， Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North (New York: M.E. Sharpe, 2014)9-12.主張?jiān)诒睒O事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。尤其是烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，北極日漸成為俄美之間戰(zhàn)略博弈的“新邊疆”。(8)張佳佳、王晨光：《地緣政治視角下的美俄北極關(guān)系研究》，《和平與發(fā)展》2016年第2期。俄羅斯通過成立北方艦隊(duì)聯(lián)合戰(zhàn)略司令部、批準(zhǔn)新版海洋學(xué)說、強(qiáng)化北極基礎(chǔ)設(shè)施、在北極海岸線建立新的軍事基地、“量身打造”適應(yīng)北極地區(qū)的軍事裝備等措施，持續(xù)加強(qiáng)在北極地區(qū)的前沿存在。而美國則將俄羅斯定位為全球?qū)用娴奶魬?zhàn)者和在北極地區(qū)最大的競爭對手，加之美俄之間長期存在的結(jié)構(gòu)性矛盾無法解決，戰(zhàn)略互信嚴(yán)重缺失，兩國之間的“安全困境”也隨之不斷加劇。在特朗普政府看來，俄羅斯在普京的領(lǐng)導(dǎo)下正采取措施恢復(fù)大國地位，并表現(xiàn)出在全球范圍內(nèi)擴(kuò)大勢力的意愿。美國一方面擔(dān)心雙方在其他國際問題上的博弈會在北極引起“戰(zhàn)略溢出”效應(yīng)；另一方面則擔(dān)心俄羅斯北極力量的持續(xù)壯大會引起北極權(quán)力失衡，因此美國必須在“必要時(shí)爭取保持有利的區(qū)域力量平衡”。(9)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.

其次，近年來中國積極參與北極事務(wù)，加劇了美國的戰(zhàn)略焦慮。特朗普上任后，認(rèn)為美國在全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、軍事甚至科技優(yōu)勢都面臨著被中國超越的挑戰(zhàn)，故而將中國視為美國全球霸權(quán)地位長期的、主要的甚至是唯一的挑戰(zhàn)者。2020年5月，白宮發(fā)布《美國對中華人民共和國的戰(zhàn)略方針》(United States Strategic Approach to the People’s Republic of China)，把中美關(guān)系定性為戰(zhàn)略競爭關(guān)系，聲稱美國過去40年實(shí)施的對華接觸政策“失敗”，接下來將以“有原則的現(xiàn)實(shí)主義”(principled realism)為指導(dǎo)原則回應(yīng)中國構(gòu)成的挑戰(zhàn)。(10)“United States Strategic Approach to The People’s Republic of China,” May 20, 2020, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf.在特朗普執(zhí)政期間，美國對中國的打壓已經(jīng)從經(jīng)貿(mào)摩擦擴(kuò)展到“全政府”的“極限施壓”，一些政客還不斷煽動“全社會”的反華情緒。毋庸諱言，特朗普一系列對華政策調(diào)整都服務(wù)于維護(hù)美國霸權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地位、遏制中國發(fā)展壯大的目標(biāo)。具體就北極事務(wù)而言，特朗普調(diào)整北極政策也是在“領(lǐng)導(dǎo)地位焦慮”驅(qū)使下防范中國崛起、護(hù)持美國霸權(quán)的配合性舉措。近年來，中國在北極問題上愈發(fā)積極，如與俄羅斯共同提出共建“冰上絲綢之路”、出臺《中國的北極政策》白皮書、與冰島共建北極聯(lián)合科考站等，均令特朗普政府深感不安，使得美國的危機(jī)意識逐漸增強(qiáng)。秉持“國家中心主義”(state-centered approach)的特朗普政府不承認(rèn)北極問題的外部性，也不希望看到任何域外國家染指北極，并由此認(rèn)定中國的積極態(tài)勢是對其領(lǐng)導(dǎo)地位的挑戰(zhàn)，因此必須要采取行動，稀釋域外國家尤其是中國在北極治理中的作用。(11)張勝軍、鄭曉雯：《從國家主義到全球主義：北極治理的理論焦點(diǎn)與實(shí)踐路徑探析》，《國際論壇》2019年第4期。 Cecile Pelaudeix, “What is ‘Arctic Governance’? A Critical Assessment of the Diverse Meanings of ‘Arctic Governance’,” The Yearbook of Polar Law VI. Leiden: Koninklijke Brill NV (2015): 410-411.

再次，特朗普政府的北極“領(lǐng)導(dǎo)地位焦慮”還源于其自身北極實(shí)力的日漸衰弱。從橫向維度而言，較之于美國在亞太、中東等地區(qū)的戰(zhàn)略部署，北極地區(qū)在美國多屆政府的全球戰(zhàn)略議程中排位居后，對北極地區(qū)的重視程度也頗為有限；從縱向維度而言，與冷戰(zhàn)時(shí)期相比，美國在北極地區(qū)的相對實(shí)力優(yōu)勢明顯下降，而俄羅斯等國則采取了積極的政策實(shí)踐，致使美國在北極問題上面臨“勉強(qiáng)大國”(12)加拿大學(xué)者羅伯·休伯特認(rèn)為，美國的全球戰(zhàn)略議程中北極事務(wù)排名比較靠后，資源投入相對有限，只能算是“勉強(qiáng)的北極大國”。參見：Rob Huebert, “United States Arctic Policy: the Reluctant Arctic Power,” SPP Briefing Papers Focus on the United States 2.2(May 2009), https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/SPP%20Briefing%20-%20HUEBERT%20online.pdf.的尷尬地位。事實(shí)上，早在奧巴馬政府時(shí)期，美國就已經(jīng)在一定程度上表現(xiàn)出對可能喪失北極“領(lǐng)導(dǎo)地位”的焦慮，2015年海岸警衛(wèi)隊(duì)司令保羅·祖康夫特(Paul Zukunft)就曾提醒說，美國在北極地區(qū)無法和俄羅斯抗衡，已被俄羅斯甩在身后。(13)《美司令：美在北極輸給了俄羅斯不是一個(gè)級別》，人民網(wǎng)，2015年7月8日，http://military.people.com.cn/n/2015/0708/c1011-27272361.html。特朗普上任后，美國自身北極實(shí)力與北極區(qū)域主導(dǎo)國家身份之間的錯(cuò)位表現(xiàn)得更為突出。具體來看，海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國極地艦隊(duì)的主要供應(yīng)者和運(yùn)營者，但根據(jù)美國智庫傳統(tǒng)基金會(The Heritage Foundation)的一份戰(zhàn)略調(diào)查報(bào)告，海岸警衛(wèi)隊(duì)僅擁有3艘破冰船，遠(yuǎn)落后于俄羅斯的41艘，(14)Ariel Cohen，“From Russian Competition to Natural Resources Access: Recasting U.S．Arctic Policy,” June 15， 2015, http://thf_media.s3.amazonaws.com/2010/pdf/bg2421.pdf.且目前“對北極任務(wù)沒有自救能力”。(15)“Is the United States positioned to lead in the Arctic?”， April 24, 2015, https://www.cnas.org/publications/blog/is-the-united-states-positioned-to-lead-in-the-arctic.2017年10月，美國戰(zhàn)略與預(yù)算評估中心(Center for Strategic and Budgetary Assessments，CSBA)發(fā)布的長篇報(bào)告也明確指出，美國海軍、空軍都缺乏足夠的能力來應(yīng)對日益增長的極地作戰(zhàn)、搜救等需求。(16)“Securing the Frontier: Challenges and Solutions for U.S. Polar Operations,” October 5, 2017, https://csbaonline.org/research/publications/securing-the-frontier-challenges-and-solutions-for-u.s.-polar-operations.

