推進城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化研究

閻 迪

（遼寧大學，遼寧沈陽 121000）

引言

推進城市應急管理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項具有廣泛參與度和涉及面，與人民群眾切身利益密切相關的重大工程，是城市社會進步的重要標志，更是城市治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著預防化解重大風險挑戰(zhàn)、及時應對各類突發(fā)事件的重要職責[1]。面對全球新冠肺炎疫情蔓延、突發(fā)事件增多的新形勢、新特征，營造與黨中央要求相吻合、與城市發(fā)展需要相適應、與人民群眾安全需要相一致的安全環(huán)境，是城市應急管理機關必須堅決履行的光榮使命[2]。推進城市應急管理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是當前應急理論研究熱點，也是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

一、目前城市應急管理中存在的問題

（一）應急管理體系不夠完善

一些城市應急管理體系不夠完善，是影響其應急管理現(xiàn)代化的一項重要因素，主要表現(xiàn)為應急準備不充分，應急管理體系不夠完善，應急響應機制缺乏整體性設計。應急管理涉及范圍廣，一旦發(fā)生緊急事件，需要及時整合多部門的力量協(xié)同應對。但是，當前一些城市各部門之間協(xié)同應急機制不夠完善，主要表現(xiàn)為組織上關于應急工作缺乏統(tǒng)一領導和指揮，防范風險和遏制風險能力不足，行動遲緩、協(xié)調不力，導致突發(fā)事件發(fā)生時無法形成防范和化解風險的應急處置合力，使應急工作缺乏整體性和協(xié)調性，降低了應變能力和治理能力，嚴重影響了城市應急管理現(xiàn)代化。

（二）應急處置不夠及時

應急處置不及時，是城市應急管理現(xiàn)代化建設中的重要問題。突發(fā)事件的發(fā)生具有較強的突然性和隨機性，如果前期處置不當會造成嚴重的后果。處理好突發(fā)事件的關鍵是及時性和準情報性，遏制風險要從源頭做起，但是恰恰在此出現(xiàn)的問題較多。在信息管理上，由于一些城市風險信息收集和預警預測等應急工作不主動不及時不準確，導致對突發(fā)事件的產(chǎn)生與發(fā)展不能做出準確的預測與判斷，無法在突發(fā)事件初期及時采取有效措施，錯過了應急處置的最佳時期，易造成事態(tài)發(fā)酵并產(chǎn)生一系列嚴重后果。在突發(fā)事件產(chǎn)生與發(fā)展趨勢上判斷不夠精準，應急處置不及時，是制約城市應急現(xiàn)代化的一項重要因素。

（三）應急法治建設不夠健全

目前一些城市應急法治建設不夠健全，主要體現(xiàn)為應急法治建設無法滿足城市應急現(xiàn)代化的需要，傳統(tǒng)的應急管理往往以“行政式”為主導模式，法治思維與法治建設不足，在處置突發(fā)事件時，法律建設滯后問題較突出，如有的應急措施無法可依，有的應急措施合理不合法等。由于一些城市應急法治建設不夠健全，影響了應急處置能力和效果，也影響了城市應急管理體系現(xiàn)代化進程，因此法治建設不健全是制約城市應急管理的重要因素。

二、推動城市應急管理現(xiàn)代化對策建議

（一）構建城市應急預警機制

構建城市應急預警機制，是推進城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化的首要任務，是應急管理和風險防控的本質要求，更是實現(xiàn)精準應急響應的關鍵，還是有效降低城市風險損失的重要舉措。

一是強化風險防控意識，時刻保持對風險防控的敏感性和警覺性。應急管控功夫在平時，基礎在預防，要以積極主動的思維處理應急管理全過程，將應急管理關口進一步前移[3]，注重風險前期排查，從源頭上防控城市安全風險。要下好先手棋，打好應對突發(fā)事件的主動仗。要警鐘長鳴、居安思危，用大概率事件處理思維應對小概率事件，真正做到把風險隱患杜絕在萌芽狀態(tài)，防范在成災之前。

二是建立具有廣泛社會參與性的應急預警機制。突發(fā)事件發(fā)生后，在事件初期要做到科學研判，充分聽取業(yè)內專家和相關部門的意見，構建社會多方參與的、科學的預警機制。對突發(fā)事件要遵循“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的原則，完善突發(fā)事件信息收集、上報、預警系統(tǒng)[2]，實現(xiàn)情報資源共享，建立上下結合、橫向聯(lián)系的應急預警機制。

