多元治理視角下L鎮(zhèn)鄉(xiāng)村基層治理問題研究

張瑞雪 高翠玲

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010）

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要內(nèi)容。我們要總結(jié)改革過程中展現(xiàn)出來的先進(jìn)基層治理經(jīng)驗(yàn)，又要分析其中依然存在的短板不足，落實(shí)經(jīng)驗(yàn)，改善不足，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，僅依靠政府是不夠的，需要擴(kuò)大治理主體的范圍，吸引其他非政府組織的共同參與，激發(fā)治理活力，這樣才能提供更好的公共服務(wù)和創(chuàng)造更高的公共利益。實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化不僅要依靠政府，還需要基層自治組織和其他社會(huì)組織的參與，通過分析L鎮(zhèn)基層治理主體在農(nóng)村治理過程中的具體措施，總結(jié)出其目前的治理能力中存在的不足，并提出切實(shí)可行的建議，以期能夠提升基層治理能力。

1 L鎮(zhèn)基層治理過程中存在的問題

1.1 道德與法律約束力弱，矛盾沖突難解決

隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的深化，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的公序良俗受到?jīng)_擊，尤其在村規(guī)民約、人倫關(guān)系漸趨遭到破壞的情況下，法治建設(shè)的缺失和傳統(tǒng)道德約束的崩塌導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理秩序出現(xiàn)混亂，從而導(dǎo)致村民之間、村民與自治組織之間產(chǎn)生的矛盾沖突難解決。隨著智能手機(jī)的普及化越來越廣，農(nóng)村因?yàn)樯缃痪W(wǎng)絡(luò)造成的家庭內(nèi)部、鄰里之間爭吵次數(shù)明顯增加。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，近年來為了實(shí)現(xiàn)集體化經(jīng)營，土地多被承包出去，基于熟人關(guān)系承包多口頭交易，不簽署合同，土地幾經(jīng)流轉(zhuǎn)后不知向誰索要租賃費(fèi)，原本答應(yīng)的租賃年限也說變就變，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)產(chǎn)生的矛盾糾紛越來越多。農(nóng)村的矛盾糾紛從以家庭內(nèi)部矛盾和鄰里矛盾為主，逐步向土地承包，項(xiàng)目征地和轉(zhuǎn)租收益等經(jīng)濟(jì)類糾紛為主。另外，還存在村民選舉糾紛，村兩委對村民產(chǎn)生的矛盾糾紛不善解決造成群眾干部之間關(guān)系緊張，村民不愿或不能參與村委會(huì)的日常管理工作，表達(dá)自己對政策意見不滿的方式多是爭吵，甚至是肢體沖突。這都說明，鄉(xiāng)村自治運(yùn)用法治思維和法治方式的能力還有不足。

1.2 治理主體能力不強(qiáng)

行政村作為基層治理的基本單元，治理能力主要體現(xiàn)在村兩委的工作能力和四個(gè)民主發(fā)展程度等方面。當(dāng)前村兩委干部的平均年齡大部分在45至60歲之間，文化水平偏低，受“官本位”思想影響，把農(nóng)民當(dāng)成管控對象，而不是服務(wù)對象，職責(zé)認(rèn)識(shí)比較模糊；對農(nóng)村日常事務(wù)管理的方法簡單，習(xí)慣感情用事，處事不公。某村村民在訪談中說“有些村干部一上任就像變了一個(gè)人似的，我們有什么問題找他，總會(huì)說上面有要求、上面有規(guī)定之類的話，對我們的事情總是推推拖拖，倒是對領(lǐng)導(dǎo)的事情比較上心?！闭{(diào)查過程中，村民對村兩委的工作方式和工作能力的滿意度百分比僅達(dá)到了一半，這足以說明，L鎮(zhèn)村兩委干部的治理能力不強(qiáng)，責(zé)任和服務(wù)意識(shí)有待提高，同時(shí)干部的工作能力、創(chuàng)新能力和擔(dān)當(dāng)能力也有待提升。這樣才能符合現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本要求，帶領(lǐng)村民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村。

