“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)：實(shí)踐、困境與思路

丁秀棠

(北京大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100871；北京教育科學(xué)研究院 教育發(fā)展研究中心，北京 100036)

2020年5月15日，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》的通知(以下簡(jiǎn)稱“2號(hào)文”)，提出“到 2020 年末，各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案，同時(shí)推動(dòng)一批獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)。原則上，中央部門所屬高校、部省合建高校舉辦的獨(dú)立學(xué)院要率先完成轉(zhuǎn)設(shè)，其他獨(dú)立學(xué)院要盡早完成轉(zhuǎn)設(shè)”。這意味著獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的政策已由之前的“鼓勵(lì)轉(zhuǎn)設(shè)”進(jìn)入“全部盡快轉(zhuǎn)設(shè)”階段，由公辦高?！懊x上或?qū)嵸|(zhì)上與社會(huì)力量合作舉辦”(1)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁(yè)。的獨(dú)立學(xué)院這種高等教育組織形式，將隨著轉(zhuǎn)設(shè)工作的推進(jìn)逐漸退出歷史舞臺(tái)。

獨(dú)立學(xué)院組織類型復(fù)雜、辦學(xué)模式多樣，有學(xué)者(2)王富偉：《獨(dú)立學(xué)院的制度化困境——多重邏輯下的政策變遷》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2012年第2期，第79-96頁(yè)。(3)闕明坤、闕海寶：《基于實(shí)證調(diào)查的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策研究》，《復(fù)旦教育論壇》2015年第4期，第87-93頁(yè)。(4)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁(yè)。根據(jù)合作雙方資產(chǎn)性質(zhì)，將其劃分為“民辦型獨(dú)立學(xué)院”和“公辦型獨(dú)立學(xué)院”。其中，“公辦型獨(dú)立學(xué)院”為 “由公辦高校獨(dú)自或結(jié)合其他公有力量舉辦”(5)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁(yè)。，或者“主要利用國(guó)有資產(chǎn)創(chuàng)辦”(6)闕明坤、闕海寶：《基于實(shí)證調(diào)查的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策研究》，《復(fù)旦教育論壇》2015年第4期，第87-93頁(yè)。的獨(dú)立學(xué)院。“2號(hào)文”提到的“由公辦高校單獨(dú)舉辦，公辦高校與學(xué)?；饡?huì)、校辦企業(yè)、學(xué)校附屬醫(yī)院、校友會(huì)或?qū)W校工會(huì)等下屬機(jī)構(gòu)合作舉辦，以及公辦高校與地方政府合作舉辦”的“無(wú)社會(huì)舉辦方”的獨(dú)立學(xué)院，便是學(xué)界所稱的“公辦型獨(dú)立學(xué)院”?！?號(hào)文”也將其界定為“校中校”，但本文所稱“校中?！豹?dú)立學(xué)院不包含公辦高校與地方政府合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院，而專指“公辦高校單獨(dú)舉辦或公辦高校與下屬機(jī)構(gòu)合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院”?！?號(hào)文”提出，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)路徑可分為“轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學(xué)”三個(gè)主要方向，但也“鼓勵(lì)各地積極創(chuàng)新，探索提出其他形式合法合規(guī)的轉(zhuǎn)設(shè)路徑”。其中，針對(duì)“校中校”獨(dú)立學(xué)院，“2號(hào)文”提出“地方政府有條件承接舉辦的，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的公辦普通本科高等學(xué)校”；如果“轉(zhuǎn)為民辦普通本科高等學(xué)校，須明確非營(yíng)利性”，同時(shí)規(guī)定“不得以任何方式將舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)組織和個(gè)人”。

為什么“2號(hào)文”會(huì)對(duì)“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)提出上述要求，“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐狀況如何，轉(zhuǎn)設(shè)將面臨哪些現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)如何解決這些困境，這是本文研究的問(wèn)題?；诖耍柘葘?duì)“校中?！豹?dú)立學(xué)院產(chǎn)生的制度本質(zhì)進(jìn)行分析。

一、“校中?！豹?dú)立學(xué)院的產(chǎn)生：對(duì)正式制度的一種“變通”

