高校預(yù)算績效管理問題與對策

陳 超

(青海民族大學(xué) 財務(wù)處，青海 西寧 810007)

0 引言

高校預(yù)算是高校在一定時期內(nèi)制定的資金預(yù)算規(guī)劃，對于高校人才培養(yǎng)和科學(xué)研究有著十分重要的作用。近年來，高校資源配置要求在逐漸提高，預(yù)算管理在高校財務(wù)管理中的地位也隨之提高，因此，各大高校和專家相繼開展了對預(yù)算管理工作的研究，希望能夠提高預(yù)算管理水平[1]。在此基礎(chǔ)上，開展預(yù)算績效管理成為了高校預(yù)算管理的必然趨勢，高校有必要建立全面的、系統(tǒng)的預(yù)算績效管理體系，但是在實(shí)際建立與實(shí)施過程中，受到管理理念、管理技術(shù)、客觀條件等因素的影響，部分高校的預(yù)算績效管理并不能夠達(dá)到預(yù)期效果。

1 預(yù)算績效管理概念

預(yù)算績效管理為一種新型預(yù)算管理模式，具體指的是在預(yù)算管理工作中融入績效管理理念、方式、技術(shù)，以此來健全預(yù)算管理理念、制度、評價體系等，最終實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理的有機(jī)融合[2]。相比較傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式而言，預(yù)算績效管理應(yīng)用優(yōu)勢主要包括：將結(jié)果作為最終導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)、控制、管理資金配置；能夠做到對預(yù)算工作的全過程控制，可以從事前、事中、事后三個角度開展預(yù)算管理，形成有效的閉環(huán)管理模式；評價指標(biāo)具備足夠的可量化性，這表示評價體系可以真實(shí)地反應(yīng)預(yù)算管理效果和資金應(yīng)用效益，能確保預(yù)算管理工作的順利進(jìn)行，同時也為后續(xù)預(yù)算管理工作的開展提供了改善依據(jù)。

2 高校預(yù)算績效管理工作價值

2.1 提高財政資金應(yīng)用效益

近年來，教育部門對高校的財政資金扶持及補(bǔ)貼力度在逐漸加大，這為高校各項活動的開展提供了資金支持，同時有效減少了高校專項資金應(yīng)用不合理、預(yù)算規(guī)劃執(zhí)行力度較差、財政資金應(yīng)用不規(guī)范等問題。但是考慮到現(xiàn)階段高校預(yù)算管理模式不夠健全和體系不夠完善，單純強(qiáng)調(diào)政策的規(guī)范程度并不能夠確保高校財政資金的高效應(yīng)用，由此可見，高校還需要從預(yù)算管理方式上采取針對性解決對策。而預(yù)算績效管理的開展便能夠完善高校預(yù)算管理模式及體系，實(shí)現(xiàn)對高校財政資金應(yīng)用情況的真實(shí)、具體、全面反饋，進(jìn)而準(zhǔn)確反映高校財政資資金應(yīng)用情況、資源配置情況、預(yù)算管理政策落實(shí)情況等，最終提高財政資金應(yīng)用效益，真正實(shí)現(xiàn)高校開展預(yù)算管理工作的意義和價值[3]。

2.2 優(yōu)化學(xué)校教育資源配置

高校想要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)運(yùn)行及發(fā)展，教育資源及其配置十分重要，這是因為一流的高等教育建立在一流的教育資源配置上。近年來，教育部門對高等教育及高校建設(shè)的重視程度在逐漸提高，面向高校下達(dá)的教育資金也在逐漸增加，但是這與發(fā)達(dá)國家依然存在較大差距，這使得學(xué)校教育配置受到專業(yè)的限制，并且同時存在教育資源浪費(fèi)和短缺問題。而預(yù)算績效管理的開展便能夠提高教師參與教學(xué)及科研工作的積極性，這有利于學(xué)校財務(wù)部門進(jìn)一步把握財政資金支出方向、教育資源配置方向，進(jìn)而優(yōu)化學(xué)校的教育資源配置情況，同時通過平衡教育資源的方式來不斷提高學(xué)校教學(xué)水平和科研水平，為相關(guān)活動及業(yè)務(wù)的開展提供資源條件，進(jìn)而提高學(xué)校整體辦學(xué)實(shí)力。