村民作為鄉(xiāng)村治理的直接主體，享有民主選舉，民主決策，民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力，應(yīng)積極參與到村民自治管理當(dāng)中，但是面對村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)和村中長久的發(fā)展，大多數(shù)人持一種冷漠的態(tài)度。如選舉不規(guī)范、賄賂選票，作為決策機(jī)構(gòu)的村民會(huì)議流于形式，村民意見不被采納，沒參與過村務(wù)管理等問題普遍存在。

1.3 多元共治的治理格局存在缺陷

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效要構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，因此需要鼓勵(lì)支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理。目前農(nóng)村只有基層黨組織、村委會(huì)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、婦聯(lián)等正式組織，但在實(shí)際工作中，基層黨組織建設(shè)并不完善，社會(huì)治理和服務(wù)職能并沒有體現(xiàn)出引領(lǐng)作用。除非上面下達(dá)任務(wù)，計(jì)協(xié)和婦聯(lián)組織幾乎形同虛設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)類合作社逐步發(fā)展，如種植養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社，大棚種植專業(yè)合作社等，這些合作經(jīng)濟(jì)組織更多的發(fā)揮的是提高經(jīng)濟(jì)收入，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和現(xiàn)代化建設(shè)等經(jīng)濟(jì)性作用，其他功能并不顯現(xiàn)。除了經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村的其他類社會(huì)組織幾乎沒有。所以當(dāng)前，其他類型的社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用不明顯，甚至存在一定程度的缺失。

2 L鎮(zhèn)存在的治理問題成因分析

2.1 道德建設(shè)與法治建設(shè)滯后

中國，在長達(dá)幾千年的根深蒂固的傳統(tǒng)文化影響下更加重視的是熟人社會(huì)以及人情往來。鄉(xiāng)土中國最大的弊端就在于人與人之間互相的維護(hù)，習(xí)慣利用自身的內(nèi)在情感來采取行動(dòng)。在民主化與現(xiàn)代化的進(jìn)程中，這種影響不利于民主和法治的進(jìn)行。“法”這個(gè)詞在農(nóng)村既熟悉又陌生，群眾對于法治的了解程度和認(rèn)可度還不高，就使得在處理日常事務(wù)和矛盾糾紛時(shí)，想不到也不懂得使用法律來保護(hù)自己。村干部中也不乏對法律缺少敬畏的人，他們對于法治工作不熟悉，法治思維能力欠缺，在處理村居事務(wù)時(shí)更無法自覺運(yùn)用法律知識(shí)治理村里產(chǎn)生的矛盾糾紛。傳統(tǒng)的道德風(fēng)俗和村規(guī)民約在現(xiàn)如今快速的城市化進(jìn)程下大多被摧毀，同時(shí)又缺乏法律約束，這就使得鄉(xiāng)村治理缺少道德以及法治保障。

2.2 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人口老齡化嚴(yán)重

L鎮(zhèn)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入主要來源是耐旱的糧食作物種植，如玉米和谷子，土地分散且土壤肥力不高，種植技術(shù)和機(jī)械化水平較低，收入水平較低。近年來大棚蔬菜種植在L鎮(zhèn)日漸興起，但是規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營落后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后。對此，大部分青壯年為了生計(jì)，選擇進(jìn)城打工，婦女和老人成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，勞動(dòng)力驟減，人口老齡化嚴(yán)重。現(xiàn)如今農(nóng)村普遍面對這樣的困境，父母供孩子讀書走出農(nóng)村，在城里安居就業(yè)；常年在外打工的青壯年在村里呆的時(shí)間少，對誰成為村長書記并不關(guān)心；村里留守的大部分都是老婦幼，勞動(dòng)力不足，糧食產(chǎn)量低，無法帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些人的文化水平、民主和法治意識(shí)也相對落后，缺乏創(chuàng)新精神和接受新事物的能力，無法滿足新型農(nóng)村建設(shè)對干部人才的客觀需求，先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的工作方式不能被老一代人接受，無法在農(nóng)村更好的實(shí)現(xiàn)，治理能力的提升也仍存在難點(diǎn)。