二、 “潛在戰(zhàn)略競爭走廊”：“美國優(yōu)先”理念下北極“再定位”

在特殊的地理位置、豐富的資源儲備、復(fù)雜的大國利益、潛在的戰(zhàn)略價(jià)值等因素交織重疊的影響下，被稱為“國際海運(yùn)新命脈”、“世界軍事制高點(diǎn)”的北極地區(qū)正逐漸成為當(dāng)前世界地緣政治的焦點(diǎn)，進(jìn)入新一輪的“戰(zhàn)略競爭時(shí)代”。(17)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.特普朗上任后，在“美國優(yōu)先”、“讓美國再次偉大”和“逢奧巴馬必反”(Anything but Obama)理念的指導(dǎo)下，對此前奧巴馬政府的北極政策做出了一系列重大調(diào)整，具體而言主要有以下幾方面的特點(diǎn)。

首先，從地緣政治競爭角度出發(fā)，將北極定位為“潛在戰(zhàn)略競爭走廊”。奧巴馬政府將北極定位為和平、穩(wěn)定、無沖突的地區(qū)，(18)“National Strategy for the Arctic Region,” May 10, 2013, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.強(qiáng)調(diào)通過國際協(xié)調(diào)與合作實(shí)現(xiàn)北極治理。而特朗普政府則背道而馳，認(rèn)定俄羅斯和中國對美國霸權(quán)的挑戰(zhàn)已然導(dǎo)致“大國地緣政治競爭的回歸”，而北極地區(qū)亦概莫能外。(19)“National Security Strategy of the United States of America,” December 18, 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.根據(jù)這一判斷，特朗普政府從地緣政治競逐的角度重新定位北極，認(rèn)為北極是擴(kuò)大大國競爭和侵略的潛在途徑，是跨越亞洲、歐洲和北美洲(包括美國本土)等主要持續(xù)競爭區(qū)域的重要通道。2019年4月，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)出臺《北極地區(qū)戰(zhàn)略愿景》，(20)“United States Coastguard Arctic Strategic Outlook,” April 4, 2019, https://news.usni.org/2019/04/22/document-coast-guard-arctic-strategic-outlook.將北極定位為“具有戰(zhàn)略競爭力的空間”，在地緣戰(zhàn)略競爭中的作用日益增大，并特意重申美國在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。同年5月，美國國務(wù)卿蓬佩奧在北極理事會羅瓦涅米部長會議前發(fā)表題為《向北看：加強(qiáng)美國對北極的關(guān)注》的講話，聲稱北極已成為“權(quán)力和競爭的競技場”，美國也隨之進(jìn)入“北極戰(zhàn)略參與的新紀(jì)元”。(21)“Looking North: Sharpening America’s Arctic Focus,” May 6, 2019, https://www.state.gov/looking-north-sharpening-americas-arctic-focus/.次月，美國國防部出臺《北極戰(zhàn)略報(bào)告》，(22)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.該報(bào)告與蓬佩奧的講話一脈相承，并將北極明確定位為“潛在戰(zhàn)略競爭走廊”(potential corridor for strategic competition)，要求確保美國軍隊(duì)在北極這一關(guān)鍵區(qū)域的競爭優(yōu)勢。2020年7月，美國空軍和太空軍首度聯(lián)袂發(fā)布北極戰(zhàn)略，提出要加強(qiáng)北極地區(qū)的軍事力量和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以應(yīng)對中俄威脅并維持有利的力量平衡。(23)“Air Force Reveals Cold Facts on New Arctic Strategy,” July 21, 2020, https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2281961/air-force-reveals-cold-facts-on-new-arctic-strategy/.2020年8月，美國第二艦隊(duì)司令安德魯·劉易斯(Andrew Lewis)中將在于北極地區(qū)舉行的聯(lián)合軍事演習(xí)期間明確指出：“北極是我們國土防御的新前沿。我們的競爭對手正穩(wěn)步擴(kuò)大在該地區(qū)的軍事存在，讓我們別無選擇，只能加強(qiáng)國土防御能力?！?24)Caitlin Kenney，“US Participates in Arctic Exercise as Region Sees Increased Military Activity from Russia and China,” Stars and Stripes, August 4, 2020, https://www.stripes.com/news/us/us-participates-in-arctic-exercise-as-region-sees-increased-military-activity-from-russia-and-china-1.640063.