三是建立科學的突發(fā)事件預警機構。運用大數(shù)據(jù)和大信息先進技術，提高監(jiān)測預警的及時性和準確性。整合各個職能部門和基層組織的預警力量，整合城市人力資源和物質資源，形成協(xié)同一致、覆蓋城市的全方位預警網(wǎng)絡。建立科學的、應對突發(fā)事件的預警研判制度，構建現(xiàn)代化、高科技預警機制，形成社會廣泛參與的協(xié)同預警合力，提高突發(fā)事件預警與研判能力。

（二）構建完備的應急保障機制

應急保障機制是城市應急管理體系和治理能力建設現(xiàn)代化的重要組成部分，是儲備人力、物力、財力等應急資源的重要機制。要優(yōu)化應急保障機制，為有效應對突發(fā)事件提供物資保障、人力保障和財力保障。

一是建立統(tǒng)一的物資保障機制。應急物資是有效應對突發(fā)事件的重要保障，是處置突發(fā)事件的關鍵。應急物資儲備要按照集中統(tǒng)一、科學儲備、精準應用、資源共享的原則，融合物資儲備與生產(chǎn)能力儲備，建立以城市應急管理部門為核心，其他部門共同協(xié)作的應急物資保障體系。加強城市區(qū)域間協(xié)調，搭建應急物資共享平臺，推動應急物資調配、使用科學化。建立統(tǒng)一的應急物資調配系統(tǒng)，及時滿足城市應急物資調配需要，重點解決應急物資調配中的薄弱環(huán)節(jié)，確保應急物資精準供應。

二是建立城市應急專項資金保障機制。在政府財政資金中設立城市應急專項資金，不斷加大對應急工作的財政資金支持。將政府投資與社會籌資相結合，建立多渠道應急專項資金保障體系。組織形式多樣的愛心捐獻和愛心救助活動，將一方有難、八方支援的傳統(tǒng)發(fā)揚光大。建立并完善重大突發(fā)事件救助幫扶制度和資金管理制度，做到?？顚Ｓ?，保證政府與社會各項資金在應對突發(fā)事件中統(tǒng)一調配使用，確保城市應急專項資金使用合理、管理到位。

三是強化應急科技研發(fā)與應用。用好信息技術、大數(shù)據(jù)技術、互聯(lián)網(wǎng)技術和人工智能等新技術，為應急工作提供科技支撐。將高科技運用到應急管理中，提高應急管理水平，提高應急工作的專業(yè)性、及時性和高效性，促進應急處置能力智能化、現(xiàn)代化、精細化和準確化。建立現(xiàn)代化的應急管理信息平臺，完善突發(fā)事件數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)城市內與城市間應急信息共享，提高應急信息化建設水平，推進城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化。

四是建立應急專業(yè)人才培養(yǎng)與儲備機制。加快應急人才培養(yǎng)，儲備應急專業(yè)人才，形成政府與高校、研究院所、應急部門等廣泛參與的應急人才聯(lián)合培養(yǎng)機制。完善專業(yè)和輔助相結合的應急人才培育與儲備制度，全面提高應急處置能力[4]。

（三）建立精準的應急響應機制

精準的應急響應機制是城市應急管理中有效應對災難的重要環(huán)節(jié)，是城市應急管理的最后一道防線，是城市應對災難能力的核心體現(xiàn)，事關人民群眾生命財產(chǎn)安全[5]。建立精準的應急響應機制，主要包括以下幾個方面。

一是應對突發(fā)事件要統(tǒng)一指揮。在應急管理中要堅持黨的統(tǒng)一領導，堅持黨對城市的應急管理統(tǒng)一指揮，建立應急管理統(tǒng)一領導組織，積極開展應急管理統(tǒng)一行動。面對突發(fā)事件，要以“一個應急指揮中心、一套應急處置機制、一個應急發(fā)布機構”的形式，切實做到指揮與行動高度一致。

