農(nóng)村征地補(bǔ)償安置政策的路徑與選擇

張洪民

（單縣自然資源和規(guī)劃局，山東 菏澤 274300）

農(nóng)村征地是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民生計(jì)的影響是深遠(yuǎn)。關(guān)于影響，沒(méi)有土地的農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地。必須改變的生活方式，生計(jì)轉(zhuǎn)型。關(guān)于農(nóng)村土地征地矛盾沖突仍然普遍存在。這些沖突是由于土地管理制度的許多方面、征地的定義、程序、邊界和補(bǔ)償安置，特別是對(duì)被征用的農(nóng)民而言尤為突出是補(bǔ)償安置。

一、構(gòu)建征地補(bǔ)償安置機(jī)制的思路

根據(jù)農(nóng)民的土地依賴(lài)程度，農(nóng)民分為三類(lèi):農(nóng)民、半農(nóng)民和非農(nóng)民。實(shí)際上，這三類(lèi)農(nóng)民有不同的補(bǔ)償和安置機(jī)制。

（一）農(nóng)戶(hù)應(yīng)及時(shí)接受培訓(xùn)，以確保未來(lái)生活的安全

農(nóng)戶(hù)是家庭收入依賴(lài)農(nóng)業(yè)。沒(méi)有土地，這些農(nóng)民的生活將無(wú)法持續(xù)，特別是老年、文化素質(zhì)低的農(nóng)民，如果他們的土地喪失，他們將過(guò)分依賴(lài)賠償。農(nóng)民反對(duì)征用的懼怕也加劇了，因?yàn)樗麄兒ε抡饔?，害怕將?lái)無(wú)家可歸。對(duì)于沒(méi)有土地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶(hù)應(yīng)該是及時(shí)的培訓(xùn)，幫助他們尋找相對(duì)穩(wěn)定的工作，保障他們未來(lái)的生活。

（二）對(duì)半農(nóng)戶(hù)需要科學(xué)合理地確定補(bǔ)償金，加強(qiáng)公平感

半農(nóng)戶(hù)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他非農(nóng)業(yè)行業(yè)的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)利益占家庭收入的比例正在下降。得到土地和一定補(bǔ)償后，這些農(nóng)民通常能夠迅速可靠地在非農(nóng)業(yè)部門(mén)工作，從而獲得相對(duì)穩(wěn)定的收入。半農(nóng)戶(hù)還希望得到一塊土地以加強(qiáng)安全，但他們更愿意接受通過(guò)征用獲得的部分補(bǔ)償。給予補(bǔ)償或社會(huì)保護(hù)對(duì)于半農(nóng)民確保補(bǔ)償數(shù)額、分配方法和公平分配時(shí)間至關(guān)重要。

（三）應(yīng)鼓勵(lì)非農(nóng)民進(jìn)行合理投資，以確保資產(chǎn)良性循環(huán)

“非農(nóng)民"是指完全脫離農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。他們生活在農(nóng)村地區(qū)，有權(quán)承包土地，但他們的家庭成員主要在非農(nóng)業(yè)行業(yè)工作。一旦被征用，他們將被完全從自己的土地上解放出來(lái)，并將得到一系列補(bǔ)償。非農(nóng)民是城市化的直接受益者，他們堅(jiān)決支持征用補(bǔ)償制度。它們也是城市化的重要力量。在某種程度上，它為無(wú)地農(nóng)民的發(fā)展方向、生活方式和創(chuàng)業(yè)理念樹(shù)立了榜樣。對(duì)于非農(nóng)業(yè)家庭來(lái)說(shuō)，重要的是確保公平、迅速和公平地分配征用權(quán)，引導(dǎo)他們對(duì)征用權(quán)進(jìn)行科學(xué)和合理的管理，例如確保適當(dāng)?shù)耐顿Y方向和運(yùn)作，從而形成良性循環(huán)。

二、改進(jìn)征地補(bǔ)償安置政策的建議

過(guò)去在征地時(shí)沒(méi)有系統(tǒng)地考慮到個(gè)人和社會(huì)利益、短期利益和長(zhǎng)期利益，這引起了被征地農(nóng)民的嚴(yán)重焦慮。土地是影響一個(gè)地區(qū)發(fā)展的生產(chǎn)因素。地方政府必須在土地征地與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、城市化、就業(yè)和居民收入之間取得平衡，并在短期和長(zhǎng)期發(fā)展之間取得平衡。因此，應(yīng)系統(tǒng)地制定賠償和重新安置政策。

