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    后扶貧時代農(nóng)村弱勢群體的相對貧困治理

    2021-12-01 02:20:36李新月
    鄉(xiāng)村科技 2021年30期
    關(guān)鍵詞:普惠性貧困地區(qū)養(yǎng)老

    李新月

    (天津商業(yè)大學(xué),天津 300134)

    1 問題的提出

    關(guān)于貧困治理,我國一直在探索有效的方法路徑。改革開放后,我國貧困治理大致可以分為四個階段:1978—1985年經(jīng)濟(jì)體制的改革是減貧的主要動力來源;1986—2000年區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)是貧困治理的主要推動力;2001—2012年以村為貧困單元的全面推進(jìn)是重要舉措;2013—2020年進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段[1]。黨的十八大之后,兩個百年奮斗重大戰(zhàn)略部署將脫貧攻堅納入其中,不斷探索治理路徑,提升治理質(zhì)量。國家統(tǒng)計局2020年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,以目前推行的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)實施測算,2019年中國農(nóng)村總貧困人口大約有551萬,貧困發(fā)生率為0.6%。截至2020年底,在精準(zhǔn)扶貧措施實施后,我國完成了農(nóng)村人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的脫貧目標(biāo),貧困治理取得決定性成就。

    但絕對貧困治理取得的成就并不是貧困治理的終結(jié)。貧困治理是一個長期過程,絕對貧困和相對貧困不是簡單分割的關(guān)系,而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。目前,相對貧困治理成為貧困治理的主戰(zhàn)場,治理重心由“治理貧困”向“防止貧困”轉(zhuǎn)變,新的治理重心對現(xiàn)存貧困治理體系和能力提出了新要求。2020年中央一號文件明確提出相對貧困治理的總要求,要求研究建立相對貧困的長效治理機(jī)制,開展相對貧困長效治理是建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要舉措[2]。

    我國在絕對貧困治理中積累的經(jīng)驗表明,對貧困治理對象開展“輸血式”政策扶持,只能在特定時間和條件下發(fā)揮益貧作用,部分具備“防止貧困”效果的政策效益被低估。明確治理對象是貧困治理的邏輯起點:調(diào)整貧困線后形成的新貧困人口和剛擺脫絕對貧困但存在返貧風(fēng)險的人口是相對貧困治理對象的兩大來源;在相對貧困治理過程中,弱勢群體也是重點考慮對象。

    2 相對貧困致貧原因分析

    城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展差距是相對貧困產(chǎn)生的根源之一。雖然目前我國城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的步伐在不斷加快,但二者之間存在的差距依舊明顯,城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在二元結(jié)構(gòu)特征下依然不平衡。“二元結(jié)構(gòu)”是發(fā)展中國家在社會發(fā)展過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具備整體化的發(fā)育和發(fā)展特點,出現(xiàn)不同態(tài)勢的發(fā)展路徑與演變,甚至?xí)霈F(xiàn)部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長建立在其他經(jīng)濟(jì)部門的負(fù)增長的基礎(chǔ)上[3]。

    我國貧困問題治理就具備城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的典型特征。中華人民共和國建立初期,長期實行城鄉(xiāng)區(qū)別管理經(jīng)濟(jì)體制和政策,國家建設(shè)和發(fā)展的重點都在城市,將大部分可利用的社會資源集聚起來用于城市建設(shè)。相比之下,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)沒有得到足夠的資源和重視。資源的集中使城市發(fā)展建設(shè)越來越好,而農(nóng)村發(fā)展資源缺乏,陷入困境。在社會基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域中,城鄉(xiāng)之間也存在巨大的差異,農(nóng)村的基本公共服務(wù)缺失嚴(yán)重,農(nóng)村居民缺乏社會權(quán)利的保障。此外,城鄉(xiāng)間的發(fā)展機(jī)會嚴(yán)重失衡,農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會少,非常容易在貧困地區(qū)形成貧困的代際傳遞,導(dǎo)致貧困積弊根深蒂固[4]。因此,相對貧困治理的重點在于不斷縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間存在的差距,提供均等的社會公共服務(wù),增加農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會。