2.3 完善預(yù)算績效管理體系

發(fā)達(dá)國家的高校預(yù)算績效管理已經(jīng)經(jīng)過了數(shù)十年的發(fā)展，因此其模式及體系相對較為完善和成熟。我國高校預(yù)算績效管理模式及體系與發(fā)達(dá)國家存在一定差距，這是因為我國高校預(yù)算績效管理發(fā)展時間較短，并且各個高校的環(huán)境、性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)特征均不相同，導(dǎo)致其預(yù)算績效管理要求及標(biāo)準(zhǔn)不同[4]。而預(yù)算績效管理的開展便能夠從每個高校的實(shí)際情況和具體問題出發(fā)，結(jié)合高校運(yùn)行及發(fā)展特點(diǎn)開展針對性預(yù)算績效管理，同時鼓勵包括財務(wù)管理人員在內(nèi)的全體教職工積極參與到預(yù)算績效管理工作中，這樣便能夠不斷完善預(yù)算績效管理體系，進(jìn)而提高預(yù)算績效管理水平。此外，高校的預(yù)算管理需求是不斷變化的，完善的預(yù)算績效管理體系能夠順應(yīng)預(yù)算管理需求。

3 高校預(yù)算績效管理中存在的問題

3.1 預(yù)算績效管理意識不強(qiáng)

預(yù)算績效管理能夠有效地將資源分配和績效管理結(jié)合到一起，以此來提高預(yù)算支出獲得的成果，但是現(xiàn)階段高校預(yù)算績效管理存在預(yù)算績效管理不足的問題，只是將預(yù)算績效管理理解成為預(yù)算分配過程。具體表現(xiàn)如下：第一，高校缺少對預(yù)算績效管理的全面理解，沒有意識到開展預(yù)算績效管理的重要性，也沒有意識到預(yù)算績效管理不單單是財務(wù)部門的工作而是全校教職工的工作[5]。第二，很多高校預(yù)算績效管理處于初期階段，認(rèn)為預(yù)算績效管理就是提高學(xué)校資金應(yīng)用率，這容易出現(xiàn)重視支出輕視管理、重視支出合規(guī)檢查輕視支出效益的問題。第三，部分高校將預(yù)算績效管理等同于傳統(tǒng)預(yù)算管理，導(dǎo)致學(xué)校各個部門之間缺少足夠的溝通與合作，這對預(yù)算績效管理地順利進(jìn)行形成了較大阻礙，即使是要求其他部門配合財務(wù)部門工作，也容易出現(xiàn)被動應(yīng)付的情況。

3.2 預(yù)算績效管理制度不夠健全

近年來，隨著預(yù)算績效管理模式及體系的發(fā)展，各行各業(yè)相繼針對預(yù)算績效管理出臺了較多政策和制度，但是高校并沒有就預(yù)算績效管理制定針對性制度，這在一定程度上降低了預(yù)算績效管理效果。第一，由于缺少專門的預(yù)算績效管理制度，高校開展預(yù)算績效管理大部分參考的是各企事業(yè)單位相關(guān)制度，這些制度管理原則、管理方式、管理流程、評價指標(biāo)等并不適合高校預(yù)算績效管理工作，不利于高校預(yù)算績效管理工作的進(jìn)行。第二，高校缺少預(yù)算績效管理責(zé)任制度，責(zé)任制度的建立能將預(yù)算管理效益與預(yù)算管理執(zhí)行人員效益聯(lián)系在一起，進(jìn)而提高執(zhí)行人員積極性和主動性，同時形成對執(zhí)行人員行為的有效約束，有利于預(yù)算管理目標(biāo)完成，而缺少責(zé)任制度表示執(zhí)行人員的工作效果并不能夠得到有效的激勵和約束。