2.3 基層治理主體之間權(quán)責(zé)不明確

構(gòu)建共建共治共享的多元治理格局，需要政府發(fā)揮好治理主體作用，統(tǒng)領(lǐng)全局，指明方向，又需要政府在治理中合理劃分權(quán)力，給村兩委行使村民自治權(quán)力的空間。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委之間關(guān)系混亂的原因在于，政府的權(quán)力下放力度過猛，使村委會(huì)幾乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，村委會(huì)不得不承擔(dān)執(zhí)行上級(jí)交代的事務(wù)，但是政府將任務(wù)過多的交代給村兩委承接或協(xié)助，則超出了村兩委的承受能力，使得村兩委完不成上級(jí)任務(wù)，也不能切實(shí)為村民服務(wù)，兩邊得罪。村兩委之間也存在不團(tuán)結(jié)，各自為政的問題，獨(dú)斷行為和利己主義嚴(yán)重，借著群眾賦予的權(quán)力辦自己的事。受年齡和能力的制約，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的能力，吃不透上級(jí)下發(fā)的政策措施，解決不了村子發(fā)展面臨的困難。部分村民為了一些蠅頭小利就隨便的行使選舉權(quán)，村民選舉有失公正透明，村民不信任自己選出的村委干部，對村兩委的治理能力存在質(zhì)疑。各治理主體之間的復(fù)雜關(guān)系，不明確的權(quán)責(zé)分配，使得鄉(xiāng)村治理主體和定位混亂。

3 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的對策建議

3.1 加強(qiáng)德治與法治建設(shè)，著力推動(dòng)三治融合

十九大提出，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，要堅(jiān)持走鄉(xiāng)村善治之路。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，要堅(jiān)持以自治增強(qiáng)鄉(xiāng)村活力，法治保障利益和約束不當(dāng)行為，德治弘揚(yáng)正氣樹立正確價(jià)值觀，著力推動(dòng)三治融合。健全以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，村民自治組織和其他社會(huì)組織共同參與治理的治理體系，各組織要按需設(shè)置，依職履責(zé)，依法辦事，從源頭上杜絕各治理主體之間推諉扯皮現(xiàn)象。在農(nóng)村開展“法律下鄉(xiāng)”和“法律援助”等活動(dòng)，給村民進(jìn)行法律普及和引導(dǎo)村民通過法律來調(diào)節(jié)矛盾糾紛。村規(guī)民約是各村莊因地適宜提出的符合村子實(shí)際情況的約束條款，是法律的補(bǔ)充和延伸，也是道德傳統(tǒng)的具化體現(xiàn)，因此要設(shè)計(jì)合理，要求村民必須遵守。健全村民激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮村內(nèi)黨員、道德模范等先進(jìn)分子的道德模范帶頭作用，宣傳他們的優(yōu)秀品質(zhì)，舉辦三好村民，最美孝心，五好家庭等活動(dòng)評(píng)比，激發(fā)大家的參與性和提高村民的道德素養(yǎng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村的道德建設(shè)。

3.2 發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)人口流動(dòng)

老齡化在農(nóng)村體現(xiàn)的更加明顯，是由于我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較低，相對封閉落后，青年人口流失嚴(yán)重造成的。要改變農(nóng)村現(xiàn)狀，還是需要從村子自身的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繁榮，將大大增加勞動(dòng)力人口的流入和保持。因此，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，要結(jié)合村當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特征以及資源交通等綜合因素，因地制宜地制定發(fā)展規(guī)劃。要選好經(jīng)濟(jì)帶頭人，配強(qiáng)村“兩委”，村內(nèi)人手不足，可向上級(jí)政府申請委派覺悟高、能力強(qiáng)、思路廣的優(yōu)秀大學(xué)生村官、第一書記等，為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供組織人員保障。要充分挖掘自身的資源潛力，邀請先進(jìn)技術(shù)人員對村民進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)支持村民留村發(fā)展創(chuàng)業(yè)，幫助村民大力發(fā)展養(yǎng)殖、糧食種植、大棚采摘等多種經(jīng)營，規(guī)模發(fā)展，打造“一村一品”的產(chǎn)業(yè)格局。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，人民生活有起色，自然會(huì)留住青年年勞動(dòng)力，以及各個(gè)行業(yè)的精英人才，從而帶動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化衛(wèi)生、社會(huì)保障等各方面的發(fā)展，從而消弱老齡化對村民的影響。