為保護(hù)美國在北極的國家安全利益、維持在北極地區(qū)的地緣政治競爭優(yōu)勢，并保持對競爭對手的可靠威懾，(25)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.特朗普在北極事務(wù)中頻頻揮舞軍事大棒。一是增加北極軍費(fèi)投入以更新進(jìn)入北極的破冰船、戰(zhàn)艦等裝備，打造北極軍事行動之“劍”。2018年8月，特朗普簽署《2019財(cái)年國防授權(quán)法》，批準(zhǔn)建設(shè)六艘極地破冰船，(26)“H.R. 5515, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019,” May 18, 2018，https://www.cbo.gov/publication/53883.這與其在《保護(hù)美國在北極和南極地區(qū)國家利益的備忘錄》中提到的建造六艘破冰船的計(jì)劃一致。在2019年的財(cái)政預(yù)算中，海岸警衛(wèi)隊(duì)獲得6.55億美元撥款，用于建造新一級“極地安全防衛(wèi)艦”(Polar Security Cutter)的首艦，另有2000萬美元?？睿源_保其擁有世界最先進(jìn)的極地裝備。(27)“Written Testimony of DHS Secretary Kirstjen Nielsen for a House Committee on Appropriations, Subcommittee on Homeland Security Hearing on the President’s Fiscal Year 2019 Budget Request for the Department of Homeland Security,” April 11, 2018, https://www.dhs.gov/news/2018/04/11/written-testimony-dhs-secretary-kirstjen-nielsen-house-appropriations-subcommittee.二是加強(qiáng)北極軍事基地建設(shè)，以筑牢北極軍事行動之“盾”。美國計(jì)劃在北極地區(qū)部署四個(gè)軍事基地，并把目光投向格陵蘭、冰島等便于對俄羅斯導(dǎo)彈發(fā)射進(jìn)行攔截預(yù)警的地區(qū)。2019年8月，特朗普甚至提出“購買”格陵蘭島的動議，被拒絕后又提出在格陵蘭首府努克設(shè)立美國領(lǐng)事館。10月，重建的美國第二艦隊(duì)向北大西洋海域派駐一艘巡洋艦和三艘驅(qū)逐艦，把冰島的凱夫拉維克變成了臨時(shí)的遠(yuǎn)程海上軍事行動中心，以制衡俄羅斯在北極和北大西洋的活動。(28)“The U.S. Navy Ups Its Arctic Engagement, Sending Ships North and Establishing a Temporary Presence in Iceland,” September 27, 2019, https://www.highnorthnews.com/en/us-navy-ups-its-arctic-engagement-sending-ships-north-and-establishing-temporary-presence-iceland.這些舉措實(shí)則就是為美國的北極軍事基地建設(shè)預(yù)做準(zhǔn)備。

其次，拋棄北極治理理念，片面強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”。奧巴馬政府時(shí)期，在維護(hù)美國戰(zhàn)略利益的同時(shí)，也非常關(guān)注北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在其北極政策和實(shí)踐中，重心主要投放在解決國際社會在北極地區(qū)面臨的共同問題，致力于應(yīng)對北極氣候變化、北極環(huán)境保護(hù)等非傳統(tǒng)安全議題。正如2013年出臺的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》所強(qiáng)調(diào)的：“保護(hù)北極地區(qū)獨(dú)特的環(huán)境是美國北極政策的核心內(nèi)容?！?29)“National Strategy for the Arctic Region,” May 10, 2013, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.奧巴馬在任期間出臺了多個(gè)推動保護(hù)環(huán)境、減低溫室氣體排放的具體措施，如“氣候變化行動計(jì)劃”、“北極能源開發(fā)禁令”等。為呼吁人們關(guān)注北極氣候問題，2015年奧巴馬還親自到訪阿拉斯加，成為第一位進(jìn)入北極地區(qū)的在任美國總統(tǒng)。然而特朗普上臺后，將“美國優(yōu)先”原則奉為圭臬，對以氣候和環(huán)境問題為核心的北極治理理念和機(jī)制嗤之以鼻，其所推行的北極政策對如何應(yīng)對北極氣候變化更是只字未提，轉(zhuǎn)而片面追求北極經(jīng)濟(jì)利益的最大化。例如為推動北極能源開發(fā)，特朗普一再宣稱氣候變化是一個(gè)“騙局”，并在就職后第二天就頒布“美國優(yōu)先的能源計(jì)劃”，明確指出要為美國能源工業(yè)松綁，取消對美國能源有害的“氣候行動計(jì)劃”。(30)“An America First Energy Plan,” January 22, 2017, https://www.whitehouse.gov/america-first-energy.隨后，特朗普政府又指責(zé)《巴黎氣候協(xié)定》對美國形成了“不公平的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”，并宣布退出該協(xié)定，將“退群主義”外交政策貫徹到底。2018年1月，特朗普徹底推翻奧巴馬離任前簽署的北極能源開發(fā)禁令，允許美國公司進(jìn)行北極能源開發(fā)，同時(shí)拒絕承擔(dān)國際溫室氣體減排責(zé)任。在北極問題上，特朗普政府可謂將“美國優(yōu)先”的理念體現(xiàn)得淋漓盡致。

再次，北極政策和實(shí)踐的重心從主要防范俄羅斯轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)防范俄羅斯和中國。在國際社會樹立“假想敵”可謂是美國對外戰(zhàn)略的傳統(tǒng)。自冷戰(zhàn)時(shí)期直至奧巴馬政府時(shí)期，美國都將俄羅斯視為北極地區(qū)最主要的競爭對手。(31)張佳佳、王晨光：《地緣政治視角下的美俄北極關(guān)系研究》，《和平與發(fā)展》2016年第2期。奧巴馬任內(nèi)雖提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，增強(qiáng)了對中國的防范和圍堵，但尚未把防御視線延伸到北極地區(qū)，而之前美國的北極政策文件中也都鮮有提及中國。特朗普上任后，則將中國政府提出的北極區(qū)域合作視為挑戰(zhàn)美國北極霸權(quán)的戰(zhàn)略威脅。(32)“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019,” May 2, 2019, https://media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf.美國防部2019年出臺的北極政策更是首次將中國列為美國在北極地區(qū)的主要競爭對手和防范對象。(33)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.

