關(guān)于脫貧攻堅(jiān)中形式主義問(wèn)題的產(chǎn)生及治理

李 雪

（內(nèi)江師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，四川 內(nèi)江 641100）

消除貧困是人類(lèi)的共同理想，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興的題中之義。中國(guó)人口眾多，域內(nèi)各地情況不一，扶貧工作的規(guī)模和難度相當(dāng)高。但是，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，改革開(kāi)放特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)的扶貧工作進(jìn)入快車(chē)道。時(shí)至今日，絕對(duì)貧困已經(jīng)在中國(guó)成為歷史。

1 脫貧攻堅(jiān)中形式主義問(wèn)題的提出

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)人口脫貧方面取得的成就有目共睹，也為全球消除貧困作出了貢獻(xiàn)，提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但是，我國(guó)扶貧工作在取得巨大成效的同時(shí)，也暴露出了一些問(wèn)題，其中最為突出的就是形式主義問(wèn)題。針對(duì)這種情況，習(xí)近平在不同場(chǎng)合多次提出要對(duì)此保持高度警惕，在《國(guó)務(wù)院扶貧辦二〇一六年脫貧攻堅(jiān)督查巡查情況的報(bào)告》上的批示中就明確提到了要注意脫貧攻堅(jiān)中的不少苗頭性、傾向性問(wèn)題，對(duì)于“搞形式主義、弄虛作假、‘?dāng)?shù)字脫貧’的，要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”。

脫貧攻堅(jiān)中的形式主義問(wèn)題，往往表現(xiàn)為各種繁文縟節(jié)、文山會(huì)海、樣板工程、漂亮口號(hào)等等，其中最受詬病的是“數(shù)字脫貧”“表格脫貧”等表面文章。最高層之所以要如此嚴(yán)肅地對(duì)待這個(gè)問(wèn)題：一方面，是由于扶貧中的形式主義問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)“被脫貧”“假脫貧”現(xiàn)象，損害貧困群眾切身利益；另一方面，這會(huì)嚴(yán)重影響黨對(duì)人民承諾的兌現(xiàn)，甚至損害黨和政府公信力。

2 關(guān)于脫貧攻堅(jiān)中形式主義問(wèn)題的原因分析

2.1 干部缺乏正確政績(jī)觀

扶貧本身是一項(xiàng)必須真抓實(shí)干的工作，扶貧工作千頭萬(wàn)緒，也確實(shí)需要各級(jí)干部兢兢業(yè)業(yè)、攻堅(jiān)克難才能取得實(shí)效。不過(guò)，有些干部卻把扶貧視為一次展示政績(jī)，從而在“政治錦標(biāo)賽”中贏得勝利獲得上級(jí)提拔的一次機(jī)會(huì)。其實(shí)，完美完成上級(jí)分派的指標(biāo)任務(wù)從而獲得晉升本并沒(méi)有什么問(wèn)題，政府在選人用人方面本身堅(jiān)持的就是德才兼?zhèn)?、“能者上，庸者下”的政策。但是，部分干部卻挖空心思去想如何迎合上級(jí)的愛(ài)好，大搞各種“樣板工程”“盆景工程”，只做材料不求實(shí)效，讓老百姓配合“演戲”；而為了盡快地、超額地完成上級(jí)安排的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，很多地方急功近利，往往還存在“主動(dòng)加碼”的情況?？傊诒砻嫖恼律舷伦懔斯Ψ?，大肆追求個(gè)人私利，導(dǎo)致形式主義之風(fēng)愈演愈烈。出現(xiàn)這種問(wèn)題的原因，正如習(xí)近平深刻地指出，“根源是缺乏正確政績(jī)觀，沒(méi)有落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想”。

2.2 信息不對(duì)稱問(wèn)題

為了有效控制地方的自由裁量權(quán)，上級(jí)在交代目標(biāo)任務(wù)時(shí)，往往會(huì)附帶各種各樣的規(guī)則、程序和制度安排，以確保下級(jí)能夠按照上級(jí)的意志辦事。在扶貧工作中，由于與之前鄉(xiāng)村治理中存在的稅費(fèi)收取、計(jì)劃生育的工作模式和要求有很大不同，扶貧不再是國(guó)家自下而上地汲取而是自上而下地投入大量的惠民資源，因此如何保證這些資源不被浪費(fèi)、挪作他用甚至侵吞，自然成為上級(jí)十分關(guān)心的問(wèn)題。在上級(jí)由于監(jiān)督成本和人手壓力等客觀原因而無(wú)法時(shí)刻監(jiān)督下級(jí)的情況下，上級(jí)往往會(huì)要求下級(jí)做到“事事留痕”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)的“全程監(jiān)督”，目的就是為了最大程度地控制和監(jiān)督下級(jí)，保證惠民資源能夠得到充分合理地使用，繼而彌補(bǔ)上級(jí)對(duì)下級(jí)的信息不對(duì)稱問(wèn)題。這在扶貧中就出現(xiàn)了上級(jí)頻繁地巡查抽查，而各級(jí)政府特別是基層政府填寫(xiě)各種各樣的表格、材料以實(shí)現(xiàn)“辦事留痕”方便上級(jí)隨時(shí)檢查和“自證清白”等問(wèn)題。

