馬鞍山市森林資源保護(hù)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

蘇元功 蔣海平

（馬鞍山市林業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，安徽 馬鞍山243000）

森林資源是林地及其所生長(zhǎng)的森林有機(jī)體的總稱(chēng)，是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)林地、林木等資源的需求日益增多，森林資源保護(hù)管理面臨的壓力越來(lái)越大。在安徽省馬鞍山市，由于部分地方保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、法制觀念淡薄、管理不到位等，致使森林資源一定程度上遭到破壞，生態(tài)環(huán)境受到影響。因此，進(jìn)一步貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，采取措施加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理，維護(hù)生態(tài)安全，變得越來(lái)越必要和迫切。

1 馬鞍山市森林資源及其保護(hù)管理現(xiàn)狀

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林資源可為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生活提供林產(chǎn)品、游憩休閑場(chǎng)所，具有涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、凈化空氣、美化環(huán)境及減少自然災(zāi)害等生態(tài)功能，是林業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是維護(hù)生態(tài)安全的重要保障。馬鞍山市地處長(zhǎng)江下游湖積、沖積平原區(qū)下段，位于安徽省東部，下轄3縣3區(qū)及3個(gè)開(kāi)發(fā)園區(qū)（新區(qū)），共有8個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、1個(gè)國(guó)有苗圃和1個(gè)縣屬茶林場(chǎng)。馬鞍山市森林資源總量較少，分布也不均勻。2018年森林資源年報(bào)顯示，馬鞍山市林地總面積為8.44萬(wàn)hm2，活立木總蓄積量375.77萬(wàn)m3。其中，森林面積7.89萬(wàn)hm2，森林蓄積313.39萬(wàn)m3。馬鞍山市森林覆蓋率為19.48%，低于全國(guó)、全省平均水平。馬鞍山市人均森林面積0.03 hm2，約為全省人均水平的40%，人均森林蓄積1.34 m3，約為全省人均水平的27.00%，森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力仍處于較低水平。根據(jù)公益林區(qū)劃界定辦法，馬鞍山市共區(qū)劃界定并被納入中央和省級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍的公益林面積約20 297 hm2，其中，國(guó)家級(jí)公益林18 044 hm2，省級(jí)公益林2 253 hm2。

機(jī)構(gòu)改革后，馬鞍山市、縣（區(qū)）森林資源管理主要職責(zé)為森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、林木采伐管理、林地管理及森林經(jīng)營(yíng)管理等。目前，馬鞍山市市本級(jí)和3個(gè)縣的自然資源和規(guī)劃局（林業(yè)局）為市、各縣政府林業(yè)行政主管部門(mén)，3個(gè)市轄區(qū)政府承擔(dān)著法律賦予的林業(yè)行政管理職責(zé)，卻無(wú)林業(yè)行政主管部門(mén)，包括森林資源保護(hù)管理在內(nèi)的林業(yè)行政管理職責(zé)由市自然資源和規(guī)劃局（林業(yè)局）在市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)履行，工作上不順暢、易扯皮，且派出機(jī)構(gòu)的林業(yè)管理人員尤其是林業(yè)大中專(zhuān)院校畢業(yè)的管理人員偏少。21世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)高度重視。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的要求、人民群眾對(duì)良好生態(tài)的期待以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)森林資源日益增長(zhǎng)的需求，均對(duì)森林資源的保護(hù)和管理提出了新的更高要求。