在此背景下，特朗普政府擔(dān)心中俄兩國會蠶食和擠壓美國的北極安全空間，(34)“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019,” May 2, 2019, https://media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf.因此在北極實(shí)踐中竭力抵制中俄在北極的影響力。例如特朗普政府一再曲解抹黑中國參與北極事務(wù)的意圖和影響，把中國參與北極治理歪曲為試圖在北極地區(qū)乃至全球擴(kuò)大影響力，(35)Oran R. Young, “Is It Time for a Reset in Arctic Governance?”, Sustainability 11.6 (2019).謀求軍事和地緣政治存在，并借機(jī)制造對華輿論壓力，導(dǎo)致“北極資源攫取論”、“北極威脅論”、“債務(wù)危機(jī)論”等論調(diào)甚囂塵上。曾擔(dān)任國防部長特別助理的哈爾·布蘭德斯(Hal Brands)甚至斷言“在沖突時(shí)期，俄羅斯(最終是中國)部隊(duì)可能威脅美國的北極家園，他們還可能利用北極軍事力量來干擾美軍在歐洲或亞太地區(qū)的部署”。(36)Hal Brands，“America Is Losing the Battle of the Arctic,” July 30, 2019, https://www.aei.org/articles/america-losing-battle-arctic/.特朗普政府還不斷宣揚(yáng)中國在北歐國家投資旅游業(yè)等幫助北歐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措是其分化美國與北歐同盟的楔子，試圖以此阻礙中國在北極的投資。此外，特朗普政府對“冰上絲綢之路”倡議整體持消極和反對態(tài)度，以防止中國擴(kuò)大在北極地區(qū)的“足跡”，與美國展開安全與資源競爭，并為此要求對中國北極投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查。例如《2020財(cái)年國防部授權(quán)法案》明文要求完成對中國在北極地區(qū)國家直接投資的研究，重點(diǎn)是研究中國直接投資對北極地區(qū)國家的影響。(37)“H. Rept.116-333 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020,” December 9, 2019, https://congress.gov/congressional-report/116th-congress/house-report/333/1?overview=closed.這一舉措使得中國企業(yè)在北極投資變得更加復(fù)雜和困難。在劍指中國的同時(shí)，特朗普政府也并未放松對俄警惕，并不斷加大制裁俄羅斯的力度，以掣肘俄羅斯的北極開發(fā)進(jìn)程。例如特朗普上任后不久便簽署通過了制裁俄羅斯、伊朗、朝鮮三國的《以制裁對抗美國對手法案》(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act)。(38)“Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act,” August 2, 2017, https://www.congress.gov/115/plaws/publ44/PLAW-115publ44.pdf.這項(xiàng)法案主要指向的便是對俄羅斯至關(guān)重要的能源部門，包括禁止美國企業(yè)對俄方占股33%以上的能源項(xiàng)目進(jìn)行投資，減少遭到制裁的俄油氣公司最長融資期限等。(39)程春華：《美國對俄能源新制裁的原因與影響》，《中國石油報(bào)》2017年8月15日，第2版。受美國制裁的影響，包括?？松梨?Exxon Mobil Corporation)在內(nèi)的許多跨國石油公司被迫停止了在俄羅斯北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動。對此，北極研究所(The Arctic Institute)主席維多利亞·赫爾曼(Victoria Herrmann)曾明確指出，正是由于特朗普政府的制裁，迫使大多數(shù)西方石油公司對俄投資不得不變得異常謹(jǐn)小慎微。(40)《特朗普、普京和北極石油競賽》，極地與海洋門戶網(wǎng)站，2018年5月3日，http://www.polaroceanportal.com/article/2071。

最后，通過聯(lián)盟戰(zhàn)略構(gòu)建北極合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在北極地區(qū)刻意制造美歐與中俄之間的分化和對立。在北極八國中，除俄羅斯外的其他六國都與美國關(guān)系緊密，其中加拿大、丹麥、挪威和冰島更是美國的北約盟國。主要域外國家中，英國、日本、韓國等也是美國的親密盟友。為實(shí)現(xiàn)“通過合作維護(hù)美國在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位、阻止競爭對手單方面改變現(xiàn)行北極治理規(guī)則”的目標(biāo)，特朗普政府打著維護(hù)美國和北歐盟國北極安全的口號，拉攏北極域內(nèi)外盟國構(gòu)建美國主導(dǎo)下的北極合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，試圖進(jìn)而形成一個(gè)與中俄抗衡的對抗性國際陣營。