3.3 預(yù)算績效管理編制不規(guī)范

科學(xué)的預(yù)算編制能夠為預(yù)算績效管理工作的進(jìn)行提供有利條件，但實(shí)際情況是預(yù)算績效管理編制不夠規(guī)范。第一，高校預(yù)算績效管理績效目標(biāo)制定不夠清晰，僅僅就需要申報的預(yù)算制定了績效目標(biāo)，針對其他預(yù)算并沒有制定績效目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算編制缺少明確的目標(biāo)指導(dǎo)和科學(xué)論證，這樣自然會降低預(yù)算績效管理效果[6]。第二，高校預(yù)算編制不夠全面，以收入流向為例，部分收入并沒有在預(yù)算報表中得到清晰明確體現(xiàn)，部分收入來源則沒有納入到預(yù)算管理過程中，這樣自然會導(dǎo)致預(yù)算編制不合理、不科學(xué)等問題，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算管理數(shù)據(jù)缺失，降低預(yù)算績效管理效果。第三，預(yù)算編制方式不夠科學(xué)，盡管大部分高校目前應(yīng)用的預(yù)算編制方式為零基預(yù)算，但是很多高校在實(shí)際預(yù)算編制過程中出于減少工作量的目的而采用增量預(yù)算，或者對零基預(yù)算數(shù)據(jù)分析不到位，進(jìn)而降低預(yù)算績效管理效果。

3.4 預(yù)算績效管理落實(shí)有待細(xì)化

目前大部分高校在預(yù)算績效管理過程中都存在重視預(yù)算編制、忽視預(yù)算編制執(zhí)行的情況，即沒有有效落實(shí)和跟蹤管理預(yù)算編制。第一，高校預(yù)算執(zhí)行分配不合理，經(jīng)常會出現(xiàn)上半年執(zhí)行效率較低，下半年為了完成預(yù)算編制集中進(jìn)行支出的行為，這降低了預(yù)算編制執(zhí)行的時效性和平衡性，也降低了預(yù)算績效管理落實(shí)效率和質(zhì)量，同時降低了高校財政資金的應(yīng)用效率。第二，高校預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制存在偏差，在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)預(yù)算績效管理項目之間相互挪用財政資金、擅自變更財政資金應(yīng)用方向及支出金額,沒有按照既定規(guī)劃落實(shí)預(yù)算編制、支付預(yù)算績效管理項目資金、追加預(yù)算績效管理資金等問題，這些都降低了預(yù)算編制執(zhí)行的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，顯示出了預(yù)算績效管理落實(shí)不到位的情況。

3.5 預(yù)算績效管理內(nèi)部控制有待加強(qiáng)

考慮到高校財政支出和收入較為復(fù)雜，預(yù)算編制難免會出現(xiàn)不完善之處，進(jìn)而導(dǎo)致財政資金無法得到科學(xué)有效應(yīng)用。為了降低這一問題的出現(xiàn)概率，高校需要進(jìn)行預(yù)算績效管理內(nèi)部控制，但實(shí)際情況是當(dāng)下內(nèi)部控制效果欠佳。第一，從短期來講，由于預(yù)算編制不完善和內(nèi)部控制不合理導(dǎo)致的資源閑置、資金浪費(fèi)問題尚且能夠得到平衡，不會影響到高校運(yùn)行及發(fā)展；但是從長期角度來講，預(yù)算績效管理無法完成既定目標(biāo)，會影響到高校的長遠(yuǎn)運(yùn)行及發(fā)展。第二，高校缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理人員，或者是預(yù)算績效管理人員沒有全程參與預(yù)算績效管理指導(dǎo)工作，進(jìn)而導(dǎo)致了一些混亂情況。第三，高校部分收入和支出為臨時決定，這加大了預(yù)算績效管理難度，同時也降低了預(yù)算績效管理的有效性。

3.6 預(yù)算績效管理評價體系有待完善

評價體系的科學(xué)程度直接影響到了預(yù)算績效管理效果，這是因為想要確保預(yù)算績效管理工作的長遠(yuǎn)有效進(jìn)行，便需要對管理結(jié)果作出準(zhǔn)確評價，然而現(xiàn)階段部分高校存在預(yù)算績效管理評價體系不科學(xué)的問題。第一，各級評價指標(biāo)存在設(shè)置缺少針對性和合理性的問題，部分甚至沒有針對財政資金支出設(shè)定明確評價指標(biāo)。這導(dǎo)致在實(shí)際預(yù)算績效管理項目申報過程中，會出現(xiàn)管理目標(biāo)與評價指標(biāo)存在偏差的情況，表示高校不能夠?qū)︻A(yù)算績效管理工作作出科學(xué)、客觀的評價[7]。第二，存在評價指標(biāo)不夠全面的問題，例如，部分高校僅僅設(shè)計了學(xué)科系數(shù)和師資系數(shù)兩大類評價指標(biāo)，而部分高校則設(shè)計了師資資源、教學(xué)資源、教學(xué)改革、教學(xué)發(fā)展等多項評價指標(biāo)，顯然兩種評價體系得到的評價效果是不同的。

