脫貧后相對脆弱狀態(tài)下避免返貧的研究與對策分析

戴雪婷 薛 旺 張 斌 陳志儀

（江西財經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

1 后脫貧時代的背景

2020年是極不平凡的一年，人民日報發(fā)表評論:極不平凡的一年見證強大的自信。這一年，國際形勢錯綜復(fù)雜；改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)繁重艱巨；新冠疫情來勢洶洶。但是”惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴?！边@一年，同樣也是全面小康社會的建成之年、”十三五”收官之年，脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年。

在我國現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)實現(xiàn)全部脫貧、貧困縣全部摘帽，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口”兩不愁三保障”的基本要求，消除絕對貧困，夯實全面小康的根基。脫貧攻堅是一項歷史性的工程，如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的底線任務(wù)，也是中國共產(chǎn)黨對人民做出的莊嚴(yán)承諾。我國一直十分重視脫貧問題，通過實行一系列的脫貧攻堅措施及政策的開展，農(nóng)村貧困人口大量減少，貧困人口生活得到明顯改善，脫貧效果顯著。截至2020年底，我國832個貧困縣得到歷史性的全部摘帽。

與此同時，隨著脫貧工作的繼續(xù)開展，迎來了“后脫貧時代”，鞏固脫貧效果任務(wù)更加艱巨，扶貧開發(fā)工作面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出:“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點?！边@就意味著2020年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口雖脫貧，但并不等同于為扶貧開發(fā)任務(wù)徹底的畫上句號?！敖^不能出現(xiàn)這邊宣布全部脫貧，那邊又出現(xiàn)規(guī)模性返貧。”返貧指的是在扶貧開發(fā)后期，在各種因素的共同作用下，如扶貧機制不夠精準(zhǔn)徹底、地區(qū)自然環(huán)境因素限制、貧困戶個人身患疾、新冠疫情的疊加影響等，導(dǎo)致經(jīng)濟收入條件又陷入惡化的局面，從而使得原本已經(jīng)脫貧的人口或瀕臨貧困的人口重新返回到貧困狀態(tài)中去的現(xiàn)象。這種因極其不穩(wěn)定和相對脆弱條件，而導(dǎo)致再度陷入貧困狀態(tài)的現(xiàn)象被稱為“相對脆弱狀態(tài)下的返貧”。所以在扶貧后期要堅決鞏固好脫貧效果，做好脫貧攻堅戰(zhàn)的兜底工作，促進鄉(xiāng)村振興。本研究旨在探討脫貧后，相對脆弱狀態(tài)下如何避免返貧的問題。

2 導(dǎo)致返貧的原因分析

根據(jù)返貧鏈條治理問題中的角色定位及調(diào)研分析，從政策、環(huán)境、個人三個維度分別研究“后扶貧時代”返貧問題的成因并進行解讀。

2.1 政策因素

一是精準(zhǔn)扶貧機制不夠“精準(zhǔn)”。寧吉喆局長于2019年國家扶貧日發(fā)表的文章中強調(diào)，聚焦精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧的“靶心”，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在前期扶貧工作階段由于精準(zhǔn)度未達標(biāo)，使得本該得到扶持的人沒有得到扶持從而再次被確定為扶貧人口，間接地增加了貧困人口基數(shù)。二是對農(nóng)村特困戶的支持力度不大。近年來，雖然政府不斷的加大扶貧力度，但對農(nóng)村的特困戶的支持力度并不大，只是單純的對貧困地區(qū)進行資助，宏觀上的農(nóng)村經(jīng)濟改善并沒有實質(zhì)的激活這些特困戶的經(jīng)濟發(fā)展。三是社會保障制度不夠健全。現(xiàn)代化進程腳步的加快，農(nóng)村居民加大了對子女的教育、健康以及自身的養(yǎng)老問題的重視，但社會保障制度的落后無不加重了貧困人民的負(fù)擔(dān)，再加上收入的不穩(wěn)定性等因素，很可能出現(xiàn)返貧問題。