現(xiàn)存的大部分“校中校”獨(dú)立學(xué)院，起源于2003年教育部對(duì)各種“公有民辦二級(jí)學(xué)院”進(jìn)行規(guī)范之前的公辦高校“校中?！薄＝逃俊蛾P(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”)將“校中?！倍x為“普通高等學(xué)校在校內(nèi)舉辦的獨(dú)立學(xué)院”。此時(shí)的“校中?！币话悴痪邆洫?dú)立法人地位，多以高校二級(jí)學(xué)院的身份存在，相當(dāng)于高校的“二級(jí)產(chǎn)權(quán)單位”(7)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁(yè)。，在招生、教學(xué)管理、校舍使用和文憑發(fā)放等方面主要依靠主體高校資源。一些高校的無(wú)序發(fā)展，引發(fā)了影響高校辦學(xué)質(zhì)量、威脅教育公平(8)張國(guó)華：《“國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院”辦學(xué)體制質(zhì)疑》，《教育發(fā)展研究》2002年第3期，第16-19頁(yè)。等諸多爭(zhēng)議。為此，2003年教育部出臺(tái)“8號(hào)文”，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立學(xué)院要實(shí)現(xiàn)“六獨(dú)立”，即獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施、相對(duì)獨(dú)立的教學(xué)組織和管理、獨(dú)立進(jìn)行招生、獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書、獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和獨(dú)立的法人資格，規(guī)定舉辦獨(dú)立學(xué)院需要有申請(qǐng)者與合作者。獨(dú)立學(xué)院的申請(qǐng)者即普通本科高校，合作者“可以是企業(yè)、事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，也可以是其他有合作能力的機(jī)構(gòu)”。“8號(hào)文”還提出：“自2003年起，凡普通高等學(xué)校試辦的獨(dú)立學(xué)院與《意見》規(guī)定不一致的要立即停辦或停止招生。特別是普通高等學(xué)校在校內(nèi)舉辦的獨(dú)立學(xué)院(即‘校中?！??！?/p>

在這樣的政策背景下，為了獲取繼續(xù)辦學(xué)的合法性，出于現(xiàn)實(shí)資源的限制(如能否在有限時(shí)間內(nèi)找到符合標(biāo)準(zhǔn)又愿意投資民辦教育的合作方(9)張衛(wèi)良、黃波：《產(chǎn)權(quán)、投資方和內(nèi)部管理機(jī)制——獨(dú)立學(xué)院發(fā)展過(guò)程中存在的若干問(wèn)題探析》，《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第2期，第130-131頁(yè)。)、利益最大化的考量(如舉辦高校不必與社會(huì)合作者分享辦學(xué)收益，避免利益沖突(10)周游：《獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的若干問(wèn)題分析》，《教育研究》2012年第12期，第41-45頁(yè)。)以及公辦高?？刂频挠行?公辦高校可以掌握控制權(quán)(11)闕明坤、陳春梅、黃朝峰：《我國(guó)獨(dú)立學(xué)院三大區(qū)域發(fā)展模式及政策規(guī)制》，《教育發(fā)展研究》2018年第23期，第38-45頁(yè)。)等諸多因素考慮，地方政府和公辦高校等“相關(guān)政策參與者在落實(shí)獨(dú)立學(xué)院政策時(shí)，結(jié)合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，通過(guò)采取相應(yīng)措施使本地區(qū)的獨(dú)立學(xué)院在形式上基本達(dá)到了政策要求”(12)陳漢聰、陳學(xué)飛：《規(guī)范與變通——國(guó)家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究》，《高校教育管理》2009年第3期，第14-20頁(yè)。。普遍的做法是，許多高校將所屬校辦企業(yè)、教育基金會(huì)、附屬醫(yī)院、校友會(huì)等作為合作者，以實(shí)現(xiàn)形式上的合法性(13)彭華安：《誕生與危機(jī)——獨(dú)立學(xué)院制度運(yùn)行的案例研究》，上海三聯(lián)書店2013年版，第7頁(yè)。。但這類獨(dú)立學(xué)院由于并未實(shí)質(zhì)性地引進(jìn)公辦高校以外的社會(huì)力量，“組織內(nèi)部并無(wú)真正的私營(yíng)市場(chǎng)主體(個(gè)人或私營(yíng)企業(yè))”(14)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁(yè)。，實(shí)際上違背了“8號(hào)文”的政策本意，仍然屬于“校中?！?，也常被詬病為“假民辦高校”“假獨(dú)立學(xué)院”。

