土地出讓金與地方經(jīng)濟增長研究

劉衛(wèi)林

摘 要：土地出讓金制度是我國土地制度改革以及稅收制度改革的產(chǎn)物。通過土地使用權(quán)的市場化交易的方式，實現(xiàn)了政府財政收入的增加。

關(guān)鍵詞：土地出讓金;地方經(jīng)濟;增長

土地出讓金制度是我國土地制度改革以及稅收制度改革的產(chǎn)物。通過土地使用權(quán)的市場化交易的方式，實現(xiàn)了政府財政收入的增加。近年來隨著城市化進程的推進，地方政府土地出讓金的規(guī)模迅速膨脹，在一些省、市，土地出讓金的規(guī)模甚至超過了預(yù)算外收入的規(guī)模，個別省、市的土地出讓金規(guī)模甚至超過預(yù)算內(nèi)收入的規(guī)模。

一、我國土地出讓金制度的產(chǎn)生背景

一是土地財政是地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)租稅費收入的一種財政模式。土地出讓金是土地財政的重要組成部分，是政府以土地所有者身份，在出讓土地使用權(quán)時收取的土地價款。土地出讓金數(shù)額迅猛增長態(tài)勢的根源是分稅制改革之后中央財政與地方財政之間的競爭。分稅制改革之后，地方政府財政壓力增大，然而政府的財政支出并沒有相對減少，包括各種社會保障支出、地方性建設(shè)支出、行政支出、非公益性支出以及政府企業(yè)虧損補貼等支出日益增多。在這一背景下，地方政府為彌補財政空缺，只能通過出讓土地來增加財政收入。而與中央政府相比，地方政府具有信息上的優(yōu)勢，其會利用各種預(yù)算外收入和體制外收入，消除中央政府主導(dǎo)的分稅制改革對地方政府的不利影響。

二是城市擴張。除了政府為增加收入而爭相出讓土地之外，城市化的不斷推進以及城市規(guī)模的不斷擴大也是土地出讓金增長的原因。首先，城市規(guī)模的擴大以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善需要通過出讓土地來實現(xiàn)。其次，土地出讓金也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。近年來，隨著我國城市化進程的加速推進，房地產(chǎn)稅以及建筑稅的收入也與日俱增，這便是城市化進程帶來的財政效應(yīng)。

三是政府績效考核制度。在促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展的宏觀政策下，地方政府將以促進經(jīng)濟發(fā)展、增加財政收入作為工作的重中之重。特別是現(xiàn)行的政府績效考核，往往是以地方GDP增長為核心，地方政府要想政績突出，就要千方百計通過GDP的增加及地方財政收入來保證，在這一壓力下，地方政府通過土地出讓來增加地方財政收入，同時，為擴大投資規(guī)模，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，還采取各種優(yōu)惠政策鼓勵興辦企業(yè)，擴大建設(shè)規(guī)模，而加快土地出讓則是招商引資的重要條件?？傊?，在分稅制改革、城市化建設(shè)以及側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的政府績效考核制度的壓力下，土地出讓金制度得以產(chǎn)生，使得土地出讓金成為地方經(jīng)濟增長的保障，同時又在地方經(jīng)濟增長的壓力下得到進一步的促進。

二、土地出讓金對地方經(jīng)濟增長的積極影響

隨著我國經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，城市化進程的穩(wěn)步推進，土地出讓金對我國經(jīng)濟增長和城市建設(shè)起到推動作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

在現(xiàn)實中，各地政府為了增強市場競爭力，還會以相對優(yōu)惠的價格來出讓土地，以便更好地進行招商引資，建立工業(yè)園、工業(yè)集聚區(qū)、生態(tài)園等，從而拉動地區(qū)城市化擴張的步伐，增加地方經(jīng)濟實力。據(jù)一些學(xué)者就土地出讓對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻進行的定量研究結(jié)果顯示，地方政府出讓土地的行為方式，對城市經(jīng)濟發(fā)展有巨大的推動作用，而且這種推動作用的效果，還會隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷遞減、最終趨于零。