2.2 環(huán)境因素

一是自然環(huán)境因素的影響。從調(diào)查情況來看，自然環(huán)境災(zāi)害是導(dǎo)致返貧的重要原因。不難發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)所處的環(huán)境大多較為惡劣，自然災(zāi)害頻繁且抵御自然災(zāi)害的能力較弱，長期以來會出現(xiàn)大災(zāi)大返貧，小災(zāi)小返貧的規(guī)律性現(xiàn)象，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響，阻礙貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。二是貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差。由于貧困地區(qū)自然災(zāi)害的高頻率發(fā)生，較差的基礎(chǔ)設(shè)施使得貧困地區(qū)在遭遇自然災(zāi)害時容易出現(xiàn)無家可歸等現(xiàn)象，近一步加重了貧困地區(qū)的經(jīng)濟壓力，使得返貧問題日益突出。三是新冠疫情肺炎的沖擊。受疫情影響，我國市場消費受到嚴(yán)重沖擊，就業(yè)壓力也在不斷上升。此外，未能有序的組織貧困地區(qū)務(wù)工人員返崗，優(yōu)先吸納貧困地區(qū)農(nóng)民工就業(yè)以及加大對貧困地區(qū)電商平臺渠道的銷售等因素，使得貧困地區(qū)很有可能因疫返貧。

2.3 個人因素

貧困作為一個現(xiàn)實問題，它要求我們認(rèn)識到，消除絕對貧困不是一勞永逸的工作，政府不能“快速催肥式”扶貧，要從根本上認(rèn)識到貧困的主體，從思想上和能力上實現(xiàn)真正意義上的扶貧。一是貧困人民思想懈怠、缺乏積極主動脫貧的態(tài)度。從宏觀角度來看，2020是決勝脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利的一年，人民的基本衣食住行問題得到解決，但是僅靠政府的扶持補貼未能通過自身思想的轉(zhuǎn)變?nèi)?chuàng)造價值無疑是不能長久的，缺乏一定的文化素養(yǎng)會導(dǎo)致“危機”再現(xiàn)。二是貧困人民因病殘疾、智障致貧。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，因病返貧占比超過了50%，是我國脫貧人口返貧的重要原因。隨著社會的進步，人口老齡化問題日益突出，貧困人民長期勞累，各類大病以及慢性病纏身，醫(yī)療成本的提高使得脫貧人口重回貧困。

3 防止返貧的階段分析

在對防止返貧的例證進行分析研究前，為了便于從多角度分析案例特點，我們對所研究對象進行階段篩選，在對象的篩選中，我們在國家級貧困縣和存在貧困地區(qū)進行選取，特別是在脫貧攻堅工作中取得優(yōu)異成果的相關(guān)地域。我們將篩選出來的分析對象分為前期脫貧對象（2016年-2017年第一批脫貧摘帽的縣或地區(qū)），中期脫貧對象（2018年-2019年脫貧摘帽的縣或地區(qū)）和后期脫貧對象（2020最后一批脫貧摘帽的縣或地區(qū)）。

3.1 前期脫貧(共計153個貧困縣脫貧摘帽)

對于前期脫貧對象的選取中，通過新聞報道和文獻查閱，我們擇取河南省蘭考縣作為前期脫貧的研究對象。蘭考縣于2017年退出貧困縣序列，在2014年建檔立卡開始，蘭考縣的貧困發(fā)生率為11.8%，2019年蘭考縣實現(xiàn)脫貧2457戶5505人，貧困發(fā)生率降為1.27%，目前有貧困人口3戶10人，且返貧率極低。蘭考縣作為第一批脫貧的國家級貧困地區(qū)，一直面臨脫貧后邊際效應(yīng)和自身所處環(huán)境所帶來的返貧風(fēng)險，但政府部門通過相關(guān)政策與規(guī)劃，有效化解了返貧風(fēng)險。其一就是“151”扶貧模式的應(yīng)用。其中“1”表示的是依托1個平臺動態(tài)監(jiān)測。通過大數(shù)據(jù)，蘭考縣對全縣的貧困戶、建檔立卡戶、貧困邊緣戶和脫貧監(jiān)測戶進行排查和信息整理，將風(fēng)險把控到視野之內(nèi)?！?”表示的是聚焦5件實事，精準(zhǔn)發(fā)力。政府把重心移向筑牢基礎(chǔ)、政策落實、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶、扶貧扶志等五項工作，特別是給予目前還存在的貧困人口或是易返貧致貧人口重點關(guān)注和指導(dǎo)。最后一個“1”表示的是組建1支隊伍。利用專業(yè)化團隊對所銜接地區(qū)進行督導(dǎo)工作，鞏固脫貧成果。其次，蘭考縣地處中原，地勢較平，易發(fā)生洪澇干旱等災(zāi)害，因災(zāi)返貧的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。為此蘭考縣參立安徽“五防”機制防范化解返貧致貧風(fēng)險，通過防自然災(zāi)害、防產(chǎn)品賣難、防帶動斷鏈、防失業(yè)風(fēng)險和防家庭變故做到將因災(zāi)返貧拒之千里。針對因病返貧，2019年《蘭考縣人民政府辦公室關(guān)于進一步完善蘭考縣建檔立卡貧困人口醫(yī)療報補辦法的通知》，進一步完善了貧困戶醫(yī)補和醫(yī)保的說明和救助辦法，詳見《蘭考縣人民政府辦公室關(guān)于進一步完善蘭考縣建檔立卡貧困人口醫(yī)療報補辦法的通知》.蘭政辦〔2019〕60號。