當(dāng)前“校中?！豹?dú)立學(xué)院的存在，總體上是對(duì)獨(dú)立學(xué)院正式制度的一種“變通”，而且這種“變通”行為主要是地方政府與公辦高校之間基于觀念、利益、現(xiàn)實(shí)等多種因素的“合作與共謀”(15)彭華安：《誕生與危機(jī)——獨(dú)立學(xué)院制度運(yùn)行的案例研究》，上海三聯(lián)書店2013年版，第7頁(yè)。，是對(duì)中央政府所制定的正式制度的一種偏離。正由于是對(duì)正式制度的“變通”與偏離，“校中校”獨(dú)立學(xué)院只能作為一種非正式制度的產(chǎn)物存在。這種非正式制度若一直無(wú)法轉(zhuǎn)換為正式制度，一旦在正式制度制定者(中央政府)決心運(yùn)用所擁有的相關(guān)權(quán)力加以修正時(shí)，非正式制度便面臨著被強(qiáng)制性“取消”的可能，即要求獨(dú)立學(xué)院“轉(zhuǎn)設(shè)”。

二、“校中校”獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐：“拍賣舉辦權(quán)”成為轉(zhuǎn)設(shè)新動(dòng)向

“轉(zhuǎn)設(shè)”這一概念源于2006年教育部下發(fā)的《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》(16)闕明坤：《我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)區(qū)域分布現(xiàn)象、歸因及對(duì)策》，《教育發(fā)展研究》2015年第7期，第11-17頁(yè)。。該意見提出：“‘十一五’期間，獨(dú)立學(xué)院視需要和條件按普通高等學(xué)校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制的民辦普通高等學(xué)校?！苯逃坑?008年頒布《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》后，在2009年的《關(guān)于〈獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法〉的工作說(shuō)明》中再次明確提出，“國(guó)家對(duì)已設(shè)獨(dú)立學(xué)院給予了五年過(guò)渡期”，其中“符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，可申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高等學(xué)校，頒發(fā)民辦教育辦學(xué)許可證”。此時(shí)，“轉(zhuǎn)設(shè)”一詞主要指由獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校。2013年6月，在教育部舉辦的“全國(guó)民辦教育工作專題(獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)新與發(fā)展)培訓(xùn)班”上，時(shí)任副部長(zhǎng)魯昕就獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展提出了六條出路，其中涉及本文所界定的“校中?！豹?dú)立學(xué)院的有四條：一是并入公辦高校，指那些由公辦高校舉辦、沒有獨(dú)立校區(qū)、具有“校中?！碧卣鞯莫?dú)立學(xué)院考慮并入公辦高校；二是進(jìn)行資產(chǎn)整合，指現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院合并繼續(xù)舉辦獨(dú)立學(xué)院或轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高?；蚱渌麑哟蔚拿褶k高校；三是由當(dāng)?shù)卣С洲D(zhuǎn)為公辦高校，轉(zhuǎn)設(shè)后繼續(xù)與政府合作；四是終止辦學(xué)。應(yīng)該說(shuō)，針對(duì)“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑相對(duì)明確，除了終止辦學(xué)，主要是“回歸”母體公辦高校和轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校。

