農(nóng)村土地征收的問題分析及對策研究

樊 菲

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生院，河北 石家莊 050000）

我國土地國有與土地集體所有并存的特殊土地制度決定了農(nóng)村土地?zé)o疑是個特別的存在，再加上中國作為一個人口大國同時也是農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)問題”具有重大戰(zhàn)略意義。農(nóng)村土地作為穩(wěn)定市場、保障農(nóng)產(chǎn)品供給的重要基礎(chǔ)資源更是土地管理工作中不可忽視的一環(huán)。我國《土地管理法》經(jīng)過了四次修訂，在不斷優(yōu)化制度、細化規(guī)定的同時，對農(nóng)村土地的重視程度向來是只增不減。

作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要物質(zhì)資料，農(nóng)村集體土地是農(nóng)民生活的基本物質(zhì)保障，也正因如此，國家的相關(guān)法律向來嚴(yán)格限制對農(nóng)村集體土地的征收，并且對征收有著明確的程序規(guī)范以及補償標(biāo)準(zhǔn)。但是由于我國幅員遼闊，人口眾多，在社會發(fā)展的過程中，城鎮(zhèn)化一直是穩(wěn)步推進，法律與政策等在城鎮(zhèn)的落實程度也就更高。而在農(nóng)村，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、治理方式以及文化水平等方面的原因，農(nóng)民對于各項政策與法律法規(guī)不甚了解，加之相關(guān)政策、精神層層傳達可能有失偏頗、基層干部素質(zhì)不高等原因，導(dǎo)致土地征收制度在農(nóng)村的落實存在許多問題。尤其是近些年，整體社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使得建設(shè)用地的需求與日俱增，其與農(nóng)用地二者間的博弈也就日益劇烈。

農(nóng)村土地征收中存在的現(xiàn)實問題：在探究相關(guān)問題之前，明確土地征收的概念是重要前提，我國法律規(guī)定：土地征收是指國家為了公共利益的需要，經(jīng)過法定程序依法對于農(nóng)村集體所有的土地實施征收并給予相應(yīng)的征地補償。

1 村集體、村民與政府之間的激烈對抗

由于土地征收涉及到土地所有權(quán)的改變，即征收后的農(nóng)村土地就從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，因此在許多農(nóng)民甚至是村集體看來征收農(nóng)村土地屬于剝奪了農(nóng)民集體對于土地的所有權(quán)，是對其權(quán)利的減損。在這個過程中，村民、村集體與政府明顯屬于相對立的不同利益主體，村民個人生存的利益與國家追求的社會公共利益產(chǎn)生了激烈的沖突，并且隨著社會的發(fā)展，這種利益主體間的矛盾沖突愈加凸顯，并且漸漸呈現(xiàn)出多種不同種類的矛盾格局。在實際情況中，很多時候，原本只是涉及利益分配的糾紛，而后卻愈演愈烈上升為社會群體之間的矛盾與對抗，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。

2 土地征收權(quán)力被濫用

雖然各類法律法規(guī)包括新修訂的《土地管理法》都有對征收土地以“為了公共利益”為前提的要求，但是“公共利益”的邊界一直很模糊?！稇椃ā分皇鞘谟枇藝艺魇胀恋氐臋?quán)力，卻并未能對其作出具體的限制。新修訂的土地管理法雖然明確了各類允許征收的情形，但是依舊存在“為了實現(xiàn)公共利益的需要”這個籠統(tǒng)的兜底性表述。對公共利益的具體解釋也就給了政府職能部門或行政領(lǐng)導(dǎo)過多的裁量空間。另外，在土地國有制以及土地有償使用的前提之下，各地政府極易將利益的目光聚集在農(nóng)村的集體土地上，將更多的農(nóng)村土地征收，一方面為滿足其用地需求，另一方面可以增加其財政收入。

3 土地征收程序不透明、不規(guī)范

盡管《土地管理法》對于征收程序有著明確且嚴(yán)格的規(guī)定，要求有關(guān)地方政府在征地補償方案確定后進行公告，并應(yīng)當(dāng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的意見。但在實踐過程中，村集體的參與程度都十分有限，遑論農(nóng)民個體。大多數(shù)時候，村集體的話語權(quán)更多的集中在少數(shù)幾個人身上，且權(quán)力是否能夠牢牢把握在手中又與能否完成征收任務(wù)有著密不可分的關(guān)系，這就使得普通農(nóng)民根本無法以獨立的權(quán)利主體地位參與到征收協(xié)商談判當(dāng)中。再加上農(nóng)民的文化程度普遍較低、又缺乏暢通的申訴監(jiān)督渠道，就使得農(nóng)民的經(jīng)濟利益難以獲得保障。

4 土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)較低、分配不合理等問題

雖然修改前的《土地管理法》也規(guī)定了征收補償范圍以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但是隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以前的“產(chǎn)值倍數(shù)法”無法準(zhǔn)確的體現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)各不相同的經(jīng)濟發(fā)展水平，修訂后的“綜合條件法”也存在適用上的困難，很可能使得補償標(biāo)準(zhǔn)與市場價格差距過大。同時，規(guī)定在補償范圍內(nèi)的“土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費”仍舊屬于被征收土地的直接損失。實際上，農(nóng)民因喪失土地所產(chǎn)生的“殘存土地、鄰接地等”間接損失遠不止于此。另外，補償費用在實際分配的過程中，層層下發(fā)就存在層層克扣，因此農(nóng)民個體最終能夠獲得的補償費用甚少。