3.2 中期脫貧（共計627個貧困縣脫貧摘帽）

對于中期脫貧對象的選取，我們選取山東省臨沭縣作為研究對象。從臨沭縣扶貧辦所收集到的數(shù)據(jù)顯示，截止2019年底，臨沭縣已完成1.9792萬戶貧困戶和75個省扶貧工作重點村的信息采集工作，上報即時幫扶人員132戶313人，脫貧監(jiān)測戶19戶37人，已脫貧不再享受政策戶2086戶，新識別及返貧0戶0人。臨沭縣鞏固脫貧成果，避免返貧的措施總體有三點。第一，扎根和維護脫貧基礎(chǔ)。通過開展貧困戶信息數(shù)據(jù)清洗和系統(tǒng)維護與深化遍訪貧困戶工作抑制致返貧因子。第二，持續(xù)增強資金資產(chǎn)質(zhì)效。截止2019年共發(fā)小額扶貧貸款1.2953億元，其中富民生產(chǎn)貸1.295億元，幫扶貧困人口2590人，實現(xiàn)年收益1600元/人。第三，落實產(chǎn)業(yè)扶貧避免返貧。通過強化貧困戶的技能培訓(xùn)和專項資金的投入，僅在2017年，就投入專項資金1800多萬元，當(dāng)時的返貧率也降到了 0.26%。到目前臨沭縣累計投入各級財政專項資金1.33億元，實施306個產(chǎn)業(yè)扶貧項目，每年產(chǎn)生幫扶收益1050萬元左右，惠及貧困群眾3.6萬人。

3.3 后期脫貧（共計52個貧困縣脫貧摘帽）

對于后期脫貧對象的選取，我們在最后一批摘帽的國家貧困縣中，選取了貴州省紫云縣作為研究對象。紫云縣作為剛剛脫貧摘帽的縣區(qū)，時刻面臨返貧的風(fēng)險。紫云縣政府通過建立創(chuàng)新工作機制，采用一周一調(diào)度、一周一重點的工作方式，實時更新貧困戶信息源來化解返貧的風(fēng)險。到目前為止，紫云自治縣已將脫貧監(jiān)測戶397戶1653人，邊緣戶394戶1394人全部納入動態(tài)預(yù)警監(jiān)測。此外，紫云縣位處山地，林業(yè)資源十分豐富，其利用自身優(yōu)勢，開展了一系列的生態(tài)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)計劃。通過林間養(yǎng)殖菌類、蜜蜂養(yǎng)殖等，一改之前只靠依仗木材交易形成的單一產(chǎn)業(yè)鏈，鞏固了先前的脫貧成果。截止2019年底，紫云縣林下產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達6.5億元，覆蓋聯(lián)結(jié)貧困戶12000戶5萬余人，戶均增收5000余元；貧困人口從2018年底的41495人減少到2019年底的12940人，貧困發(fā)生率從11.49%下降到3.58%，保證脫貧地區(qū)的有效生產(chǎn)及可持續(xù)性發(fā)展。