    3 相對貧困治理弱勢群體的特征描述

    有效識別相對貧困治理對象,可以為相對貧困的治理和政策的實施奠定好基礎(chǔ),可以將有限治理資源的效用發(fā)揮到最大,可以將社會治理政策的兜底作用落到實處。后扶貧時代,中國貧困治理的重點是防止落入“貧困陷阱”,避免再次出現(xiàn)絕對貧困,其中,通過政策兜底效應(yīng)擺脫絕對貧困的弱勢群體需要重點關(guān)注[5]。從微觀角度來看,相對貧困治理群體的群體特征十分明顯,即自身缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展技能或勞動能力、家庭負(fù)擔(dān)重、疾病風(fēng)險高以及地理環(huán)境和條件的限制,處于相對貧困風(fēng)險邊緣。

    消除絕對貧困不代表著特殊貧困群體的消失,只是貧困的表現(xiàn)形式發(fā)生了改變。弱勢群體的群體特征和返貧風(fēng)險對相對貧困治理提出了更高的要求,因此,要做好貧困治理和持續(xù)發(fā)展的有效銜接。在相對貧困治理過程中,需要重點關(guān)注深度貧困區(qū)的居民群體、空巢和獨居老人、留守兒童和婦女以及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體。

    3.1 深度貧困地區(qū)的居民群體

    目前,我國政府通過“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢,加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)扶貧工作的指導(dǎo)和支持力度,雖然基本解決了當(dāng)?shù)鼐用瘛皟刹怀睿U稀蓖怀鰡栴},但受自然環(huán)境、社會條件和文化等方面因素的限制,深度貧困地區(qū)自我發(fā)展和內(nèi)生動力的持續(xù)性不能得到保障。受區(qū)域地理位置的影響,深度貧困地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害的頻率往往較高,破壞強(qiáng)度大,自然資源條件差。部分區(qū)域自然資源條件雖好,但卻受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)落后等限制,和外界建立市場關(guān)系時付出的成本常常遠(yuǎn)高于收益。同樣的,貧困的根深蒂固和代際傳遞,讓深度貧困地區(qū)群體對自我發(fā)展機(jī)會的期望值較小,“等靠要”的病態(tài)思想泛濫[6]。綜上所述,培養(yǎng)深度貧困地區(qū)群體的自我發(fā)展能力是相對貧困治理時期的重點任務(wù)。

    3.2 空巢和獨居老人

    2021年5月,根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的第七次人口普查有關(guān)數(shù)據(jù),老年人數(shù)相對2010年上升了5.44%[7],聯(lián)合國預(yù)測2060年將達(dá)到峰值3.57億。其中,獨居和空巢兩類型老年人將增加到1.18億,到2030年60歲以上的老年人口占比將會提高到25%,我國人口老齡化特征突出。與此同時,我國的失能老人在老年人口中的比重也在不斷上升,且二者的增長速度已經(jīng)超過現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)制與政策的完善速度,老年群體貧困問題亟待解決。其中,空巢和獨居老人的老年失能現(xiàn)象更為嚴(yán)重,年齡和生活能力要求其身邊有人照顧和陪護(hù),然而現(xiàn)實卻是老人孑然一身,獨自生活,表現(xiàn)為“老無所養(yǎng)、老無所依、老無所樂”[8]。