4 完善高校預(yù)算績效管理對策

4.1 強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識

高校要想做好預(yù)算績效管理工作，首先需要強(qiáng)化全體教職工的預(yù)算績效管理意識。第一，加大對預(yù)算績效管理工作的宣傳力度，讓全體教職工意識到開展預(yù)算績效管理不單是財務(wù)部門的責(zé)任，而是全校工作人員共同的責(zé)任，這樣全校教職工才能夠養(yǎng)成自覺落實(shí)預(yù)算績效管理的良好習(xí)慣，尤其是各個部門的領(lǐng)導(dǎo)者。第二，引導(dǎo)全體教職工正確認(rèn)識和理解預(yù)算績效管理，意識到預(yù)算績效管理不是單純的執(zhí)行和遵守學(xué)校財政政策，而是需要通過預(yù)算績效管理來提高學(xué)校各項資源配置的合理程度，提高學(xué)校財政資金的應(yīng)用效益，推動學(xué)校的長遠(yuǎn)運(yùn)行及發(fā)展，這樣才能夠充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的價值[8]。第三，采取一定的激勵政策來提高全校教職工對預(yù)算績效管理的重視程度，增強(qiáng)學(xué)校管理人員對財政資金應(yīng)用及管理的責(zé)任意識，同時規(guī)避徇私舞弊、貪污受賄等違法亂紀(jì)行為，進(jìn)而形成對預(yù)算績效管理參與對象的有效約束，促使其積極參與到預(yù)算績效管理工作中。

4.2 健全預(yù)算績效管理制度

健全預(yù)算績效管理制度是做好預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)條件，為此，高校需要基于現(xiàn)有法律法規(guī)不斷完善和調(diào)整預(yù)算績效管理制度，為預(yù)算績效管理工作的進(jìn)行提供制度支持。第一，結(jié)合預(yù)算管理需求和現(xiàn)狀，制定與預(yù)算績效管理相匹配的制度，以此來確保預(yù)算績效管理工作的規(guī)范化進(jìn)行，同時確保相關(guān)工作的一致性和系統(tǒng)性。第二，健全信息公開制度，提高預(yù)算信息的公開程度，將高校的財政資金流向及應(yīng)用成效、預(yù)算績效管理評價方式及結(jié)果等信息公開在公眾面前，以此來提高預(yù)算管理的透明程度。第三，建立問責(zé)制度，通過問責(zé)制度來落實(shí)每一項預(yù)算績效管理工作，同時將每項預(yù)算績效管理目標(biāo)下達(dá)到各個部門中；具體來講，問責(zé)主體包括社會公眾、高校財務(wù)部門和監(jiān)察部門、教育部門等，問責(zé)內(nèi)容包括預(yù)算支出是否合理、預(yù)算管理績效是否達(dá)到了目標(biāo)、預(yù)算編制執(zhí)行是否科學(xué)等，問責(zé)方式有減少預(yù)算、處罰相關(guān)人員、要求相關(guān)部門限期整改等。

4.3 規(guī)范預(yù)算績效管理編制

規(guī)范預(yù)算績效管理編制是做好預(yù)算績效管理的必要措施。第一，明確預(yù)算編制目標(biāo)及預(yù)算績效管理目標(biāo)，需要滿足可量化、可實(shí)現(xiàn)、相關(guān)聯(lián)、時效性等基本原則，同時還需要結(jié)合實(shí)際預(yù)算績效管理需求、服務(wù)對象需求、預(yù)期效果、管理成本消耗情況等基本因素，這樣才能夠為科學(xué)預(yù)算編制工作的進(jìn)行指明方向。第二，提高預(yù)算編制的全面性和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)對自身預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的充分分析，確保所有支出和收入款項都被納入到預(yù)算編制中，這樣才能夠確保預(yù)算績效管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，為預(yù)算績效管理工作的進(jìn)行奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[9]。第三，優(yōu)化預(yù)算編制方式，將績效作為預(yù)算編制工作進(jìn)行的導(dǎo)向，結(jié)合不同預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和需求，合理選擇和應(yīng)用增量預(yù)算、零基預(yù)算、成本效益績效預(yù)算等預(yù)算編制方式，以此來提高預(yù)算編制的效率和質(zhì)量，同時提高各項預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)開展的默契程度，最終提高預(yù)算績效管理效果。

