新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理存在的問題及建議

公主嶺市范家屯鎮(zhèn)自然資源服務(wù)科 溫德才

引言

我國是一個典型的以農(nóng)業(yè)為主的國家，農(nóng)業(yè)的發(fā)展根本源于土地，人類從廣袤的土地中攫取生存的資源。但受土地資源不可再生性的影響，若持續(xù)無限制的開發(fā)和利用，將形成對該資源的過度消耗和破壞。近年來，國家先后推行和出臺了一系列土地制度改革和土地管理法規(guī)，以此對相關(guān)土地管理部門職責(zé)和規(guī)范進(jìn)行約束，并且卓有成效，使得土地資源整體利用率顯著提升。然而，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)力，旅游業(yè)逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐富目標(biāo)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門為引入旅游資源非法買賣當(dāng)?shù)赝恋刭Y源，在毫無規(guī)劃的前提下亂搭亂建或者非法侵占等，這種粗放式的發(fā)展在一定程度上破壞了當(dāng)?shù)赝恋毓芾淼钠胶?，對?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成了極大的阻礙和制約。面對新形勢、新發(fā)展、新任務(wù)，如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理水平，轉(zhuǎn)變土地利用方式，走集約節(jié)約用地之路成為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)亟待破解難題。

1 現(xiàn)階段土地管理存在的主要問題

1.1 部分地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)仍較模糊

我國實(shí)行的是社會主義土地公有制，該制度主要包含兩種形式，即，全民所有制和勞動群眾集體所有制，但從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理現(xiàn)狀來看，社會主義公有制大多局限于土地地方或土地部門所有權(quán)的層面，土地的國有制尚未真正實(shí)現(xiàn)。在這種背景下，土地的集體所有權(quán)主體形同虛設(shè)，不但會對集體所有權(quán)形成弱化，且會在一定程度上淡化土地的公有制意識。此外，無論是土地開發(fā)、土地利用還是土地管理均處于一種長期的無政府狀態(tài)，使得土地難以進(jìn)行集約化管理，且存在多種不良現(xiàn)象，如，盲目濫用、撂荒閑置以及掠奪式經(jīng)營等。

1.2 黑土地環(huán)境質(zhì)量存在著潛在被污染的風(fēng)險

黑土是地球上尤為珍貴的土壤資源，我國東北地區(qū)是黑土地集中區(qū)域，土壤環(huán)境質(zhì)量良好，適合優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，除遼河流域內(nèi)少部分區(qū)域外，其他地區(qū)的黑土土壤基本未受到任何污染，大量有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品均來自黑土地。受當(dāng)?shù)貧夂驐l件影響，當(dāng)?shù)胤N植業(yè)在復(fù)種指數(shù)方面相對較低，沒有過多的使用農(nóng)藥，因此，有機(jī)氯農(nóng)藥、多環(huán)芳徑、多氯聯(lián)苯、硝基芳香化合物等污染現(xiàn)象尚未大面積發(fā)生，但局部仍存在點(diǎn)源性污染。在土壤成土母質(zhì)中，重金屬從中所占比重相對較小，且東北地區(qū)的耕種方式大多為一年一季，再加上耕地地形條件等因素，截至目前，土壤健康水平相對良好。對幾個典型黑土區(qū)土壤樣品中的鎘(Cd)、鉛(Pb)、銅(Cu)和鋅(Zn)進(jìn)行了研究分析監(jiān)測結(jié)果表明，4種重金屬的檢出范圍分別為0.13~2.31 mg/kg、10.52~57.48 mg/kg、42.13~227.10 mg/kg和9.95~46.18 mg/kg左右，盡管從監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，東北黑土地土壤質(zhì)量整體相對平穩(wěn)，但也存在發(fā)生污染現(xiàn)象的可能性，因此，相關(guān)土地管理部門應(yīng)進(jìn)一步加大對其重視和保護(hù)力度。

