全域土地綜合整治轉型方向及路徑選擇

蔣 偉

（合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230041）

實施全域土地綜合整治是推動農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、推進村域建設、改善農村生態(tài)環(huán)境、助推鄉(xiāng)村振興的重要舉措。要想順利推進全域土地綜合整治工作，必須基于鄉(xiāng)村振興的內涵和發(fā)展需求，準確把握轉型方向，并且積極探索其實施路徑。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求

只有在國土空間的支持下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能落地生根、開花結果。通過深入理解和把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質需求，在遵循其需求的基礎上引導全域土地綜合整治工作按類別實施，方可實現(xiàn)全域土地綜合整治工作高效推進。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字總體要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，其中重點是產(chǎn)業(yè)興旺，而生態(tài)宜居則是一個關鍵性問題，會直接影響鄉(xiāng)村空間的布局、結構及品質。

要想解決農村的現(xiàn)存問題，就要以產(chǎn)業(yè)興旺為前提。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠為鄉(xiāng)村振興打好基礎，并為其提供根本性保障。對于產(chǎn)業(yè)興旺而言，首先要振興農業(yè)。在農村發(fā)展中，農業(yè)不僅占據(jù)著基礎性地位，而且決定著鄉(xiāng)村空間的主體功能，因此，現(xiàn)階段全域土地綜合整治的首要任務是大力建設更大規(guī)模、更高標準的農田，進一步確保耕地數(shù)量穩(wěn)定，并通過土壤改良來提升地力，進而推動農業(yè)朝規(guī)模化、集約化、綠色化方向發(fā)展。另外，要進一步確保糧食和重要農產(chǎn)品的供給安全，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)力，實現(xiàn)農業(yè)導向由增產(chǎn)向提質轉變。其次是實現(xiàn)第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺。第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的活力源泉。要充分彰顯鄉(xiāng)村豐富的資源、獨特的文化、綠色的生態(tài)文明建設優(yōu)勢，深入挖掘鄉(xiāng)村的價值和多樣化功能，推動現(xiàn)代化農業(yè)示范區(qū)及農產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設，在農村開發(fā)各種新產(chǎn)業(yè)、新模式。因此，要通過全域土地綜合整治，進一步調整和優(yōu)化全域空間布局和結構，確保農村第二、第三產(chǎn)業(yè)具有較大的發(fā)展空間。

“生態(tài)宜居”是在“生態(tài)”的前提下，對于生態(tài)和宜居二者的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)了農民對于生活品質的追求和對美好居住環(huán)境的向往。生態(tài)宜居要在保障生態(tài)環(huán)境的基礎上，進一步完善基礎設施和服務設施，從而為農民提供一個更高質量的生產(chǎn)生活空間?，F(xiàn)階段，農村的環(huán)境質量不斷下降，生態(tài)問題頻頻出現(xiàn)，而且居民的居住呈分散化、空心化特點，相應的基礎設施不齊全，公共服務設施也較為落后。為了盡快實現(xiàn)“生態(tài)宜居”目標，要對農村的生態(tài)系統(tǒng)做到統(tǒng)籌治理，對山清水秀的鄉(xiāng)村空間進行重新建構，以體現(xiàn)其生態(tài)化特點。另外，要加大力度通過各項改革創(chuàng)新工作，進一步完善鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施，確保農民的生活品質不受影響。為了強化鄉(xiāng)村的宜居性，要進一步對鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化做好傳承和保護工作。上述內容均是在全域土地綜合治理推進過程中要切實完成的重點工作任務。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下全域土地綜合整治轉型方向

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，使得鄉(xiāng)村地區(qū)在社會經(jīng)濟、空間格局、人地關系等方面都發(fā)生了深刻的變革。為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，要以繼承土地整治的優(yōu)良傳統(tǒng)為前提，實現(xiàn)全域土地綜合整治轉型升級。

2.1 向目標導向轉型

為了實現(xiàn)廣大農民群眾對于鄉(xiāng)村空間的美好愿景，要基于山水林田湖草生命共同體的理念，明確現(xiàn)階段鄉(xiāng)村空間格局建設的目標導向，利用全域土地綜合整治，改善和恢復鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，讓其具備更高的生態(tài)空間服務價值，實現(xiàn)空間功能多樣化。另外，進一步優(yōu)化農村用地布局，推動空間置換工作及歸并整治工作，增強鄉(xiāng)村空間的連續(xù)性，讓農業(yè)生產(chǎn)空間具備更高質量和更加完備的設施，不斷地適應現(xiàn)階段的農村發(fā)展形勢和規(guī)律；在特色保護、集聚提升、融入城鎮(zhèn)、搬遷撤并思路的基礎上，對于農業(yè)建設用地不斷推進分類整理，圍繞宜居環(huán)境治理這一工作重點，推動宜居鄉(xiāng)村生活空間形成和建立，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調布局；通過優(yōu)美宜人的鄉(xiāng)村環(huán)境營造，吸納城市的資金、產(chǎn)業(yè)及高端人才，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不斷推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