就其具體舉措而言，一是加強(qiáng)與北歐國家的北極合作尤其是軍事合作。例如特朗普上任后美軍先后參加了北約在阿拉斯加阿留申群島和南加州舉行的“北極遠(yuǎn)征能力演習(xí)”(Arctic Expeditionary Capabilities Exercise)、(41)“Watch: Marines, Navy ‘Take’ Adak Island as Part of Arctic Training,” September 20, 2019, https://www.ktuu.com/content/news/WATCH-Marines-Navy-take-Adak-Island-as-part-of-Arctic-training-560934331.html.“三叉戟接點(diǎn)—2018”(Trident Juncture)、(42)“三叉戟接點(diǎn)—2018”是北約自冷戰(zhàn)結(jié)束以來規(guī)模最大的一次聯(lián)合軍演，美國派出“杜魯門”號航母參演，這也是美國海軍航母30年來首次駛?cè)氡睒O圈?！氨睒O挑戰(zhàn)—2019”(Arctic Challenge)等軍事演習(xí)，旨在熟悉北極作戰(zhàn)環(huán)境，加強(qiáng)集體威懾的可信度，保證“聯(lián)合部隊(duì)能夠阻止并在必要時(shí)挫敗大國的侵略”。(43)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.另外，北歐五國雖在綜合國力方面遠(yuǎn)遜于美國，但在包括破冰船制造技術(shù)在內(nèi)的極地裝備開發(fā)和制造領(lǐng)域卻遙遙領(lǐng)先于美國。2019年10月，特朗普和芬蘭總統(tǒng)紹利·尼尼斯托(Sauli Niinisto)發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)北極合作，尤其是在破冰船技術(shù)上的合作。(44)“Joint Statement from the President of the United States and the President of the Republic of Finland,” October 2, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-president-united-states-president-republic-finland/.特朗普簽署的《保護(hù)美國在北極和南極地區(qū)國家利益的備忘錄》中也專門提出了向北歐盟國租賃破冰船的計(jì)劃。二是加強(qiáng)與域外盟國的聯(lián)動，利用域外盟國的力量牽制中俄。特朗普政府對北極域外國家予以“區(qū)別對待”，尤其主張與“志同道合”的域外國家加強(qiáng)北極合作。(45)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy,” June 6, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.例如在北極理事會正式觀察員國中，日本和韓國均是美國盟國，也可謂是美國在北極理事會框架下牽制中國的“暗樁”。(46)James Kraska, “Asia States in U.S．Arctic Policy: Perceptions and Prospects,” Asia Policy 18 (2014): 14-21.2017年，美日韓三國通過了《關(guān)于三國合作現(xiàn)狀的聯(lián)合情況說明》，首次明確提出三國將就北極等全球性議題加強(qiáng)合作。(47)《韓美日副外長商定全球合作 繼續(xù)對朝施壓》，環(huán)球網(wǎng)，2017年1月6日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJZAAI。在特朗普政府的拉攏下，日本政府進(jìn)一步推動將北極問題作為加強(qiáng)美日安全合作的新議題，在2019年版的日本《防衛(wèi)白皮書》中，不僅分析了中國在北極地區(qū)的動向，還重點(diǎn)關(guān)注中國未來的軍事活動是否會涉足北冰洋。(48)“Defense of Japan 2019,” September 29, 2019, https://www.mod.go.jp/e/publ/w_paper/wp2019/pdf/DOJ2019_1-3-5.pdf.又如英國作為美國的緊密盟友和北極理事會的正式觀察員，一直與美國在北極問題上進(jìn)行密切合作，包括為加強(qiáng)對“GIUK缺口”(49)“GIUK缺口”是指位于格陵蘭島(Greenland Island)、冰島(Iceland)和英國(United Kingdom)三者之間，靠近北極地區(qū)的北大西洋海域。在冷戰(zhàn)期間，這片海域由于對美蘇海軍作戰(zhàn)尤其是潛艇作戰(zhàn)具有重要意義，因此備受美蘇兩國戰(zhàn)略界和軍方的關(guān)注。和北大西洋的海上監(jiān)視，兩國一直在利用P-8A反潛機(jī)(50)P-8A反潛巡邏機(jī)除了電子信號情報(bào)作用外，還能夠進(jìn)行反潛戰(zhàn)、反水面戰(zhàn)和航運(yùn)攔阻工作。開展聯(lián)合巡邏行動，聯(lián)手對抗來自俄羅斯的海上威脅。

三、 特朗普政府北極“戰(zhàn)略再定位”的影響

綜上所述，特朗普政府對北極戰(zhàn)略地位進(jìn)行了“再定位”，其所出臺的北極政策和采取的北極實(shí)踐根本目的在于維護(hù)和鞏固美國在北極地緣戰(zhàn)略格局中的霸權(quán)地位。特朗普政府以地緣政治思維和極端利己主義為依歸來處理北極事務(wù)，無疑給北極政治帶來了一系列重大的負(fù)面影響。

首先，激化北極地緣政治競爭和話語權(quán)爭奪。美國作為北極大國，其在北極的動向可謂牽一發(fā)而動全身。隨著特朗普政府地緣政治思潮的回歸，直接導(dǎo)致美俄在北極地區(qū)的地緣政治競爭變得更加激烈。面對特朗普政府的挑釁，俄羅斯自然不甘示弱。2019年9月俄羅斯將駐北極地區(qū)的俄軍防空部隊(duì)換裝了新型防空導(dǎo)彈系統(tǒng)，并透露新部署的S-400“凱旋”遠(yuǎn)程防空系統(tǒng)也已經(jīng)做好投入戰(zhàn)斗執(zhí)勤的準(zhǔn)備。(51)《俄軍駐北極部隊(duì)列裝S400導(dǎo)彈 將投入戰(zhàn)斗值勤》，環(huán)球網(wǎng)，2019年9月17日，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1644901779322572895&wfr=spider&for=pc。2020年3月俄總統(tǒng)普京簽署《俄羅斯2035年前國家北極政策基礎(chǔ)》，(52)白峻楠：《〈2035年前俄聯(lián)邦北極國家基本政策〉解析》，《國際研究參考》2020年第4期。明確指出俄羅斯在北極的活動遭到無端詆毀，而北極地區(qū)的沖突風(fēng)險(xiǎn)正在增加，并作好了對特朗普北極政策予以回?fù)舻臏?zhǔn)備。美俄雙方的舉措無疑將加速在北極地區(qū)形成俄羅斯與美歐安全復(fù)合體“兩極”對抗的格局。同時(shí)，在美國的刺激之下，原本按部就班參與北極事務(wù)的域內(nèi)外國家變得更加熱衷于提升在北極事務(wù)中的話語權(quán)。例如加拿大政府于2019年9月10日頒布了新的北極政策——《加拿大北極與北方政策框架》，聲稱“隨著北極環(huán)境的快速變化和國際競爭的激增，加拿大必須表現(xiàn)出新的北極領(lǐng)導(dǎo)能力”。(53)“Canada’s Arctic and Northern Policy Framework,” September 10, 2019, https://www.rcaanc-cirnac.gc.ca/eng/1560523306861/1560523330587#s8.為推進(jìn)這一目標(biāo)，加拿大政府在2019年度預(yù)算中投入超過7億美元，用于支持未來10年北極地區(qū)的發(fā)展。(54)“Budget 2019: Arctic and Northern Summary,” September 10, 2019, https://www.rcaanc-cirnac.gc.ca/eng/1562853124135/1562853167783.2019年8月，德國也出臺了新的北極政策指導(dǎo)方針，尋求派遣更多專家和工作小組進(jìn)入北極理事會，鼓勵(lì)歐盟和北約對北極安全予以更多關(guān)注。(55)“Germany Is Taking on More Responsibility for the Arctic,” August 21, 2019, https://www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/themen/internatrecht/einzelfragen/arctic-guidelines/2240000.