（一）對(duì)整個(gè)村的土地征地模式進(jìn)行了試點(diǎn)

其方式可以作為一種模式，要求政府一次性征用村莊的所有土地，并將所有被征用的農(nóng)民變成城市居民。其方法有幾個(gè)好處:第一，它可以增強(qiáng)農(nóng)民的公平感。農(nóng)民在獲得土地方面的公平感源于不同時(shí)期和其他村民獲得的補(bǔ)償。第二，它有助于提高土地使用規(guī)劃的完整性，避免在征用時(shí)承包地過(guò)于細(xì)碎化。與此同時(shí)，它增加了政府的土地儲(chǔ)備，促進(jìn)了更好的城市和工業(yè)規(guī)劃。一定數(shù)量的土地儲(chǔ)備可以減輕對(duì)征用土地的壓力；第三，促進(jìn)農(nóng)民生計(jì)的轉(zhuǎn)變尤為重要。整村推進(jìn)可大大提高對(duì)農(nóng)民的一次性補(bǔ)償，為其他生計(jì)活動(dòng)提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持，并使農(nóng)民真正解放碎片化的土地。

（二）逐步取消強(qiáng)制征地

鑒于目前正在進(jìn)行的城市化進(jìn)程，建議減少土地面積。強(qiáng)制征地政策是公共利益的一部分。擴(kuò)大征地規(guī)模。如果強(qiáng)制征地繼續(xù)下去，很容易變成野蠻征地。在這一發(fā)展階段，政府不應(yīng)再單方面推進(jìn)征地工作改變關(guān)于征地底線觀和目標(biāo)的科學(xué)知識(shí)，以避免激烈沖突，從而改變被征地農(nóng)民的生計(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。被征地農(nóng)民的家庭是多種多樣的，在勞動(dòng)力、年齡、性別結(jié)構(gòu)、贍養(yǎng)撫養(yǎng)水平和生計(jì)方面是如此。異質(zhì)性農(nóng)民還必須注重公眾參與征地進(jìn)程。更加重視公平協(xié)商，通過(guò)政府和農(nóng)民之間的公平協(xié)商消除取代土地的強(qiáng)制性條件，使政府和農(nóng)民能夠在征地后共同考慮農(nóng)民的生計(jì)。這將確保農(nóng)民不會(huì)因?yàn)樯?jì)而喪失生活水平，并限制政府節(jié)約土地的能力。

（三）按比例分成嘗試征地收益

在目前很難完全消除強(qiáng)制征地情況下，還應(yīng)努力采取收益分成法，地方政府往往從土地征用和拍賣(mài)中獲得大量收入。盡管補(bǔ)償率有所提高，但給予農(nóng)民的補(bǔ)償總價(jià)格仍然只占地方政府土地開(kāi)發(fā)收入的一小部分。因此，為了提高征地的透明度和確保收益的公平分配，中央政府可以明確說(shuō)明土地收入中哪些部分將分配給地方政府和農(nóng)民。收益分成有助于被征用農(nóng)民之間的合作。雖然按比例分成土地收入不能從根本上解決被征用農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，但與目前的補(bǔ)償基礎(chǔ)相比，它有許多優(yōu)點(diǎn):第一，它是透明和易于計(jì)算，其次，它在某種程度上不僅滿足了農(nóng)民的參與需求，而且也滿足了政府的利益；第三，賠償標(biāo)準(zhǔn)既反映了土地的市場(chǎng)價(jià)值，也反映了在價(jià)格上漲后向公眾公布土地的要求。與此同時(shí)，該政策必須具體說(shuō)明村莊集體保留并直接分配給村民的補(bǔ)償資金的百分比，或確定直接分配給村民的最低百分比。