2 馬鞍山市森林資源保護(hù)管理存在的問(wèn)題及原因分析

2.1 存在問(wèn)題

從近年來(lái)國(guó)家林業(yè)和草原局組織開(kāi)展的森林督查情況來(lái)看，破壞森林資源的行為在馬鞍山市時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)如下。一是建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)占用林地，即用地單位或個(gè)人未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核（批）便進(jìn)行鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村水利設(shè)施修筑、采石、取土及畜禽養(yǎng)殖等項(xiàng)目建設(shè)，或超越審核（批）范圍、審核（批）期限進(jìn)行建設(shè)，違法違規(guī)占用林地。2018年森林督查結(jié)果顯示，馬鞍山市建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)占用林地圖斑塊數(shù)占全部問(wèn)題圖斑塊數(shù)的72%，是當(dāng)前森林資源遭受破壞的最主要類(lèi)型。二是違法違規(guī)采伐林木，即無(wú)證采伐林木或者超證采伐林木，這類(lèi)問(wèn)題在馬鞍山市發(fā)生較多。2018年森林督查結(jié)果顯示，馬鞍山市違法違規(guī)采伐林木圖斑塊數(shù)占全部問(wèn)題圖斑塊數(shù)的18%。三是毀林開(kāi)墾，用于種植農(nóng)作物及養(yǎng)殖等。2018年森林督查結(jié)果顯示，馬鞍山市毀林開(kāi)墾等違法違規(guī)占用林地圖斑塊數(shù)占全部問(wèn)題圖斑塊數(shù)的10%。

2.2 原因分析

馬鞍山市森林資源遭受破壞的原因諸多，情況較為復(fù)雜，概括起來(lái)主要有以下6個(gè)方面。一是一些人森林資源保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，全社會(huì)保護(hù)森林資源的良好氛圍還未真正形成。二是個(gè)別人法制觀念淡薄，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，或心存僥幸，或鋌而走險(xiǎn)，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致森林資源遭受破壞。三是林權(quán)所有者、經(jīng)營(yíng)者，尤其是集體林權(quán)所有者，對(duì)森林資源的管護(hù)不到位甚至缺位。四是森林資源管理隊(duì)伍總體上機(jī)構(gòu)不全、力量不強(qiáng)、素質(zhì)有待提高。五是國(guó)家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)園區(qū)（新區(qū)）無(wú)法律賦予的林業(yè)行政管理職能、缺乏林業(yè)保護(hù)管理人員，而所在縣（區(qū)）的政府林業(yè)主管部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)（新區(qū)）的森林資源不便管、不愿管，開(kāi)發(fā)園區(qū)（新區(qū)）的森林資源保護(hù)管理存在扯皮甚至缺位現(xiàn)象。六是一些管理標(biāo)準(zhǔn)、制度，如天然林管護(hù)制度、林木采挖移植管理規(guī)范、林區(qū)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件標(biāo)準(zhǔn)、樹(shù)木補(bǔ)種標(biāo)準(zhǔn)等，有待建立和完善。

3 加強(qiáng)馬鞍山市森林資源保護(hù)管理的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)宣傳教育

采取多種形式，利用各種載體，廣泛宣傳《中華人民共和國(guó)森林法》及其實(shí)施條例、《森林采伐更新管理辦法》《安徽省林地保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)和政策，開(kāi)展森林資源保護(hù)知識(shí)教育，增強(qiáng)馬鞍山市公民的愛(ài)林護(hù)林意識(shí)和生態(tài)文明素養(yǎng)，為全社會(huì)保護(hù)森林資源、維護(hù)生態(tài)安全營(yíng)造良好氛圍。

3.2 深入推進(jìn)林長(zhǎng)制改革

繼續(xù)深入推進(jìn)林長(zhǎng)制改革，不斷完善馬鞍山市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)林長(zhǎng)體系，強(qiáng)化各級(jí)林長(zhǎng)“護(hù)綠”“管綠”職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)森林資源的監(jiān)管、巡護(hù)，實(shí)現(xiàn)森林資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)到村到點(diǎn)，形成人人“盯”住森林的生態(tài)安全網(wǎng)，切實(shí)保護(hù)和管理森林資源，維護(hù)馬鞍山市森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

3.3 開(kāi)展林業(yè)法律法規(guī)政策培訓(xùn)

組織開(kāi)展馬鞍山市市級(jí)、縣（區(qū)）森林資源保護(hù)管理法律法規(guī)及政策培訓(xùn)，同時(shí)積極參加國(guó)家、省級(jí)相關(guān)培訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)基層森林資源保護(hù)管理人員的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)人員的保護(hù)管理業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政執(zhí)法能力。