4 防止返貧的對策分析

4.1 優(yōu)化預(yù)警監(jiān)控機制

貧困戶存在發(fā)展能力受限、抗災(zāi)能力弱等問題，再加上新冠肺炎疫情的疊加影響，仍然處于相對脆弱狀態(tài)，面臨返貧的挑戰(zhàn)。黨中央決定，脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期。因此后期核心在于對脫貧人口的監(jiān)控措施。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化手段，將脫貧人口相關(guān)信息進行錄入，建構(gòu)數(shù)據(jù)庫，定期收集更新并反饋有效信息，與幫扶干部實地走訪相結(jié)合，對易返貧人口實施常態(tài)化監(jiān)測。同時，由于貧困戶所屬群體以及地域的不同，監(jiān)控指標(biāo)僅局限于收入是極不合理的，應(yīng)采取多維度分析，將居民現(xiàn)金和實物收支情況、住戶成員及勞動力從業(yè)情況等因素均列入監(jiān)控范圍內(nèi)。

4.2 固化教育造血功能

進入“后扶貧時代”，對貧困人口的救助不能僅限于“輸血”措施，單憑物質(zhì)上的援助只能讓扶貧成果維持一時。貧困戶思想上仍過分依靠國家政策的支持，但由于缺乏技術(shù)和知識，行為上無法做出改變。從長遠角度來看，若貧困人口沒有接受必要的教育，他們將再度陷入貧困。應(yīng)發(fā)揮好教育的造血功能，將過去的“輸血”措施轉(zhuǎn)化為“造血”。夯實義務(wù)教務(wù)的基礎(chǔ)，讓更多的孩子擺脫陳舊思想的禁錮，在潛移默化中改變整個區(qū)域的風(fēng)氣。同時落實職業(yè)教育，讓貧困戶不囿于出賣土地和簡單勞動力的勞務(wù)活動，掌握技術(shù)手段，去探尋更多的發(fā)展空間。

4.3 強化醫(yī)療兜底功能

習(xí)總書記曾強調(diào)：“基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障?！庇谪毨舳裕瑐∷鶐淼尼t(yī)療費用往往難以負(fù)擔(dān)，而貧困地區(qū)缺乏醫(yī)療設(shè)施，昂貴的交通費用和繁瑣的手續(xù)都制約了他們的痊愈。傷病帶來的勞動力缺失以及收入的減少極易使他們返貧。應(yīng)加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，在各縣村設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化診所，建立大醫(yī)院專家定期巡診制度，做到病有所醫(yī)。擴大醫(yī)療保險覆蓋面，資助貧困戶，給予其一定補助。加大各類常見疾病的宣傳力度，深化貧困戶的醫(yī)療衛(wèi)生意識，鼓勵他們合理利用衛(wèi)生資源。

4.4 轉(zhuǎn)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)動力

由于貧困戶在收入分配、資源配置、社會保障等方面存在著利益與權(quán)益的不合理以及配置的不均衡，返貧風(fēng)險極大。而通過轉(zhuǎn)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)動力，能帶來巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。通過調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，使其發(fā)展多元化。探尋符合當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)鏈項目，促進當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的合理利用。因地制宜開發(fā)農(nóng)業(yè)觀光、休閑度假、文化體驗等鄉(xiāng)村旅游項目，促進形成區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)。將貧困地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟優(yōu)勢。

4.5 深化鄉(xiāng)村振興政策

在2019年召開的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)總書記指出:“脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉(xiāng)村振興?！边M入“后扶貧時代”，為避免脫貧人口再度返貧，需要做好鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，讓工作不留空擋，政策不留空白。由于農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)過于薄弱，人才、技術(shù)以及資金、市場等的支撐不強，就業(yè)穩(wěn)定性不高，農(nóng)村吸引力不足，進一步發(fā)展態(tài)勢不夠明朗。因此要深化鄉(xiāng)村振興政策。在推動鄉(xiāng)村振興的同時，將部分政策與資源向已摘帽的脫貧縣予以傾斜，地方政府充分調(diào)動區(qū)域活力，為其賦能；中央利用國家重大戰(zhàn)略輻射區(qū)域多維度帶動其經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調(diào)好整體效益，避免發(fā)展矛盾。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，完善旅游配套設(shè)施，打造特色文旅品牌，提升吸引力，建立貧困戶的自信，從源頭上避免返貧。