二是增強應急處置能力。應急處置能力是城市應急治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。政府是應急處理的主體，肩負捍衛(wèi)城市安全穩(wěn)定、保衛(wèi)人民生命財產(chǎn)安全的重要職責，要充分發(fā)揮應急處置主力軍作用，全面提升應對突發(fā)事件的能力。明確應急救災各相關部門的職責，確保責任清晰、應急有力；不斷提高社會輿情把控能力，建立權威的政府突發(fā)事件信息發(fā)布窗口，及時高效地向社會發(fā)布突發(fā)事件相關信息，增加應急信息公開度，做好社會輿論引導；善于將大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術運用到城市應急管理中[6]，加快政府數(shù)字化建設，提升政府應急處置信息化水平。構建現(xiàn)代化應急管理信息網(wǎng)絡，強化城市間應急合作，以先進的科學技術提升政府應對突發(fā)事件的速度和效率。

三是建立應急響應聯(lián)動機制。應急管理需要政府與社會共同參與，構建政府與社會聯(lián)動的應急處理機制。要整合社會應急資源，全面提升應急處置能力。建立統(tǒng)一的社會化應急管理模式，最大限度地調動社會力量和有關單位參與應急處置，實現(xiàn)政府與社會的優(yōu)勢互補；提升社會資源與應急資源的整合度，實現(xiàn)社會資源在應急工作中的有效利用，加強政府與社會在城市應急中的聯(lián)系；明確社會與政府的責任，最大限度整合社會力量，實現(xiàn)政府與社會力量的有機結合，有效化解應急處置中的力量分散問題，形成應對突發(fā)事件的合力。

（四）建立城市災后恢復機制

城市災后恢復機制是恢復經(jīng)濟生產(chǎn)能力秩序的重要機制，也是應急治理現(xiàn)代化程度的重要體現(xiàn)。

一是做好突發(fā)事件災后評估工作。根據(jù)突發(fā)事件爆發(fā)后的實際情況，及時做好評估工作，既要總結應對突發(fā)事件取得的成功經(jīng)驗，又要善于總結應急管理工作中的不足。要成立突發(fā)事件應急專業(yè)評估機構，對突發(fā)事件的起因、危害進行整體、系統(tǒng)、科學的研究評價。

二是做好災后恢復重建工作。積極開展突發(fā)事件受害群眾援助工作，及時向公眾發(fā)布災害造成的損失及災后恢復重建情況，使人民群眾及時準確地掌握應急動態(tài)?？茖W統(tǒng)籌，做好災后重建工作，形成由城市應急管理部門牽頭、政府與有關單位協(xié)調的聯(lián)動機制，對受災群眾實施不漏一戶的精準救助，落實到人，確保受災群眾吃飽飯、有衣穿、有地方住、有醫(yī)療保障。對受災群眾進行心理安撫，對受影響較小的民眾要及時告知其突發(fā)事件的發(fā)展情況，對其生活進行妥善安置。對于受災情影響嚴重的地區(qū)，要及時調集醫(yī)療物資，對受傷的人民群眾開展積極救助，幫助災區(qū)恢復生產(chǎn)生活秩序。

（五）提升城市應急管理法治水平

科學立法、依法治理是城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化、法治化的重要標志，提升城市應急管理法治水平是城市應急管理的必然要求。

一是增強法治觀念，善于運用法治思維。營造依法推進城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化的良好環(huán)境，處理好管理與法治的關系，依法搞好應急管理和風險防控。建立并完善城市應急管理和風險防控的法律法規(guī)，做到有法可依、有法必依、違法必究。將法治思維和法治方式運用到預防預測、應急救災、災后重建的全過程、全領域，形成完備的應急管理法治體系。

二是建立法治化應急監(jiān)督與問責機制。這是城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。該機制應由六個方面組成：有效的風險監(jiān)測機制、科學的應急決策機制、精準的應急救援機制、行之有效的災后恢復機制、突發(fā)事件處置中的問責機制和免責機制。要對城市應急管理的整個過程進行監(jiān)督，嚴格執(zhí)法、獎罰分明，對應急管理工作中有突出貢獻人員進行表彰，對工作失誤引起嚴重后果的行為進行處罰，同時建立突發(fā)事件處置容錯機制，對應急過程中敢于擔當?shù)母刹窟M行保護。

結束語

推進城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化，是國家長治久安的需要，也是城市健康發(fā)展的需要。城市應急工作任重道遠，我們要團結奮進，應對各種風險挑戰(zhàn)，加快推進城市應急管理和治理能力現(xiàn)代化進程。