    3.3 留守兒童和婦女

    根據(jù)《全面建成小康社會:中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》白皮書數(shù)據(jù),2020年我國農(nóng)村留守兒童數(shù)量為643.6萬名[9]。童年時期缺少父母陪伴、關(guān)愛和教導(dǎo)等現(xiàn)實導(dǎo)致他們產(chǎn)生自卑心理,內(nèi)心缺乏安全感,自我發(fā)展?jié)摿Φ貌坏脚囵B(yǎng)與挖掘。教育在相對貧困長效治理機(jī)制中對預(yù)防貧困陷阱和培養(yǎng)能力有著重大意義,教育問題應(yīng)該被納入重點。雖然我國已全面普及九年義務(wù)教育,但在西部一些地區(qū),義務(wù)教育的質(zhì)量仍有待提高:在師資隊伍方面,存在數(shù)量少、質(zhì)量低、流動性高等問題;在教育條件方面,存在教育資源缺乏、設(shè)施缺乏或落后等問題。留守兒童是相對貧困治理中最重要的目標(biāo)群體[10],事關(guān)相對貧困的長效治理。在一些人的傳統(tǒng)刻板印象中,女性在社會和家庭中的地位要比男性低,在工作選擇時不如男性自由,甚至某些領(lǐng)域女性的發(fā)聲不被重視或是被忽視,社會對女性的要求也更為嚴(yán)苛,女性獲得社會認(rèn)可需要付出多倍努力。因此,女性貧困也是相對貧困治理過程中值得關(guān)注的問題。

    3.4 進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體

    我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn),吸引了大量農(nóng)村富余勞動力。2019年我國農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到29077萬人,其中在城鎮(zhèn)居住的有13500萬人。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工可以使自身收入大幅增加,減少了絕對貧困人口。但值得注意的是,大多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中處于相對貧困狀態(tài),他們生活在城鎮(zhèn)和農(nóng)村二者的空心夾層。這部分群體在城鎮(zhèn)中工作,日常生活脫離農(nóng)村,所以農(nóng)村扶貧政策的覆蓋范圍將他們排除在外;但他們的戶籍又在農(nóng)村,導(dǎo)致其所能享受的醫(yī)療、保險、教育等社會基本公共服務(wù)和城鎮(zhèn)戶籍居民相比存在很大差距。此外,農(nóng)民工大多從事體力密集型勞動,收入往往比城鎮(zhèn)居民低,但他們在城鎮(zhèn)的生活成本會高于在農(nóng)村的生活成本。

    4 弱勢群體相對貧困治理:普惠性政策下以需求為導(dǎo)向的差異化措施

    4.1 相對貧困治理的普惠性:生活基本領(lǐng)域

    相對貧困治理的長期性和多維性特征,以及貧困治理資源的支配和管理能力,共同決定了相對貧困治理初期的普惠性總體思路?,F(xiàn)實國情要求相對貧困治理初期的“廣覆蓋、適度性、低水平、均等性”,即普惠性,針對的是社會生活基本領(lǐng)域,滿足弱勢群體對基本公共服務(wù)和資源的需求。普惠性政策的核心內(nèi)容是縮小社會不平等,堅持收入分配、文化醫(yī)療、社會就業(yè)等社會政策的分配正義,使全社會民眾共享發(fā)展果實。普惠性治理需要政府、市場和社會三方形成協(xié)力合作、共同治理機(jī)制,在保障社會需求實現(xiàn)的過程中贏得社會支持,促進(jìn)相對貧困治理的良性循環(huán)[11]。

    4.2 弱勢群體的相對貧困治理策略

    普惠性政策保障的是相對貧困治理過程中幫扶對象的基本生活,但弱勢群體之間還存在個體差異。因此,相對貧困治理措施還應(yīng)針對各類弱勢群體的不同特征,提出有針對性的措施,使弱勢群體相對貧困治理更具成效。