從“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的已有實(shí)踐來(lái)看，由于轉(zhuǎn)設(shè)本身牽扯復(fù)雜的重大利益調(diào)整(17)闕明坤：《我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究》，《教育研究》2016年第3期，第64-71頁(yè)。，并受各種現(xiàn)實(shí)政策與資源條件等約束，加上之前政府采取“鼓勵(lì)轉(zhuǎn)設(shè)”而非“必須轉(zhuǎn)設(shè)”的政策，2018年之前“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)積極性不高、轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量很少。2016年11月修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，非義務(wù)教育階段民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇成為營(yíng)利性或非營(yíng)利性學(xué)校；2018年8月，司法部公布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》，對(duì)公辦學(xué)校參與辦學(xué)提出了新的要求，規(guī)定“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，并不得利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)，不得以品牌輸出方式獲得收益”。這一規(guī)定對(duì)公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校辦學(xué)釋放了不同于以往的信號(hào)，若最終落實(shí)，公辦高校通過(guò)舉辦獨(dú)立學(xué)院獲取收益的許多已有做法將不再具有合法性。作為“校中?！豹?dú)立學(xué)院的實(shí)際唯一舉辦者，公辦高校需要重新權(quán)衡舉辦獨(dú)立學(xué)院的利弊。此外，中共十八大以來(lái)各級(jí)政府對(duì)公辦高校開展專項(xiàng)巡視、政治巡視后發(fā)現(xiàn)，一些參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的公辦高校在管理、收費(fèi)等方面存在諸多不規(guī)范的問(wèn)題，更加堅(jiān)定了中央政府加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的決心。近年來(lái)，教育部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在不同場(chǎng)合都提到要加快推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作。2018年12月，教育部辦公廳《關(guān)于做好2018年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》正式提出，要“積極推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入“盡快轉(zhuǎn)設(shè)”的新時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)，只有少數(shù)“校中?！豹?dú)立學(xué)院在地方政府的支持下轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校。

然而，上述轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐只是少數(shù)個(gè)案，截至目前，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的案例屈指可數(shù)(18)鄭雅萍、周婷、陶佳蘋：《獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)：必要性、困境及路徑設(shè)計(jì)》，《教育理論與實(shí)踐》2019年第36期，第7-9頁(yè)。。近兩年，“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)出現(xiàn)了一種更為明顯的新動(dòng)向——“拍賣舉辦權(quán)”轉(zhuǎn)設(shè)。所謂“拍賣舉辦權(quán)”轉(zhuǎn)設(shè)，其基本做法是：通過(guò)公開招投標(biāo)等方式“引進(jìn)”社會(huì)投資方，作為新的合作者，進(jìn)行獨(dú)立學(xué)院舉辦者變更，最后將獨(dú)立學(xué)院“轉(zhuǎn)設(shè)”為由社會(huì)投資方單獨(dú)舉辦的民辦普通高校。社會(huì)投資方負(fù)責(zé)新校區(qū)建設(shè)并在條件成熟時(shí)進(jìn)行搬遷辦學(xué)，隨后申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)，而“校中?！豹?dú)立學(xué)院原有校區(qū)及所有相關(guān)資產(chǎn)等都“收歸”母體公辦高校，同時(shí)投資方需要支付一筆費(fèi)用，以“捐贈(zèng)”的名義直接轉(zhuǎn)到母體公辦高校的賬戶上。這種“轉(zhuǎn)設(shè)”對(duì)于母體公辦高校個(gè)體而言，屬于“利益最大化”的選擇。母體公辦高校通過(guò)“拍賣舉辦權(quán)”轉(zhuǎn)設(shè)，不僅不會(huì)產(chǎn)生最為擔(dān)心的“國(guó)有資產(chǎn)流失”問(wèn)題，而且可以獲取一筆數(shù)額不菲的“舉辦權(quán)或辦學(xué)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”。這筆“舉辦權(quán)或辦學(xué)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”，至少達(dá)幾個(gè)億。然而，公辦高校這種“利益最大化”的個(gè)體行為，所產(chǎn)生的集體后果是對(duì)整個(gè)高等教育系統(tǒng)的損害。一方面，公辦高校這種行為的實(shí)質(zhì)是將中央政府授予的本科高校舉辦權(quán)變相轉(zhuǎn)讓，并從中牟利；一些公辦高校甚至在面向社會(huì)公開招納舉辦者的“招商書”中明確提出“出價(jià)最高者競(jìng)得”，將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為一門“生意”，引發(fā)社會(huì)熱議。獨(dú)立學(xué)院自誕生以來(lái)便被詬病為公辦高校利用權(quán)力進(jìn)行“制度性尋租”(19)王建華：《我國(guó)獨(dú)立學(xué)院制度：?jiǎn)栴}與轉(zhuǎn)型》，《教育研究》2007年第7期，第46-49頁(yè)。，成為母體公辦高校“以公共資產(chǎn)獲取小集體利益的工具”(20)費(fèi)堅(jiān)：《當(dāng)前我國(guó)獨(dú)立學(xué)院“獨(dú)立”的困境研究》，《高教探索》2008年第1期，第99-103頁(yè)。等，若在轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)再通過(guò)“拍賣舉辦權(quán)”獲利，無(wú)疑會(huì)再度引發(fā)社會(huì)對(duì)我國(guó)高等教育審批與管理制度公正性的拷問(wèn)。另一方面，新的投資方接手舉辦高校的成本增加，辦學(xué)壓力較大，且新的投資方多為大型教育投資集團(tuán)，對(duì)教育投資具有強(qiáng)烈的營(yíng)利性動(dòng)機(jī)和營(yíng)利性需求，這些因素疊加在一起，必然會(huì)影響高校的辦學(xué)投入和辦學(xué)質(zhì)量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這無(wú)益于我國(guó)高等教育整體的健康發(fā)展，從而引發(fā)社會(huì)的關(guān)注與中央政府的擔(dān)憂。作為負(fù)有維護(hù)高等教育系統(tǒng)整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益職責(zé)的中央政府，在預(yù)見到這一新動(dòng)向所帶來(lái)的各種不良影響時(shí)，必然會(huì)進(jìn)行糾正。