隨著地方政府土地使用權(quán)的出讓，建設(shè)用地的增多必將帶來周邊其他項目的投入增長，從而進一步帶動整個區(qū)域的經(jīng)濟增長。有學(xué)者研究表明，我國土地出讓收入、地方財政收入、地方經(jīng)濟增長與固定資產(chǎn)投資之間存在密切的關(guān)系，其中土地出讓金與固定資產(chǎn)投資的彈性為0.5，即土地出讓金收入每增加百分之一，固定資產(chǎn)投資增加百分之零點五。

三、土地出讓金對地方經(jīng)濟增長的消極作用

經(jīng)濟增長不能僅僅看規(guī)模，也要看質(zhì)量。土地出讓金制度在當(dāng)前的稅收制度和經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢下，的確在一定程度上解決了地方的財政問題，有的學(xué)者戲謔地稱政府為“土地財政”，拉動了地區(qū)經(jīng)濟增長。在我國過去的土地出讓金制度實施的實踐中，也暴露出一些問題。這些問題亟待解決，否則對經(jīng)濟增長也會產(chǎn)生不利影響。

一是土地出讓金制度可能會引發(fā)土地過度消耗問題。土地出讓金制度的實施可能會淪為政府政績形象工程的工具。土地出讓能夠帶動建設(shè)用地的增加，而建設(shè)用地的增加意味著企業(yè)興辦的數(shù)量增加，商品房建設(shè)的增多，而企業(yè)的新設(shè)和商品房銷售又會拉動地方GDP的增長，同時又能改變城市的形象，提升地方政府的政績。因此，政府征收土地，再進行出讓既可以增加財政收入，又可以提升其政績表現(xiàn)。對于這種獲利眾多的制度，地方政府只會欣然實施，樂此不彼。土地作為一種不可再生的稀缺資源，其數(shù)量是有限的。單純建立在土地消耗基礎(chǔ)上的經(jīng)濟模式并不是一種科學(xué)的可持續(xù)的發(fā)展方式。

二是土地出讓金制度可能帶來土地利用方式的粗放化。當(dāng)前，大量的供出讓的建設(shè)用地多來自于城市郊區(qū)尚未開發(fā)的地區(qū)，于是大量的耕地都被占用，在土地財政的壓力下，我國的耕地總面積迅速減少，同時人均耕地面積也在逐年下滑。

三是這種粗放的土地出讓方式還可能阻礙城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，出現(xiàn)城市發(fā)展的無序化現(xiàn)象。在追逐土地出讓收益的同時，可能會忽視城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，造成城市土地利用效率的低下和城市土地結(jié)構(gòu)的不合理。數(shù)據(jù)顯示，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的公共設(shè)施用地的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)用地，長此以往會阻礙我國城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四是土地出讓金制度還可能引發(fā)各種社會不公平問題。在政府征地的過程中，由于補償標(biāo)準(zhǔn)過低、政策執(zhí)行不到位以及安置補償政策缺乏針對性等問題，可能會導(dǎo)致失地農(nóng)民的利益無法得到切實地維護，收益分配上存在不公。加之在現(xiàn)有的土地政策之下，地方政府出讓土地的行為無法得到真正制約，導(dǎo)致在土地資源的利用上出現(xiàn)了不公平的問題，現(xiàn)在的地方政府在提前預(yù)支其土地資源和財政收入，影響了未來政府和人民的收益，這也是一種不公平和不合理的行為。

總之，在認(rèn)識到土地出讓金制度對我國經(jīng)濟增長的促進作用的同時，我們也應(yīng)該警惕在土地出讓金增長過快的背景下產(chǎn)生的土地資源被過度消耗、土地利用方式粗放以及社會不公平等問題。只有改革現(xiàn)有的土地出讓金制度，才能盡可能地消除負(fù)面影響，促進我國經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。

土地資源已經(jīng)成為地方經(jīng)濟增長的重要因素，這一點已無法否定。土地出讓金可以增加地方的財政收入，促進地方城市建設(shè)。但是過度依賴土地出讓金促進經(jīng)濟增長的方式存在弊端，需要通過改革稅收制度、土地資產(chǎn)經(jīng)營模式以及地方政績考核制度等多種方式來實現(xiàn)制度優(yōu)化。