1.3 生態(tài)環(huán)境的破壞造成土地質(zhì)量的下降

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理面臨最為棘手的問題就是嚴(yán)重的水土流失現(xiàn)象，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國國土荒漠化面積目前約為2662.2萬km2，占整個國土面積的27.3%左右，受荒漠化影響的人口接近4億。我國是世界上典型的缺乏淡水資源的國家，在世界淡水資源中的占比僅為8%。在這種極度匱乏水資源的背景下，我國糧食總體產(chǎn)量處于相對不高的水平，部分地區(qū)特別是較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，水資源很珍貴，許多動物乃至人的飲水都是一個巨大的問題。且在現(xiàn)代城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的大背景下，受諸多人為性因素影響，如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活垃圾、農(nóng)業(yè)廢水等，均加速了我國淡水資源的消失速度，土地資源在人類大量破壞性活動下整體質(zhì)量不斷下滑。

1.4 表土剝離實(shí)踐中配套政策不完善

現(xiàn)階段，全國各個地方針對表土剝離所出臺的文件大多以工作方案、行政命令以及指導(dǎo)性意見為主，尚未構(gòu)建起系統(tǒng)全面的表土剝離支持政策和處罰辦法，且各地對文件的執(zhí)行力度不一，某種程度上也對表土剝離工作的開展形成了阻礙和制約。具體主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，表土剝離后利用不及時，需要將其暫存于相應(yīng)的場地，但該做法會增加就地區(qū)用地緊張程度。再加上若表土存放期間養(yǎng)護(hù)工作不到位出現(xiàn)人為偷盜或者刮風(fēng)侵蝕等現(xiàn)象，有可能損耗其整體數(shù)量和質(zhì)量。

第二，在表土資源開發(fā)和利用中存在兩個重要對象，即，需求方和供應(yīng)方，但兩者之間缺乏相應(yīng)的交易平臺，且自行組織表土交易過程中沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以指導(dǎo)、組織和規(guī)范，使得絕大部分地區(qū)的耕地表土尚處于一種“自生自滅”狀態(tài)。

第三，國內(nèi)表土剝離工作尚處于早期發(fā)展階段，被剝離表土的流動和利用大多局限于小行政區(qū)劃，尚未開展跨縣、市、省的合理流動。

2 新時期，加強(qiáng)土地管理的幾點(diǎn)建議

2.1 明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，可促使集體所有權(quán)地位穩(wěn)步提升，進(jìn)而為后期統(tǒng)一管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。尤其是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)民而言，受文化水平限制，大多缺乏產(chǎn)權(quán)與維權(quán)意識，使得自身利益時刻面臨被侵犯的風(fēng)險。而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有效明確，可提高農(nóng)民在土地所有權(quán)、處置權(quán)以及決策權(quán)等方面的明晰度，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自身對地方政府或相關(guān)企業(yè)等違法用地行為的有效約束和抵制。若當(dāng)?shù)貤l件允許，可在地區(qū)試行土地合理流轉(zhuǎn)走規(guī)模經(jīng)營之路，根據(jù)實(shí)際發(fā)展適當(dāng)?shù)胤艑捦恋氐氖褂脵?quán)，確保其機(jī)械化水平以及自身在經(jīng)濟(jì)效益方面的雙重提升。

2.2 加強(qiáng)黑土地保護(hù)，建立科學(xué)的輪作和土壤耕作制度

相關(guān)政府部門及其科研機(jī)構(gòu)，應(yīng)將目標(biāo)集中在對黑土的保護(hù)，將研究重點(diǎn)聚焦于黑土的形成、演化過程以及保護(hù)性調(diào)控機(jī)制，為后期黑土保護(hù)工作的開展奠定理論性基礎(chǔ)。通過與黑土地氣候特點(diǎn)以及種植業(yè)布局實(shí)際情況相結(jié)合，完成對相關(guān)輪作制度的有效建立，借助豆科作物對土壤結(jié)構(gòu)的改善作用，以及一系列措施，如，增加耕層深度、打破犁底層等等，確保耕種層水氧庫容和有機(jī)質(zhì)含量的全面提升，實(shí)現(xiàn)黑土地質(zhì)量的不斷改善。