“2號(hào)文”規(guī)定，“校中?！豹?dú)立學(xué)院“不得以任何方式將舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)組織和個(gè)人”，而是鼓勵(lì)在條件允許的情況下轉(zhuǎn)為公辦高校，或轉(zhuǎn)為舉辦者為與地方政府相關(guān)的機(jī)構(gòu)，或轉(zhuǎn)為無(wú)舉辦者的非營(yíng)利性民辦高校。從理念層面上對(duì)“校中?！豹?dú)立學(xué)院提出上述轉(zhuǎn)設(shè)思路固然有其合理性，但由于該類獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)牽涉眾多利益、資源等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須結(jié)合其特征，把握上述限定之后可能帶來(lái)的種種現(xiàn)實(shí)困境。

三、“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境：觀念、利益與資源限制

關(guān)于影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行的因素和轉(zhuǎn)設(shè)所面臨的各種現(xiàn)實(shí)困境等研究已較多，不同學(xué)者從多個(gè)角度進(jìn)行了探討。如李道先等(2012)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，特別是資產(chǎn)過(guò)戶政策，影響著轉(zhuǎn)設(shè)政策的有效執(zhí)行(21)李道先、羅昆、闕海寶：《轉(zhuǎn)設(shè)背景下獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度的困境與對(duì)策》，《中國(guó)高教研究》2012年第10期，第76-79頁(yè)。；闕明坤(2015)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)類型各異、舉辦主體實(shí)力存在差異、舉辦主體認(rèn)知存在分歧和地方政府態(tài)度立場(chǎng)不一，是導(dǎo)致不同區(qū)域不同獨(dú)立學(xué)院之間存在轉(zhuǎn)設(shè)差異的主要因素(22)闕明坤：《我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)區(qū)域分布現(xiàn)象、歸因及對(duì)策》，《教育發(fā)展研究》2015年第7期，第11-17頁(yè)。；鄭雅萍等(2019)認(rèn)為，政府對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)為公辦高校的動(dòng)力不足，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部利益方對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校往往帶有抵觸情緒等，影響?yīng)毩W(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)(23)鄭雅萍、周婷、陶佳蘋：《獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)：必要性、困境及路徑設(shè)計(jì)》，《教育理論與實(shí)踐》2019年第36期，第7-9頁(yè)。；朱進(jìn)喜(2020)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)主要面臨著非營(yíng)利組織和地方政府財(cái)力有限、私人組織提供教育資源動(dòng)力不足、政府與私人混合提供教育資源缺乏政策依據(jù)等問(wèn)題(24)朱進(jìn)喜：《“分類管理”政策下獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)路徑、困境及對(duì)策探討》，《大學(xué)教育》2020年第3期，第9-12頁(yè)。。歸納起來(lái)，影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的因素，既有觀念認(rèn)知，又有現(xiàn)實(shí)利益與資源支撐問(wèn)題，還包括政策的銜接與突破等。結(jié)合“校中?！豹?dú)立學(xué)院自身特征，針對(duì)“2號(hào)文”所提出的相關(guān)要求，該類獨(dú)立學(xué)院如果轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性民辦高校，可能會(huì)面臨觀念、利益與資源限制等困境。