    4.2.1 加大對深度貧困地區(qū)居民群體抗風(fēng)險能力的培養(yǎng)力度。對于深度貧困地區(qū)來說,化解“返貧”風(fēng)險是重中之重,應(yīng)把增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖胱鳛樘岣呖癸L(fēng)險能力的保障。對于深度貧困地區(qū)居民群體,可按照個體勞動能力將其劃分為“全勞動能力”“半或弱勞動能力”“無勞動能力”三種類型,然后實施差異化指導(dǎo)和幫扶[11]。應(yīng)鼓勵并支持第一類群體外出工作,采用工作補(bǔ)貼等方式降低農(nóng)民工相對貧困的可能;鼓勵第二類群體在家創(chuàng)收,依托政府引導(dǎo)培育的地區(qū)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè),提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的能動性;對第三類群體則繼續(xù)采取政策兜底,由社會保障網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行支撐。此外,可利用金融保險多修筑一條防貧保護(hù)線,即購買“防貧保險”,讓相對貧困群體多一層金融保障。

    4.2.2 保障老年相對貧困群體生活需求。目前,我國相對貧困的老年群體失能現(xiàn)象突出,但現(xiàn)存養(yǎng)老服務(wù)體系不能滿足老年失能群體的養(yǎng)老需求,因此,相對貧困治理應(yīng)對失能貧困老年群體進(jìn)行傾斜,開展具有新扶貧特點養(yǎng)老模式的探索實踐。黨的十九屆五中全會提出,要通過加強(qiáng)普惠性養(yǎng)老和互助性養(yǎng)老服務(wù),健全基本養(yǎng)老體系[12]。因此,普惠性和互助性養(yǎng)老將是未來這一行業(yè)的重要表征。社會基本服務(wù)中應(yīng)具備針對老年貧困群體的重點設(shè)計和針對性服務(wù)體系,著力推廣以日間照料和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合性設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗,在保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的同時,增添地區(qū)養(yǎng)老特色,緩解老年失能群體養(yǎng)老問題。

    4.2.3 切斷相對貧困的代際傳遞。一方面,相對貧困的兒童規(guī)模會影響未來相對貧困的群體規(guī)模;另一方面,兒童發(fā)展事關(guān)重大,會影響國民整體素質(zhì)和未來社會發(fā)展質(zhì)量。留守兒童相對貧困治理的關(guān)鍵是教育和健康,針對性措施是采取教育扶貧和營養(yǎng)扶貧兩項綜合性政策。教育扶貧具體表現(xiàn)為教育干預(yù),重點是教育資金、情感援助和教育質(zhì)量三個方面。要努力實現(xiàn)留守兒童義務(wù)教育階段的全面覆蓋,并建設(shè)教育保護(hù)機(jī)制,從小培養(yǎng)留守兒童的內(nèi)生發(fā)展動力和勞動技能,發(fā)揮教育服務(wù)的潛力優(yōu)勢[13]。健康扶貧具體體現(xiàn)為營養(yǎng)改善計劃等,通過發(fā)放營養(yǎng)包、提供定期免費體檢等方式,保證留守兒童健康成長。另外,針對女性相對貧困群體的政策幫扶,需要重點關(guān)注的是政策落實和加強(qiáng)監(jiān)管。

    4.2.4 加強(qiáng)對農(nóng)民工的社會保障服務(wù)。首先,應(yīng)將符合有關(guān)政策條件的農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系,使社會保障網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮兜底作用;其次,應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),縮小城鄉(xiāng)之間社會保障服務(wù)的差距,規(guī)范統(tǒng)籌范圍,提高覆蓋層次;最后,加大戶籍制度改革力度,弱化戶籍在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的各種壁壘作用,促進(jìn)城鄉(xiāng)人才順暢有序流動,推動相對貧困治理進(jìn)程。

    5 結(jié)論

    弱勢群體的相對貧困治理落腳在其群體特征,應(yīng)根據(jù)其群體特征的不同提出針對性的治理措施。在相對貧困治理普惠性政策總思路下,深度貧困地區(qū)重在降低返貧風(fēng)險,老齡化群體重在保障,兒童重在教育,流動人口重在社會保障。弱勢群體的相對貧困治理將是建設(shè)相對貧困長效治理機(jī)制中的重要環(huán)節(jié),是社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)中的一項重要任務(wù)。

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