3.4 加強(qiáng)林業(yè)行政管理隊(duì)伍建設(shè)

針對(duì)機(jī)構(gòu)改革、森林公安轉(zhuǎn)隸后，馬鞍山市、縣（區(qū)）林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)不健全、人員不足等問(wèn)題，應(yīng)采取切實(shí)措施，加強(qiáng)市及縣（區(qū)）林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，尤其要理順市、區(qū)林業(yè)部門(mén)垂直管理與法律賦予區(qū)政府林業(yè)行政管理職責(zé)的關(guān)系，進(jìn)一步明確縣（區(qū)）政府林業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)境內(nèi)開(kāi)發(fā)園區(qū)（新區(qū)）的林業(yè)行政管理職責(zé)和開(kāi)發(fā)園區(qū)（新區(qū)）所承擔(dān)的林業(yè)相關(guān)工作責(zé)任，整合林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，充實(shí)林業(yè)行政管理執(zhí)法人員，加強(qiáng)管理執(zhí)法培訓(xùn)，確保馬鞍山市及縣（區(qū)）林業(yè)行政管理執(zhí)法工作不斷檔、不缺位，為森林資源保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

3.5 制定完善的森林資源管理相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)

馬鞍山市應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，從國(guó)家和省級(jí)層面，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定和完善天然林管護(hù)制度、林木采挖移植管理規(guī)范、恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件標(biāo)準(zhǔn)、林區(qū)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、樹(shù)木補(bǔ)種標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)項(xiàng)目使用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，以確保森林資源保護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)更完備、林業(yè)行政執(zhí)法依據(jù)更全面。

3.6 強(qiáng)化林權(quán)所有者、經(jīng)營(yíng)者保護(hù)責(zé)任

馬鞍山市應(yīng)從制度上強(qiáng)化林權(quán)所有者、經(jīng)營(yíng)者，尤其是集體林權(quán)所有者的森林資源保護(hù)責(zé)任，將森林資源保護(hù)納入對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織的考核范圍，作為租賃經(jīng)營(yíng)協(xié)議的重要內(nèi)容，規(guī)范權(quán)利義務(wù)，明確獎(jiǎng)懲措施，使其盡好護(hù)林職責(zé)，從源頭上預(yù)防和制止破壞森林資源行為的發(fā)生。

3.7 完善森林資源管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備

馬鞍山市應(yīng)先在自然保護(hù)地、公益林和天然林區(qū)以及其他重點(diǎn)林區(qū)，后在一般林區(qū)，逐步建設(shè)森林資源電子監(jiān)控設(shè)施，改進(jìn)森林資源監(jiān)管手段，提高森林資源監(jiān)管科技水平；應(yīng)建設(shè)和完善林區(qū)護(hù)林道路網(wǎng)絡(luò)，配備護(hù)林交通工具，使護(hù)林工作更加便捷和高效；要實(shí)施自然保護(hù)地勘界和立標(biāo)，維修和新建公益林、天然林保護(hù)宣傳標(biāo)牌，建立健全森林資源保護(hù)宣傳標(biāo)識(shí)。

3.8 打擊破壞森林資源違法行為

馬鞍山市應(yīng)貫徹執(zhí)行林地用途管制、林木限額采伐憑證采伐以及森林督查等制度，對(duì)被行政許可人實(shí)施行政許可情況進(jìn)行檢查；對(duì)經(jīng)森林督查核實(shí)、行政許可實(shí)施情況檢查等發(fā)現(xiàn)的破壞森林資源問(wèn)題圖斑，以及群眾舉報(bào)、巡查發(fā)現(xiàn)的破壞森林資源案件，及時(shí)依法查處；對(duì)涉嫌刑事犯罪的依法移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，通過(guò)嚴(yán)厲打擊、震懾違法犯罪分子，以遏制破壞森林資源行為的發(fā)生。

3.9 落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究

馬鞍山市應(yīng)貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，強(qiáng)化市、縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)，從制度上防止黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在森林資源的保護(hù)管理上亂作為、不作為或者慢作為，堅(jiān)決制止和懲處破壞森林資源的行為。