3.3 理順各治理主體間的關(guān)系，做到權(quán)責(zé)明確

構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村治理格局，要理順各治理主體間的關(guān)系，明確各組織的權(quán)利、義務(wù)與利益，才能實(shí)現(xiàn)合作治理。

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，完善基層黨組織建設(shè)。調(diào)整優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，切實(shí)發(fā)揮基層黨群服務(wù)中心的作用，組織村里黨員開展志愿服務(wù)工作，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮模范作用，帶動(dòng)村民參與到家鄉(xiāng)發(fā)展中來。黨員要實(shí)現(xiàn)密切聯(lián)系群眾，幫助村民解決實(shí)際困難的價(jià)值，為村民提供幫助和關(guān)愛服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民信任黨組織，感謝黨組織，追隨黨組織。

作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加快政府職能和管理思想的轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)服務(wù)型政府和治理型政府。要進(jìn)一步理清和優(yōu)化自身職能，明確責(zé)任分工，建立統(tǒng)一指揮，高效協(xié)作的基層治理體系。創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)能力和管理方式，科學(xué)規(guī)劃，將國家的制度和政策結(jié)合實(shí)際更好的傳達(dá)和落實(shí)，由過去的管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)各社會(huì)組織的參與，提供更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。

農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建設(shè)者和成果收益者，要提高農(nóng)民的主體意識(shí)、民主參與意識(shí)，鼓勵(lì)村民積極主動(dòng)地參與到農(nóng)村治理的全過程。這就需要健全和完善村民自治制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要肯定和尊重村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中的重要地位，減少干預(yù)?；鶎狱h組織和自治組織要打好配合，步調(diào)一致，共同為村民服務(wù)，使村民自治組織真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。拓寬村民參與村內(nèi)公共事務(wù)的渠道，不僅召開村民代表會(huì)議，村民大會(huì)，還可以設(shè)立小組會(huì)議，定期將小組會(huì)議商討的問題在村民代表會(huì)議上商議解決。發(fā)展壯大群防群治力量，嘗試鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理，村兩委成員要充分發(fā)揮為村民提供公共事務(wù)服務(wù)、調(diào)解民間矛盾糾紛、維護(hù)村莊治安、做好人民和政府間的中間紐帶等方面的作用。當(dāng)村民的建議得以接受和落實(shí)，村民的利益得以維護(hù)，村民及村民自治組織有充分的自主性參與到鄉(xiāng)村治理中來。

扶持鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織。加強(qiáng)現(xiàn)有組織如婦聯(lián)的組織建設(shè)，發(fā)揮其聯(lián)系群眾參與民主管理與監(jiān)督的作用；通過稅收優(yōu)惠，信貸支持等措施支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社組織發(fā)展，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平；通過政府購買的方式吸引服務(wù)性、公益性和互助性社會(huì)組織來農(nóng)村開展工作，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)工作和志愿服務(wù)的發(fā)展。完善農(nóng)村社會(huì)組織相關(guān)法律制度，依法引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展，幫助其解決運(yùn)作過程中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，切實(shí)保護(hù)其合法權(quán)益。

促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，務(wù)必要筑牢鄉(xiāng)村治理這個(gè)根基。L鎮(zhèn)建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，有利于農(nóng)村多元治理主體合理分工，實(shí)現(xiàn)共治，提升鄉(xiāng)村治理效能，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。