5 其危害性及相關(guān)制度設(shè)計的原本價值

以上對農(nóng)村土地征收和補償?shù)牟灰?guī)范情形，有著巨大的潛在的社會危害。首先違規(guī)征收、濫征行為很可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地的減少。我國十分重視農(nóng)業(yè)，并且強調(diào)“18億畝的耕地紅線”決不可觸碰。濫征必然會使得農(nóng)用地縮減，從而影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，不利于糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，從而使得物價上漲和經(jīng)濟下行。其次，由于土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)生活資料，違法征收加上補償發(fā)放不到位會導(dǎo)致許多農(nóng)民失去收入來源與生活保障，影響其生活水平。這在引起農(nóng)民不滿、影響社會穩(wěn)定的同時還有可能阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，有害于我國全面小康社會的建設(shè)。最后，由于征收行為本應(yīng)是由政府依據(jù)法律實施，但在此過程中因缺少規(guī)制和監(jiān)督導(dǎo)致的不規(guī)范極易降低政府的公信力、損害法律的權(quán)威性。

我國四次修改《土地管理法》就是為了不斷完善土地管理的科學(xué)性、合理性、有效性。嚴(yán)格規(guī)制征收情形、程序和補償辦法的目的也是要合理利用土地，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進城鄉(xiāng)一體化，并最大可能地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，我們應(yīng)該探尋更加行之有效的方法實現(xiàn)其立法的價值。

6 對策研究

1）繼續(xù)推進土地管理法立法完善，細化法律法規(guī)。有法可依是基礎(chǔ)，在三農(nóng)問題具有如此重要的戰(zhàn)略價值的背景下，單獨強調(diào)對農(nóng)村土地征收制度的規(guī)范絕不為過。有關(guān)部門應(yīng)該細化《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，尤其是針對征收農(nóng)村土地的程序與補償標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該做出更為明確且細化的規(guī)定，使其在實際實施中更具有可操作性。本著切實維護農(nóng)民權(quán)益、改善農(nóng)民民生的理念，逐步實現(xiàn)涉農(nóng)法律的實用性和系統(tǒng)性，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

2）適當(dāng)擴大補償范圍，科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)分配措施。對于失地的農(nóng)民，應(yīng)該合理的確定其損失，適當(dāng)?shù)臄U大其可獲得的賠償范圍，尤其不可忽視補償農(nóng)民各種各樣的間接損失。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、人口資源狀況等現(xiàn)實情況并根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法合理制定本地的具體補償標(biāo)準(zhǔn)與補償方式。還要健全配套的分配措施，補償款問題是土地征收問題的核心同時分配也是最容易出現(xiàn)差錯的環(huán)節(jié)，完善土地補償費的具體分配和管理辦法，應(yīng)該公平、公開、及時發(fā)放征地補償款，在款項到賬后村集體負責(zé)人應(yīng)該盡快安排規(guī)劃發(fā)放，最好堅持分配到戶的原則，落實到每家每戶，使得農(nóng)民能夠得到實際的、足額的補償。僅僅是一次性的經(jīng)濟補償遠遠不夠，還必須同時考慮到其社會福利、就業(yè)、教育問題等，保障被征收土地的農(nóng)民生活水平不致下降，且有長遠的生計保障，從而保護失地農(nóng)民的各項權(quán)益。

3）加強對農(nóng)村土地征收以及補償金發(fā)放的監(jiān)督和管理。從中央到地方，都要建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，督促地方政府及基層干部在土地征收的過程中嚴(yán)格履行職責(zé)，在貫徹執(zhí)行政策和保障農(nóng)民合法權(quán)益中尋求動態(tài)平衡。從嚴(yán)查處違規(guī)征收、濫用征收權(quán)力、克扣補償款項等有損法律尊嚴(yán)以及侵害農(nóng)民利益的行為。各級紀(jì)檢、監(jiān)察部門也要加大對相關(guān)案件的查處力度，嚴(yán)格依法追究行為人尤其是對土地補償資金進行截留、挪用、克扣人的法律責(zé)任。同時，要暢通信訪等監(jiān)督反饋渠道，對于農(nóng)民所反映的在征收過程中出現(xiàn)的問題予以高度的重視并及時作出回應(yīng)。處理好維護群眾合法權(quán)益與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系、集體利益與個人利益的關(guān)系，促進農(nóng)村的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

4）要重視對農(nóng)民的普法工作。基層組織可以通過開展宣講活動、發(fā)放宣傳冊等方式，向農(nóng)民群體普及涉農(nóng)法律法規(guī)，使其熟悉土地征收的相關(guān)法律政策以及救濟途徑。破除農(nóng)村傳統(tǒng)的“官本位思想”，樹立權(quán)利本位的新思維。強化其法律觀念、權(quán)利意識、主人翁意識，提升其在土地征收過程中的參與度與參與能力，使得征收行為能夠更充分地體現(xiàn)農(nóng)民的意志。