2.3 職能部門(mén)督查化問(wèn)題

一直以來(lái)，在壓力型體制之下，基層政府部門(mén)往往處于“有責(zé)無(wú)權(quán)，位卑而事眾”的尷尬地位，責(zé)任和各種壓力被層層傳導(dǎo)、層層加碼，導(dǎo)致扶貧一線工作人員壓力極大，很多時(shí)候出現(xiàn)形式主義問(wèn)題甚至可以說(shuō)是“身不由己”。導(dǎo)致出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題，除了前文提及的原因外，還有一個(gè)重要方面就是“職能部門(mén)督查化”，即在中央部署工作、設(shè)定目標(biāo)任務(wù)之后，地方政府往往在其中充當(dāng)“傳聲筒”，通過(guò)層層開(kāi)會(huì)解讀文件的方式來(lái)安排上級(jí)的工作，自身并不具體承擔(dān)落實(shí)工作的責(zé)任，通過(guò)“屬地管理”以及簽訂“責(zé)任書(shū)”等方式，把本該由本級(jí)政府、職能部門(mén)完成的任務(wù)幾乎全部“甩”給基層政府，自己只需要定期或不定期去巡查檢查要資料給上級(jí)有個(gè)交代即可。但對(duì)于基層政府而言，自身往往面對(duì)多個(gè)層級(jí)的上級(jí)政府部門(mén)，可謂“上面千條線，下面一根針”，整日忙于應(yīng)付各層上級(jí)檢查和反復(fù)提交材料。這種情況進(jìn)而又導(dǎo)致了飽受爭(zhēng)議的“屬地政府背鍋”現(xiàn)象，即基層政府部門(mén)承擔(dān)了太多本該由上級(jí)或者上下級(jí)合作完成的任務(wù)，且干活越多、責(zé)任越大，稍有不慎就極可能被問(wèn)責(zé)；此外，應(yīng)付檢查和整理材料還直接導(dǎo)致基層干部沒(méi)有時(shí)間和精力去密切聯(lián)系群眾、關(guān)心群眾的需要，結(jié)果脫離了群眾。

3 關(guān)于脫貧攻堅(jiān)中形式主義問(wèn)題的有效治理

根據(jù)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，扶貧工作中的形式主義問(wèn)題成因復(fù)雜，既存在主觀因素，也有客觀因素，這是尤其需要注意區(qū)別對(duì)待的地方，否則一味地問(wèn)責(zé)或者“甩鍋”只會(huì)適得其反。因此，要治理好這個(gè)問(wèn)題同樣需要精準(zhǔn)化，必須找準(zhǔn)病根、對(duì)癥下藥。

3.1 樹(shù)立正確的政績(jī)觀

所謂正確的政績(jī)觀就是要求扶貧干部服務(wù)于公共利益，當(dāng)好人民的好公仆，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。把實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益以及幫助貧困群眾脫貧致富作為自身追求的政績(jī)目標(biāo)，把勤勤懇懇、腳踏實(shí)地作為實(shí)現(xiàn)政績(jī)的途徑。習(xí)近平指出，樹(shù)立正確的政績(jī)觀就是要扶貧干部“牢固樹(shù)立‘四個(gè)意識(shí)’，以對(duì)黨、對(duì)人民、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度，扎扎實(shí)實(shí)做好工作”。毫無(wú)疑問(wèn)，政績(jī)觀是屬于形式主義問(wèn)題中的主觀因素，如果是因?yàn)檎?jī)觀的缺失導(dǎo)致出現(xiàn)敷衍了事、弄虛作假的問(wèn)題，一經(jīng)查實(shí)必將受到嚴(yán)厲懲罰。