其次，改變北極地區(qū)各國權(quán)力分布格局。誠如之前所分析，自冷戰(zhàn)結(jié)束后俄羅斯的整體北極實(shí)力便凌駕于其他北極七國之上，其破冰船和北極軍事基地?cái)?shù)量可謂遙遙領(lǐng)先。但是隨著特朗普政府打出在北極增強(qiáng)軍費(fèi)投入和計(jì)劃建設(shè)海外基地的“組合拳”，北極地區(qū)各國權(quán)力分布的格局很可能會隨之被改變。例如，倘若特朗普的北極政策在拜登上臺后能夠得到延續(xù)和落實(shí)，那么預(yù)計(jì)到2029年美國將至少擁有六艘極地破冰船和四個(gè)新的北極軍事基地。2020年7月，北歐國家發(fā)布題為《2020年北歐外交和安全政策報(bào)告——?dú)夂蜃兓⒒旌暇W(wǎng)絡(luò)威脅、多邊主義挑戰(zhàn)和基于規(guī)則的世界秩序》的報(bào)告，公開將俄羅斯與中國視為北極地區(qū)的威脅，與美國的立場保持一致。(56)《報(bào)告稱北歐國家需要對中國的北極投資采取一致態(tài)度》，極地與海洋門戶網(wǎng)站，2020年7月16日，http://www.polaroceanportal.com/article/3262。因此，雖然在目前的北極爭奪戰(zhàn)中美國仍暫時(shí)落后于俄羅斯，但特朗普政府所發(fā)起的聯(lián)合盟國的一系列舉措，很可能會使加拿大及北歐五國與美國更加密切地聯(lián)合起來，極大地加深北極地區(qū)各國與美國的北極安全一體化進(jìn)程，最終形成與俄羅斯分庭抗禮的局面。

再次，影響北極氣候合作進(jìn)程，加劇北極環(huán)境與氣候惡化。北極地區(qū)的氣候與環(huán)境變化本來就不容樂觀，作為世界上最大的發(fā)達(dá)國家和第二大碳排放國，特朗普政府對北極氣候變化問題的忽視甚至無視，必然會極大地阻礙北極氣候合作進(jìn)程，加劇北極地區(qū)環(huán)境與氣候惡化的趨勢。例如2018年是自1900年北極氣溫有記錄以來的第二個(gè)最溫暖的年份，呈現(xiàn)出“北極放大效應(yīng)”(Arctic Amplification)，(57)即北極地區(qū)相對全球其他地區(qū)以大約兩倍的速度升溫。北極海冰范圍不斷減少，2018年3月測量到的北極海冰中舊冰所占比例已不足1%。(58)“Arctic Report Card 2018,” December 2018, https://arctic.noaa.gov/Report-Card/Report-Card-Archive.聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)在其最新報(bào)告中著重強(qiáng)調(diào)了氣候變化對極地地區(qū)的巨大影響，并明確警告隨著海冰的流失，在短時(shí)期內(nèi)將導(dǎo)致更加極端的天氣狀況。2019年夏天北極圈甚至出現(xiàn)32攝氏度的罕見高溫，瑞典、冰島、芬蘭和挪威多地發(fā)生森林大火，美國北極地區(qū)也受到氣候變化的直接影響。2018年11月23日，由13個(gè)美國政府機(jī)構(gòu)編寫的《第四次國家氣候評估》報(bào)告顯示，受北極氣候變化影響，阿拉斯加水質(zhì)、魚類和野生動植物的棲息地以及建筑物、管道基礎(chǔ)設(shè)施等已經(jīng)日益劣質(zhì)化并將持續(xù)惡化，超過87%的阿拉斯加原住民社區(qū)因受到沿海和河流侵蝕的影響而將被迫搬遷。(59)“Fourth National Climate Assessment,” November 23, 2018, https://nca2018.globalchange.gov/downloads/.

最后，妨礙塑造公正合理的北極秩序。北極作為“新邊疆”，迄今尚未形成統(tǒng)一的制度安排，“制度真空”頗多，可塑性亦較強(qiáng)。特朗普政府在全球范圍內(nèi)推行單邊主義外交，不顧全人類的利益頻頻退群，破壞北極理事會權(quán)威且始終拒絕加入《聯(lián)合國海洋法公約》，其行徑導(dǎo)致的最直接后果是北極法律機(jī)制的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。而特朗普政府在北極地區(qū)拉攏盟友，試圖建構(gòu)由其主導(dǎo)的北極地緣政治格局和治理規(guī)范，并頻頻無端抹黑俄羅斯和中國的北極政策實(shí)踐，亦凸顯著排他性和利己性的“冷戰(zhàn)思維”，從而勢必會加劇分化，甚至誘發(fā)“陣營式”對抗，不利于從全人類的共同利益出發(fā)塑造公正、公平、合理的北極新秩序。例如在北極航道議題上，美國便屢屢打著“航行自由”的旗號肆意穿越俄羅斯、加拿大等北極國家的領(lǐng)海甚至內(nèi)水，引發(fā)了相關(guān)國家的強(qiáng)烈不滿?？傊?，一意孤行的特朗普為了維護(hù)美國北極霸權(quán)而采取的一系列單邊霸凌政策，使得北極治理的實(shí)現(xiàn)和北極秩序的塑造變得更為艱困。

四、 特朗普政府北極政策遭遇的挑戰(zhàn)

雖然特朗普政府調(diào)整北極政策產(chǎn)生的一系列負(fù)面影響不可忽視，但是從政策實(shí)踐層面來看，其北極政策自始至終面臨著與盟友存在分歧、忽視軟實(shí)力維護(hù)以及內(nèi)部阻礙等多方面的挑戰(zhàn)，致使其在實(shí)踐層面難以得到充分的貫徹和執(zhí)行。