2.3 加大生態(tài)環(huán)境問題清查力度

目前，全面貫徹綠色可持續(xù)發(fā)展理念，是土地整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作者最重要的任務(wù)和責(zé)任。實(shí)現(xiàn)對土地整理工作中生態(tài)環(huán)境等一系列問題的有效緩解和消除。為達(dá)成這一目標(biāo)，相關(guān)工作人員應(yīng)重點(diǎn)清查各類生態(tài)環(huán)境問題，不斷推動改革與創(chuàng)新，從而建立具有針對性的生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制和制度，并圍繞環(huán)境保護(hù)督查程序進(jìn)行全面整改，進(jìn)而從根本上提高土地整理的時效性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的實(shí)施。一方面可以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的清查管理，將環(huán)境檢測與環(huán)境保護(hù)有效地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)環(huán)境抽樣檢查與環(huán)境治理運(yùn)作的一體化，在檢查環(huán)境期間，需同時對有問題地區(qū)進(jìn)行環(huán)境管理，可確保土地整理工作的質(zhì)量和效率得到全面提高。另一方面，相關(guān)工作人員可通過各大企業(yè)的有效組織，從內(nèi)到外排查各種環(huán)境問題和安全隱患，與企業(yè)建立合作關(guān)系對其生產(chǎn)和運(yùn)作過程中的環(huán)境問題和安全隱患進(jìn)行詳細(xì)排查，并予以相應(yīng)的處理，以確保第一時間發(fā)現(xiàn)并解決區(qū)域內(nèi)存在的安全隱患和排放問題。

2.4 夯實(shí)表土剝離的法律根基，規(guī)范表土剝離管理體制

若要從根本上夯實(shí)表土剝離的法律根基，需對表土剝離相關(guān)管理體制進(jìn)行規(guī)范和完善。首先，基于當(dāng)?shù)卦斜硗羷冸x實(shí)施方案，應(yīng)明確出臺相關(guān)表土剝離規(guī)定，該規(guī)定除了要有一定的指導(dǎo)性之外，還應(yīng)有相對硬性的要求，以此實(shí)現(xiàn)對各級政府、企業(yè)以及農(nóng)民個體表土剝離意識的全面提升；其次，加快完成對表土剝離專項(xiàng)法規(guī)，并與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際相結(jié)合，出臺一系列與地方實(shí)際相符合的表土剝離地方性法規(guī)；再次，著重進(jìn)行表土剝離技術(shù)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的詳細(xì)制定，在確保表土剝離可操作性和規(guī)范性全面提升的同時，確保表土剝離工作的有效實(shí)施。

堅(jiān)持“誰占誰剝”的原則，切實(shí)履行土地單位剝落耕層的法定義務(wù)。在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，建設(shè)用地單位在項(xiàng)目概算過程中應(yīng)充分考慮耕地剝離問題和存放等資金;在申請土地利用審批過程中，作為土地利用審批的重要內(nèi)容，應(yīng)將耕作層剝離和再利用納入補(bǔ)充耕地和土地復(fù)墾計(jì)劃。在實(shí)踐中，剝離表土涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境和監(jiān)管規(guī)劃、林業(yè)等許多部門，要團(tuán)結(jié)各部門，相互配合。例如:發(fā)展改革部門在辦理項(xiàng)目時，應(yīng)審核施工單位表土剝離方案;建設(shè)部門在辦理施工許可和竣工驗(yàn)收手續(xù)時，應(yīng)審查施工單位表土剝離驗(yàn)收合格證書;土地主管部門在辦理土地使用手續(xù)時，應(yīng)審核表土剝離實(shí)施方案和表土剝離驗(yàn)收證書等。

3 結(jié)語

綜上所述，為進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理，應(yīng)在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系加強(qiáng)黑土地保護(hù)，建立科學(xué)的輪作和土壤耕作制度，加大生態(tài)環(huán)境問題清查力度，夯實(shí)表土剝離的法律根基，規(guī)范表土剝離管理體制，通過多部門協(xié)調(diào)配合，努力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理。