(一)“國(guó)有資產(chǎn)流失”和“民辦教育”的觀念困境

由于“校中校”獨(dú)立學(xué)院主要由公辦高校利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，如果該類獨(dú)立學(xué)院不是終止辦學(xué)或回歸母體公辦高校，則無(wú)論是轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的公辦高校還是轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性民辦普通高校，抑或是與其他高職高專院校等進(jìn)行合并，都不可避免地涉及個(gè)體公辦高校國(guó)有資產(chǎn)是否存在流失的問(wèn)題?！?號(hào)文”在“強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控”部分也明確提出：“涉及國(guó)有資產(chǎn)處置的，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，堅(jiān)決防止國(guó)有資產(chǎn)流失。”國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中政府部門和公辦高校最為擔(dān)心的問(wèn)題，也是過(guò)去一些獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中糾紛、矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)。在“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的問(wèn)題上，倘若沿用既有的“國(guó)有資產(chǎn)流失”觀念來(lái)處理產(chǎn)權(quán)關(guān)系，尤其是當(dāng)轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性民辦高校時(shí)，個(gè)體公辦高校若要避免“國(guó)有資產(chǎn)流失”，必然會(huì)造成轉(zhuǎn)設(shè)成本過(guò)高、通道不暢等問(wèn)題，妨礙轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。另外，轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性民辦高校還涉及對(duì)“民辦教育”觀念的重新認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于“我國(guó)民辦教育發(fā)展的基本特征是投資辦學(xué)”(25)鄔大光：《我國(guó)民辦教育的特殊性與基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8頁(yè)。，社會(huì)上的普遍觀念為“民辦民有”，甚至為“民辦私有”。隨著民辦教育分類管理制度的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)非營(yíng)利性民辦學(xué)校，否則“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性民辦高校的道路將會(huì)陷入觀念困境。

(二)母體公辦高校個(gè)體利益的保障困境

“校中?！豹?dú)立學(xué)院的誕生，從根本上源于許多公辦高校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的困境下，為保持自身競(jìng)爭(zhēng)力與提升辦學(xué)質(zhì)量而進(jìn)行的“創(chuàng)收”行為(26)彭華安：《獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式的特殊性分析》，《教育理論與實(shí)踐》2016年第3期，第6-8頁(yè)。。獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，是大部分公辦高校舉辦獨(dú)立學(xué)院的主要目的?！靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院之所以轉(zhuǎn)設(shè)積極性不高，除了轉(zhuǎn)設(shè)成本過(guò)高、轉(zhuǎn)設(shè)條件難以實(shí)現(xiàn)等因素之外，還有一個(gè)重要原因便在于母體公辦高校不愿意放棄其中的經(jīng)濟(jì)利益，尤其對(duì)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)始終不充裕的地方高校而言更是如此。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在49所舉辦者為“母體公辦高校一方”或“母體公辦高校+校辦企業(yè)”這兩類比較典型的“校中?！豹?dú)立學(xué)院中，母體公辦高校僅1所為“一流大學(xué)”、5所為“一流學(xué)科”所在高校，其他43所多為知名度不高的地方高校，且主要分布在河北、湖北和湖南等公辦高校生均辦學(xué)經(jīng)費(fèi)偏低的區(qū)域。“校中?！豹?dú)立學(xué)院給母體公辦高校帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益是非?？捎^的，有些母體公辦高校每年從獨(dú)立學(xué)院學(xué)費(fèi)中抽取高達(dá)50%以上的經(jīng)費(fèi)作為“管理費(fèi)”，以彌補(bǔ)自身辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題。因此，“校中校”獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)對(duì)許多母體公辦高校而言是很大的利益損失。如何對(duì)公辦高校相關(guān)利益加以補(bǔ)償或保障，以確保其辦學(xué)不因獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)而受到較大的影響，也是轉(zhuǎn)設(shè)工作必須考慮的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！?號(hào)文”提出對(duì)按期完成轉(zhuǎn)設(shè)的舉辦高校，在招生計(jì)劃、項(xiàng)目申報(bào)和專業(yè)設(shè)置等方面給予傾斜支持，鼓勵(lì)學(xué)校所在地政府在生均撥款、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等方面給予政策扶持，一定程度上是通過(guò)政策工具對(duì)相關(guān)利益主體作出利益補(bǔ)償。然而，關(guān)于這方面的鼓勵(lì)內(nèi)容僅是中央政府的倡導(dǎo)性政策，能否落實(shí)一方面取決于地方政府的觀念認(rèn)識(shí)，另一方面取決于地方政府的資源支持能力。