3.2 優(yōu)化監(jiān)督考核體系

在扶貧攻堅(jiān)中必須優(yōu)化監(jiān)督考核體系，發(fā)揮好考核“指揮棒”作用。這就要求上級(jí)部門(mén)根據(jù)地方實(shí)際情況設(shè)置考核指標(biāo)，避免出現(xiàn)與本地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況不相符合的目標(biāo)考核；而且，在扶貧工作中各個(gè)階段的考核指標(biāo)任務(wù)也應(yīng)該是不盡相同的，從而提高考核的精準(zhǔn)度，全區(qū)域全過(guò)程一張考核清單注定會(huì)出現(xiàn)諸多不適之處。因此，這要求上級(jí)政府部門(mén)深入基層充分了解地方實(shí)際情況，加強(qiáng)與下級(jí)部門(mén)特別是人民群眾的及時(shí)溝通，杜絕全憑自己的主觀意愿、過(guò)往經(jīng)驗(yàn)和單一渠道設(shè)置考核清單。此外，考核的頻率和方式必須注意把握，在進(jìn)行考核的同時(shí)必須適當(dāng)給基層“減負(fù)”，避免出現(xiàn)“今天下文，明天考核”的情況。

3.3 落實(shí)信息溝通

信息不對(duì)稱問(wèn)題由來(lái)已久。在扶貧工作中，國(guó)家希望投入到農(nóng)村的資源能夠被用到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效，避免出現(xiàn)浪費(fèi)甚至腐敗問(wèn)題，因此一改過(guò)去“結(jié)果導(dǎo)向”的考核方式而采用“全程監(jiān)督”的模式。該措施本身并沒(méi)有錯(cuò)，可以較好彌補(bǔ)信息不對(duì)稱的問(wèn)題，但是在具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)“工作留痕”的形式主義問(wèn)題，卻讓基層苦不堪言。這背后至少反映出以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：其一，上級(jí)各級(jí)政府部門(mén)之間溝通是很不完備的，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，不管是由于部門(mén)利益的驅(qū)使還是為了避免被追責(zé)，往往各自為政，這就導(dǎo)致基層在應(yīng)對(duì)多個(gè)上級(jí)單位時(shí)需要表格反復(fù)填、資料反復(fù)交。要解決這個(gè)問(wèn)題，需要“把各方面信息集中起來(lái)，建立信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享”，而隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等高科技的出現(xiàn)，使得這一方法更加具有可操作性。其二，上級(jí)對(duì)下級(jí)的不信任，上級(jí)往往對(duì)下級(jí)持一種懷疑態(tài)度，希望時(shí)刻了解基層情況做到心中有數(shù)，但這卻無(wú)形中給基層工作帶來(lái)巨大的制肘和壓力。因此，這就需要上級(jí)在優(yōu)化考核、安排制度的同時(shí)給予基層基本的信任。其三，在圍繞脫貧攻堅(jiān)中的形式主義問(wèn)題討論時(shí)，普通群眾在扶貧工作中的主體性并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。實(shí)際上，在這一過(guò)程中最應(yīng)該有發(fā)言權(quán)的是貧困群眾。因此，“要防止忽視貧困群眾主體作用”，必須直接加強(qiáng)各級(jí)政府和困難群眾之間的溝通，讓更多群眾參與到扶貧政策的執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，繼而彌補(bǔ)巨大的信息鴻溝。

3.4 處理好對(duì)基層的激勵(lì)與約束

圍繞著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的形式主義問(wèn)題，背后隱藏著深刻的上下級(jí)之間的“博弈”邏輯，即上文已經(jīng)提及的上級(jí)的完美行政想象與下級(jí)爭(zhēng)取更多自由裁量權(quán)之間的矛盾。雙方其實(shí)都沒(méi)有錯(cuò)，其中問(wèn)題的關(guān)鍵是如何處理好對(duì)基層的激勵(lì)與約束。

很明顯，在這場(chǎng)博弈中上級(jí)擁有剩余控制權(quán)、任意干預(yù)權(quán)和一票否決權(quán)等，可以輕松處于有利地位，而對(duì)基層的隨意加碼和問(wèn)責(zé)，只會(huì)導(dǎo)致基層“被動(dòng)的惰性”和不作為。針對(duì)這種情況，習(xí)近平多次提出脫貧攻堅(jiān)“要堅(jiān)持實(shí)事求是，不能層層加碼，提不切實(shí)際的目標(biāo)”，在糾正干部作風(fēng)問(wèn)題的同時(shí)“加強(qiáng)對(duì)一線扶貧干部的關(guān)愛(ài)和保障”。此外，在實(shí)際扶貧工作中，群眾的需求也是千變?nèi)f化，不可能與上級(jí)預(yù)設(shè)的政策完全吻合，這需要給予基層更多的時(shí)間和自由空間去接觸群眾、了解群眾。因此，關(guān)于如何處理好對(duì)基層的激勵(lì)與約束問(wèn)題，必須探索尋求兩者間的平衡：一方面要繼續(xù)規(guī)范和優(yōu)化各項(xiàng)規(guī)章制度特別是考核體系；另一方面給基層一定的主體性和主動(dòng)性，即在扎牢制度籠子的同時(shí)允許相當(dāng)?shù)撵`活空間。