（四）堅(jiān)持就業(yè)支持和社會(huì)保障

人們更加重視就業(yè)援助政策、不斷改進(jìn)社會(huì)保障政策和提高被征用農(nóng)民的生活水平。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制安置勞動(dòng)力不難理解為使被征用農(nóng)民能夠解決就業(yè)問(wèn)題。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的職業(yè)融合要求土地收購(gòu)的主要行為者利用市場(chǎng)機(jī)制幫助有關(guān)農(nóng)民找到適當(dāng)?shù)墓ぷ?。隨著以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的改革的加強(qiáng)，政府職能并沒(méi)有完全收縮，但必須有收有放，積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策適用于各類(lèi)被征用的勞動(dòng)力。積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策不僅是根據(jù)親友信息尋找工作，還建立平臺(tái)、信息平臺(tái)和宣傳運(yùn)動(dòng)組織勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)地方就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大就業(yè)前培訓(xùn)，并支持青年工人參加職業(yè)培訓(xùn)和進(jìn)修；創(chuàng)造當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)優(yōu)先考慮被征地勞動(dòng)力，同時(shí)照顧勞動(dòng)力市場(chǎng)上的弱勢(shì)群體；創(chuàng)造公益就業(yè)機(jī)會(huì)，與此同時(shí)，必須繼續(xù)改進(jìn)社會(huì)保障政策，重點(diǎn)是老年保險(xiǎn)政策，為所有被征用的農(nóng)民提供獨(dú)立賠償，并使城市和非城市農(nóng)民都加入失業(yè)保險(xiǎn)制度。

（五）正確解決失地農(nóng)民安置問(wèn)題

根本利益是確保他們的主體地位。必須充分考慮到失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的成本和成本因素，將失地農(nóng)民的長(zhǎng)期利益與長(zhǎng)期利益結(jié)合起來(lái)，并考慮到土地類(lèi)型、質(zhì)量、類(lèi)別和地點(diǎn)等多種因素；對(duì)不同年齡的失地農(nóng)民也采用了靈活的補(bǔ)償方式:第一，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中安置。也就是說(shuō)，通過(guò)使用集體流動(dòng)農(nóng)村土地、承包農(nóng)民自愿歸還的承包土地、承包土地流轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)的可耕地，被征用的農(nóng)民擁有繼續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的可耕地。擇業(yè)安置。向被征用的農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，并組織相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)。在平等的基礎(chǔ)上，土地單位應(yīng)優(yōu)先雇用被征用的農(nóng)民。第三，紅利的分配。也就是說(shuō)，對(duì)于用于穩(wěn)定和長(zhǎng)期收入項(xiàng)目的土地，被征用的農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織可在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，與用地單位協(xié)商，分擔(dān)征用費(fèi)用，以補(bǔ)償搬遷費(fèi)用，或按批準(zhǔn)的土地使用價(jià)格分擔(dān)費(fèi)用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過(guò)合同獲得優(yōu)惠股份收入。第四，異地移民。如果由于征用而無(wú)地的農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)性生活條件，政府可與被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民密切協(xié)商安排移民安置。

（六）使征用程序標(biāo)準(zhǔn)化

土地征用程序應(yīng)包括:第一，土地征用通知。在依法征用土地之前，地方土地資源部門(mén)必須書(shū)面通知農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民征用的目的地、地點(diǎn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。在發(fā)出這一通知后，被征用地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民不得就在被征用土地上種植、種植和建造的附屬和年輕植物獲得賠償。二是確認(rèn)征用調(diào)查結(jié)果地方土地資源當(dāng)局應(yīng)調(diào)查土地權(quán)利、土地類(lèi)型、面積、所有權(quán)、類(lèi)型和數(shù)量的現(xiàn)狀，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和土地所有者共同確認(rèn)。第三，組織征用聽(tīng)證。在依法征用土地之前，地方土地資源部門(mén)必須告知農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民征用土地的情況，并有權(quán)要求就征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式舉行聽(tīng)證會(huì)。如果一方要求舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)按照《土地聽(tīng)證規(guī)則》規(guī)定的相關(guān)程序和要求進(jìn)行。

有鑒于此，不僅有必要協(xié)調(diào)與征用有關(guān)的各種利益的補(bǔ)償要求，而且有必要通過(guò)消除征用補(bǔ)償方面的不平等和改進(jìn)征用補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立和諧的農(nóng)村構(gòu)建。