(三)“校中?！豹?dú)立學(xué)院集中區(qū)域的資源支持困境

“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)需要各方面的資源支持，包括政策資源和資金資源等。由于“校中?！豹?dú)立學(xué)院具有明顯的區(qū)域集中性特征，且大部分集中在高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊張的省份，隨著轉(zhuǎn)設(shè)工作的推進(jìn)，將不可避免地陷入集中性的區(qū)域資源支持困境，尤其是財(cái)政資源困境。2019年，全國(guó)68所“校中?！豹?dú)立學(xué)院分布在15個(gè)省份，其中分布最多的前5個(gè)省為江蘇(12所)、湖北(10所)、河北(9所)、湖南(9所)和浙江(7所)，約占全國(guó)獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的70%，區(qū)域集中程度較高。從不同舉辦者類型的分布來(lái)看，區(qū)域集中特征更為明顯。其中，舉辦者只有“母體高校一方”的27所獨(dú)立學(xué)院分布在12個(gè)省份，但僅河北(7所)和湖南(6所)就占近一半。舉辦者為“母體高校+校辦企業(yè)”的22所獨(dú)立學(xué)院分布在7個(gè)省份，但數(shù)量最多的湖北(8所)和浙江(6所)合計(jì)占63.64%。舉辦者為“母體高校+教育基金會(huì)”的11所獨(dú)立學(xué)院，區(qū)域集中特征更為明顯，全部在江蘇(9所)和福建(2所)。面對(duì)“校中校”獨(dú)立學(xué)院如此集中的區(qū)域分布，所在省份面臨的轉(zhuǎn)設(shè)壓力較大，單靠地方財(cái)政與相關(guān)資源恐怕難以支撐轉(zhuǎn)設(shè)工作，可能陷入地方資源支持不足的困境。

四、“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的關(guān)鍵：觀念引導(dǎo)、利益補(bǔ)償與資源支持

針對(duì)“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中面臨的主要現(xiàn)實(shí)困境，從中央政府到地方政府，應(yīng)相應(yīng)地建立健全觀念引導(dǎo)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制與資源支持機(jī)制，在中央政府、省級(jí)政府的共同支持下，有效推進(jìn)“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作。

(一)建立健全觀念引導(dǎo)機(jī)制

觀念是行動(dòng)的指引。觀念力量之強(qiáng)出乎人們的意料，韋伯用“扳道工”(Switchmen)和“意義之網(wǎng)”這兩個(gè)比喻來(lái)說(shuō)明文化觀念的作用。他認(rèn)為，利益(包括物質(zhì)利益和精神利益)直接支配著人們的行為，如同火車頭一樣推動(dòng)人的行動(dòng)；但是觀念像“扳道工”一樣，“經(jīng)常決定了行動(dòng)被利益力推動(dòng)的軌道”(27)Gerth H，Mills C W，F(xiàn)rom Max Weber，Oxford University Press，1946，p.280.。因此，針對(duì)“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)面臨的觀念困境，從中央政府到地方政府，首先要建立觀念引導(dǎo)機(jī)制，重塑關(guān)于“國(guó)有資產(chǎn)流失”和“民辦教育”等觀念，并在此基礎(chǔ)上對(duì)“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中“國(guó)有資產(chǎn)管理”等相關(guān)規(guī)定作出適宜的調(diào)整。根據(jù)“2號(hào)文”的建議，“校中校”獨(dú)立學(xué)院可以轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性民辦高校，這本身便意味著觀念的突破與體制的創(chuàng)新。隨著民辦教育分類管理制度的落實(shí)，教育應(yīng)更多地區(qū)分為“營(yíng)利性教育”和“非營(yíng)利性教育”，后者包括公辦教育和非營(yíng)利性民辦教育。對(duì)民辦教育也應(yīng)主要強(qiáng)調(diào)“民辦機(jī)制”，使民眾擺脫“民辦即民有”的觀念束縛，也可以是“公有民辦”。非營(yíng)利性民辦學(xué)校為非營(yíng)利法人屬性，其資產(chǎn)實(shí)際為社會(huì)共有。根據(jù)法律規(guī)定，在非營(yíng)利性民辦學(xué)校停辦之后，剩余資產(chǎn)將繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)?！靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性民辦高校，從資產(chǎn)流向與作用發(fā)揮上看并非是從公有到私有，而是都屬于“公共所有”，因此不能視為“國(guó)有資產(chǎn)流失”，應(yīng)視為國(guó)有資產(chǎn)在公共教育機(jī)構(gòu)中的流轉(zhuǎn)?！?號(hào)文”還特別提出，如轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性民辦普通本科高校，可由地方政府設(shè)立教育投資公司、教育基金會(huì)或國(guó)有企業(yè)作為舉辦者，也可探索無(wú)舉辦者辦學(xué)。明確這類高校的舉辦者性質(zhì)，實(shí)際上界定了其“公有民辦”的屬性。將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“公有民辦”高校，可以更好地解決產(chǎn)權(quán)、地方資源支持等問(wèn)題(28)徐緒卿：《關(guān)于部分獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為地方公有民辦普通高校的思考——以浙江省內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為例》，《教育發(fā)展研究》2020年第5期，第41-47頁(yè)。。