2.2 向空間治理轉型

全域土地綜合治理不僅為國土空間規(guī)劃的實施提供了平臺，而且是用途管制的統(tǒng)一行使及生態(tài)修復的強力抓手，因此，要推進其朝著空間治理方向轉型，進一步完善空間治理體系，提高空間治理能力。在推進經(jīng)濟結構調整、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展及城鎮(zhèn)化進程不斷加快的過程中，必須堅守生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”，在全域土地綜合整治中也必須遵守“三條控制線”，嚴格按照生態(tài)紅線的管控要求，安排各項工作，杜絕亂砍濫伐，堅決不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價［1］。

2.3 向以人為本轉型

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，農民占據(jù)著主體地位，因此，全域土地綜合整治工作的推進要以人民為中心，動員農民群眾積極、主動參與各項工作。例如，鄉(xiāng)村規(guī)劃方案的選擇、資源資產(chǎn)的清查、鄉(xiāng)村工程的施工等，均需了解農民的真實需求，保障農民對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃工程的知情權和參與權。對于土地產(chǎn)權制度，要進行科學、合理的設計，進一步優(yōu)化資源配置，緩和人地關系，在農村集體的共同努力下充分挖掘集體的房屋、土地等資產(chǎn)和資源的發(fā)展?jié)摿?，利用合作制、股份制等多樣化形式，推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農民群眾能長遠、穩(wěn)定獲益［2］。另外，要加大對于傳統(tǒng)農村文化的重視度，做好文化的傳承與保護工作。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下全域土地綜合整治實施路徑

3.1 以促進城鄉(xiāng)要素流動為主的政府主導型模式

對于農村空間的潛力進行深入挖掘，結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，進一步實現(xiàn)城市資金能夠合理地對流鄉(xiāng)村的土地要素，推進全域土地綜合整治工作有序開展。城鄉(xiāng)土地要素之間的流動具有較強的政策性，主要是在政府的主導下不斷推進。政府可以委托專門的機構，或者成立土地開發(fā)公司，對于增減掛鉤的節(jié)余指標及補充耕地指標進行開發(fā)和經(jīng)營，讓城市能夠通過獲取用地指標進一步拓展發(fā)展空間，而鄉(xiāng)村能收獲一大筆建設資金，使得鄉(xiāng)村振興的資本得到擴充，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。在政府主導型模式下，土地整治資金的獲取渠道有2種：一種是通過將財政部門的公共財政投入所獲取的建設用地指標歸入土地儲備庫，為發(fā)改部門的項目所使用［3］；另一種是利用“兩項指標”交易收益期權為抵押標的，通過銀行融資，將這筆資金用于鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推進全域土地綜合整治。

3.2 以發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和休閑旅游業(yè)為主的企業(yè)帶動型模式

在充分挖掘鄉(xiāng)村自然景觀、生態(tài)資源、文化價值等功能的基礎上，在“土地整治+”理念的指引下，利用農業(yè)龍頭企業(yè)推動鄉(xiāng)村建設與特色產(chǎn)業(yè)相結合，進一步形成“土地整治+現(xiàn)代農業(yè)+休閑旅游”的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，整體上將全域土地綜合整治的功效發(fā)揮出來，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展［4］。

通過深入挖掘鄉(xiāng)村土地、自然資源及文化魅力，采取企業(yè)帶動型發(fā)展模式，能進一步形成一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新局面。因此，要進一步建立健全各項機制，進一步調動企業(yè)資本下鄉(xiāng)的積極性，保障農民的權益。

3.3 以空間治理建設美麗鄉(xiāng)村為主的村集體自主性模式

為進一步實現(xiàn)生態(tài)宜居、美麗鄉(xiāng)村建設，需要在鄉(xiāng)村實施科學的規(guī)劃控制、治理工作。鄉(xiāng)村建設用地現(xiàn)存的“散、亂、空”問題，是空間治理工作的重點內容。通過整治公共空間，不斷完善農村基礎設施，以改善庭院環(huán)境。要進一步做好交通規(guī)劃和道路建設工作，讓村民的出行更加方便、快捷。同時，要推動鄉(xiāng)村建設朝著綠色化方向發(fā)展，讓鄉(xiāng)村綠色景觀能突出體現(xiàn)鄉(xiāng)村的個性化特點，總體上改善鄉(xiāng)村風貌。對于鄉(xiāng)村空間的綜合治理，要進一步整合資金，推動資源引入和資本合理流動［5］。

4 結語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為農村土地整治的轉型發(fā)展提供了全新的歷史機遇。與此同時，全域土地綜合整治作為一個行之有效的手段，為鄉(xiāng)村全面振興提供了極大的助力。