首先，特朗普政府與北極盟友在具體議題上存在不同程度的分歧，是其聯(lián)盟戰(zhàn)略的“軟肋”。盡管特朗普政府描繪了與除俄羅斯以外的其他北極六國加強(qiáng)合作、構(gòu)建伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的美好藍(lán)圖，但在實(shí)際操作中特朗普政府不但未能解決與其北極盟國固有的分歧，還屢屢因其單邊主義政策破壞與盟國的關(guān)系，導(dǎo)致與盟國之間的信任危機(jī)日益深化。如隨著北極航道的經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯，美國與加拿大在西北航道議題上便爭執(zhí)不休。早在1969年，“曼哈頓”號事件(60)阿拉斯加北坡(North Slope)地區(qū)發(fā)現(xiàn)石油的消息在1968年被公布，美國緊接著在1969年就派出“曼哈頓”號油輪(SS Manhattan)沿著西北航線(Northwest Passage)航行，目的是為了考查從阿拉斯加普拉德霍灣(Prudhoe Bay)向美國東海岸運(yùn)輸石油是否存在可能性。由于被認(rèn)為侵犯了加拿大的北極地區(qū)主權(quán)，“曼哈頓”號此次航行引發(fā)了大量爭議，問題的焦點(diǎn)集中在加拿大是否有權(quán)允許美國派遣船舶進(jìn)入西北航道。就點(diǎn)燃了美加兩國關(guān)于西北航道的主權(quán)沖突。(61)王晨光：《“勉強(qiáng)大國”與“中等強(qiáng)國”：美加北極關(guān)系探析》，《美國問題研究》2017年第2期。近年來兩國新出臺的北極政策都重申各自的立場，互不相讓。美國強(qiáng)調(diào)西北航道是屬于“國際海峽”的一部分，應(yīng)當(dāng)適用“航行自由”原則；加拿大則不斷強(qiáng)調(diào)擁有對北極群島和西北航道的主權(quán)，試圖將西北航道劃為其內(nèi)水?！懊绹鴥?yōu)先”的理念也使北歐五國對美國產(chǎn)生了離心傾向。2018年7月，特朗普提出北約盟友應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任、分擔(dān)更多經(jīng)費(fèi)，引起其他成員的不滿，北歐五國遂就協(xié)同防御及深化軍事合作達(dá)成共識，謀求逐步降低對美國的依賴。(62)《北歐欲加強(qiáng)深層次軍事合作》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，2019年3月30日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201903/20190302848182.shtml。同時(shí)，特朗普政府對歐盟單方面加征鋼鋁產(chǎn)品關(guān)稅，給芬蘭、丹麥、挪威等國造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，使得美國與北歐國家之間的“裂痕”不斷加大。2019年8月，特朗普提出購買格陵蘭島的動議，旋即遭到丹麥各方態(tài)度強(qiáng)硬的斷然拒絕，致使美國與丹麥的關(guān)系一度陷入緊張。格陵蘭自治區(qū)外交部在社交網(wǎng)絡(luò)則回應(yīng)稱格陵蘭資源豐富，歡迎商業(yè)領(lǐng)域的合作，但是絕不出賣主權(quán)。(63)《格陵蘭島自治政府拒絕特朗普購島意向》，新華網(wǎng)，2019年8月17日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-08/17/c_1124887342.htm。丹麥?zhǔn)紫嗝诽亍じダ诐衫锟松?Mette Frederiksen)也對此表示，特朗普想購買格陵蘭島的計(jì)劃是“荒謬的”，格陵蘭島不會被出售。(64)《購買格陵蘭島無望 特朗普推遲訪問丹麥》，新華網(wǎng)，2019年8月21日，http://www.xinhuanet.com/2019-08/21/c_1124902454.htm。

其次，特朗普政府的北極政策片面追求硬實(shí)力的增長，卻忽視軟實(shí)力的構(gòu)建和維護(hù)，使其遭到國際輿論廣泛質(zhì)疑和譴責(zé)，在國際社會不得人心。在過去二十余年間，美國通過關(guān)注北極氣候變化、保護(hù)北極環(huán)境迅速提升了在北極事務(wù)領(lǐng)域中的軟實(shí)力，尤其是奧巴馬政府推行的一系列致力于北極可持續(xù)發(fā)展的舉措贏得了非政府組織及原住民的認(rèn)同。但是，特朗普政府卻對奧巴馬政府的這份“政治遺產(chǎn)”棄之如敝履，使得美國失去了道德高地并處于戰(zhàn)略劣勢。(65)Hal Brands, “America Is Losing the Battle of the Arctic,” July 30, 2019, https://www.aei.org/articles/america-losing-battle-arctic/.在第11屆北極理事會部長會議上，“因紐特環(huán)北極理事會”(Inuit Circumpolar Council)主席詹姆斯·斯托茨(James Stotts)便批評特朗普政府，強(qiáng)烈呼吁不應(yīng)再爭論是否存在氣候變化現(xiàn)象，而應(yīng)該立即實(shí)施應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和行動。芬蘭作為主辦國也發(fā)表主席聲明，著意強(qiáng)調(diào)了全球合作應(yīng)對氣候變化的重要性。(66)“Statement by the Chair,” May 2019, https://um.fi/documents/35732/0/Rovaniemi-Statement-from-the-chair_FINAL_840AM-7MAY.pdf/8ae0c2a6-fe6a-43e2-2326-f145e8a536cf?t=1557218507134.綠色和平組織(Greenpeace)則指責(zé)美國退出《巴黎氣候協(xié)定》是“一次重大誤判，特朗普選擇了錯(cuò)誤的歷史方向”。(67)“One Year on and We Are Still Moving Ahead,” June 1, 2018, https://www.greenpeace.org/international/story/16761/one-year-on-and-we-are-still-moving-ahead/.在2019年10月3日舉行的歐盟北極論壇上，“薩米理事會”(Sami Council)主席啟動了《薩米北極戰(zhàn)略：通過伙伴關(guān)系、教育和宣傳確保薩米人在北極的持久影響力》，從原住民的價(jià)值觀和利益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)以人為本，(68)“Humanity and Sustainability Injection: The Sámi Arctic Strategy to Shake Up Arctic Discourse,” October 7, 2019, https://www.highnorthnews.com/en/sami-arctic-strategy-shake-arctic-discourse.對特朗普政府“美國優(yōu)先”的北極政策針鋒相對地進(jìn)行批駁。而在同年舉行的北極理事會羅瓦涅米部長會議上，更是由于美國和其他北極國家在氣候變化問題上分歧嚴(yán)重，導(dǎo)致未能通過會議共同宣言，這也是北極理事會自成立以來第一次出現(xiàn)這種異常情況。