(二)建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制

利益是行動(dòng)的動(dòng)力。利益關(guān)系的處理，決定著轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行的成敗。相關(guān)利益主體在轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中不斷進(jìn)行著利益博弈，倘若沒有第三方介入，博弈的結(jié)果必然是力量相對(duì)薄弱的一方遭受利益損失?！靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院和母體公辦高校作為培養(yǎng)高等教育人才的組織，無(wú)論哪一方利益受損，都會(huì)對(duì)我國(guó)高等教育帶來(lái)不良影響。為避免“校中?！豹?dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中陷入利益博弈的困境，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府建立健全相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中及轉(zhuǎn)設(shè)后相關(guān)主體的利益損失作出一定的補(bǔ)償。尤其是在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“公有民辦”型的非營(yíng)利性民辦高校過(guò)程中，為保障新設(shè)高校辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)秩序等不因轉(zhuǎn)設(shè)而受到較大影響，建議母體公辦高校在“退出辦學(xué)”時(shí)將其舉辦投入作為“捐贈(zèng)”處理(29)此處涉及“國(guó)有資產(chǎn)流失”問(wèn)題，前文已作分析。，同時(shí)由中央政府和地方政府根據(jù)一定的原則與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)母體公辦高校作出補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，確保其相關(guān)利益不受損害。

(三)建立健全資源支持機(jī)制

資源是行動(dòng)的基礎(chǔ)。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)所需的各種資源，包括政策資源和財(cái)政資源，應(yīng)當(dāng)由中央政府與地方政府共同提供。朱進(jìn)喜(2020)認(rèn)為，中央政府要給予欠發(fā)達(dá)地方政府必要的轉(zhuǎn)移支付和政策支持，地方政府要承擔(dān)必要的轉(zhuǎn)設(shè)成本(30)朱進(jìn)喜：《“分類管理”政策下獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)路徑、困境及對(duì)策探討》，《大學(xué)教育》2020年第3期，第9-12頁(yè)。。根據(jù)“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)可能面臨的區(qū)域資源支持困境，建議中央政府進(jìn)一步建立健全資源支持機(jī)制，設(shè)立專門的“獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)專項(xiàng)資金”，對(duì)地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張、高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足和“校中校”獨(dú)立學(xué)院集中的區(qū)域進(jìn)行專項(xiàng)資助，提供相應(yīng)的資源支持，幫助地方政府順利推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作。只有建立中央與地方上下聯(lián)動(dòng)的支持性機(jī)制，而不是單純由上而下“層層加碼”地壓實(shí)地方責(zé)任，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作才能真正得以有效推進(jìn)，從而避免地方政府因資源不足等因素而不得不再次采取“變通”的方式來(lái)執(zhí)行轉(zhuǎn)設(shè)政策。