再次，特朗普政府北極政策的實(shí)施也始終面臨著內(nèi)部的重重阻礙。一方面，北極地理和氣候環(huán)境復(fù)雜，無論是升級北極專用裝備、加強(qiáng)北極作戰(zhàn)能力還是提升民眾北極意識都不可能一蹴而就，需要各方面的長期積累和投入。如美國北方司令部司令特倫斯·奧肖納西(Terrence O’Shaughnessy)上將就曾指出，美軍要應(yīng)對北極的挑戰(zhàn)，不僅要解決艦船的問題，還有復(fù)雜的訓(xùn)練與裝備短缺問題。(69)《美北方司令部司令稱美國需建立北極預(yù)警系統(tǒng)》，騰訊網(wǎng)，2019年11月28日，https://new.qq.com/omn/20191128/20191128A0OEN400.html?pgv_ref=aio2015。對此，海軍中將安德魯·劉易斯也曾直言：“北極與世界其他地區(qū)截然不同，需要專門的訓(xùn)練、裝備以及一套只能通過投入時(shí)間和重復(fù)練習(xí)來打磨和發(fā)展的獨(dú)特技能?！?70)Caitlin Kenney，“US Participates in Arctic Exercise As Region Sees Increased Military Activity from Russia and China,” Stars and Stripes, August 4, 2020, https://www.stripes.com/news/us/us-participates-in-arctic-exercise-as-region-sees-increased-military-activity-from-russia-and-china-1.640063.這意味著特朗普政府的北極雄心與北極實(shí)力之間存在著顯著差距，顯然無法在短期內(nèi)迅速得到彌合，也難以與俄羅斯進(jìn)行有力的抗衡。另一方面，州政府和聯(lián)邦政府在北極議題上亦存在著分歧。在氣候變化議題上，盡管特朗普悍然退出《巴黎氣候協(xié)定》，但美國許多州、城市和企業(yè)仍致力于落實(shí)該協(xié)定。(71)“Majorities of Americans in Every State Support Participation in the Paris Agreement,” May 8, 2017, https://climatecommunication.yale.edu/publications/paris_agreement_by_state/.2018年5月，阿拉斯加州出臺“阿拉斯加氣候變化政策”(Alaska Climate Change Policy)，反映了當(dāng)?shù)卣兔癖妼τ趹?yīng)對氣候變化問題的積極態(tài)度，與特朗普單純追求北極經(jīng)濟(jì)效益的立場背道而馳。(72)《阿拉斯加州站隊(duì)低碳：2025年擬減排30%溫室氣體》，搜狐網(wǎng)，2018年5月24日，http://www.sohu.com/a/232750349_383718。阿拉斯加州作為美國唯一的北極州，卻與特朗普政府的北極政策相左，顯然不利于其政策的實(shí)施與推進(jìn)。例如在資源開發(fā)議題上，特朗普政府的北極鉆探政策便遭到了州政府的強(qiáng)力抵制。又如華盛頓州西雅圖市議會于2019年9月16日一致投票通過了第31903號決議，旨在阻止該城市與在北極國家野生動物保護(hù)區(qū)從事租賃或開發(fā)油田的任何公司開展業(yè)務(wù)。(73)“Seattle City Council Takes a Firm Stance Against Arctic Drilling, Weakens Indigenous Rights in the Process,” September 26, 2019, https://www.highnorthnews.com/en/arctic-oil-boycott-cherry-picking-indigenous-perspectives-all-too-common-among-southerners-expert.

五、 結(jié) 語

在特朗普政府執(zhí)政期間，面對俄羅斯與中國在北極地區(qū)積極進(jìn)取的政策舉措，美國日益擔(dān)心其在北極地區(qū)的戰(zhàn)略優(yōu)勢和領(lǐng)導(dǎo)地位將遭到侵蝕。在這一“領(lǐng)導(dǎo)地位焦慮癥”的驅(qū)動下，奉行“美國優(yōu)先”理念的特朗普政府摒棄了奧巴馬政府時(shí)期的北極政策，轉(zhuǎn)而從地緣政治而非全球治理角度出發(fā)高度關(guān)注北極，將北極地區(qū)“再定位”為“潛在戰(zhàn)略競爭走廊”，并通過加大在北極地區(qū)的軍事存在、深化與北極盟國的軍事安全合作，強(qiáng)化以美國為首的北極伙伴網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而防范和抵制俄中等國在北極事務(wù)中影響力的拓展。而隨著約瑟夫·拜登入主白宮，美國新一屆政府的北極戰(zhàn)略布局雖然會有所調(diào)整，但是為了繼續(xù)維護(hù)美國在北極地區(qū)的“領(lǐng)導(dǎo)地位”，拜登政府勢必會部分地繼承特朗普政府的戰(zhàn)略理念，并在很大程度上延續(xù)特朗普政府所設(shè)定的政策軌道。

尤為值得關(guān)注的是，近期發(fā)生的蘇伊士運(yùn)河堵塞事件從另一個(gè)側(cè)面映射出全球海上航路安全的脆弱性，以及北極航道巨大的潛在價(jià)值。2021年3月底，巨型貨輪“長賜”號在蘇伊士運(yùn)河擱淺，導(dǎo)致大量船只積壓在這條全球最繁忙的貿(mào)易航線上，使得全球供應(yīng)鏈?zhǔn)茏瑁⒃斐闪司薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失。面對此情此景，國際社會尋求替代傳統(tǒng)航線方案的意愿變得更加迫切，而具有獨(dú)特優(yōu)勢的北極航線也自然成為重要的選項(xiàng)之一。例如俄羅斯副總理特魯特涅夫就對此明確表示，“北極航線可以成為蘇伊士運(yùn)河的替代方案，而且其運(yùn)輸成本還要低于后者”。(74)“Trutnev Announced Plans to Make the Northern Sea Route an Alternative to The Suez Canal,” March 31, 2021, https://www.rbc.ru/economics/31/03/2021/60644ff69a7947f8561f61c5.在全球氣候變暖的影響下，隨著北極海冰加速消融，北極冰區(qū)的通航潛力不斷提升，在最佳條件下，穿越北極航線的距離要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繞行好望角和蘇伊士運(yùn)河等傳統(tǒng)航線的海運(yùn)距離。北極航線一旦開通，不僅將有助于緩解傳統(tǒng)航線的壓力，還可以大幅縮短航行時(shí)間、降低航運(yùn)成本。鑒于此，未來北極航道及北極地區(qū)的戰(zhàn)略意義勢必將進(jìn)一步凸顯，美俄等北極大國也將加快開發(fā)利用北極的進(jìn)程，從而導(dǎo)致北極地區(qū)地緣戰(zhàn)略博弈的進(jìn)一步加劇和升級。