4.4 加強(qiáng)預(yù)算績效管理落實(shí)

只有確保預(yù)算編制及預(yù)算績效管理工作的有效落實(shí)，才能夠準(zhǔn)確掌握高校財政資金的應(yīng)用方向及具體情況，以及預(yù)算績效管理項目的進(jìn)展情況。為此，高校需要做到對預(yù)算編制及預(yù)算績效管理落實(shí)程度的有效監(jiān)管，及時分析落實(shí)程度與管理目標(biāo)存在偏差的原因，并且采取針對性解決方式，這樣才能確保預(yù)算績效管理的充分落實(shí)。第一，以年度為周期，突出關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算編制及預(yù)算績效管理的全過程監(jiān)督，主要涉及預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督和財政資金支出效果監(jiān)督兩部分，其中預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督涉及財政資金資金應(yīng)用情況、預(yù)算績效管理項目進(jìn)展情況，財政資金支出效果監(jiān)督涉及財政資金階段性支出效果、預(yù)算績效管目標(biāo)完成情況[10]。第二，預(yù)算績效管理工作的進(jìn)行難免會受到外界因素的影響，為了降低這些因素對預(yù)算編制落實(shí)效果的影響，需要合理分析和綜合各種外界因素，如突發(fā)事件、政策變化、人為因素等，并且采取針對性預(yù)防和解決方式。

4.5 開展預(yù)算績效管理內(nèi)部控制

高校需要通過強(qiáng)化內(nèi)部控制的方式來提高預(yù)算績效管理效果。第一，從預(yù)算績效管理質(zhì)量、成本、效率、效益等角度建立內(nèi)部控制機(jī)制，并且收集和分析預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)，及時找出預(yù)算績效管理問題所在，并進(jìn)行相應(yīng)的完善及修改，進(jìn)而妥善解決各項問題，真正做到對預(yù)算績效管理的內(nèi)部控制。第二，培養(yǎng)專業(yè)的預(yù)算績效管理團(tuán)隊，確保預(yù)算績效管理人員能夠擔(dān)任復(fù)雜、多變的預(yù)算績效管理工作，具體需要組織預(yù)算績效管理人員參與相關(guān)培訓(xùn)，來提高其專業(yè)能力和責(zé)任意識，同時充分應(yīng)用校內(nèi)的教學(xué)資源，聘請專業(yè)教學(xué)人員到學(xué)校舉辦講座，以此來確保預(yù)算績效管理人員的培訓(xùn)效果。第三，內(nèi)部控制工作需要全面覆蓋預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)，并且建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)申請及批準(zhǔn)流程，確保每項財政資金的合理應(yīng)用，確保每項經(jīng)濟(jì)活動都能夠有合理的、足夠的財政資金支持。

4.6 完善預(yù)算績效管理評價體系

進(jìn)行預(yù)算績效管理評價的目的是科學(xué)、真實(shí)、客觀、全面的反饋高校預(yù)算績效管理效果，同時結(jié)合評價結(jié)果進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績效管理工作，平衡教學(xué)資源配置，進(jìn)而不斷提高預(yù)算績效管理效果及財政資金應(yīng)用效益。第一，考慮到預(yù)算績效管理工作的連續(xù)性及管理效果的滯后性，因此在評價預(yù)算績效管理工作時不但需要考慮到當(dāng)下效果，還需要考慮到后續(xù)效果。第二，預(yù)算績效管理評價指標(biāo)需要充分反映高校預(yù)算編制落實(shí)效果、教學(xué)資源配置效果、預(yù)算績效管理效果，需要同時體現(xiàn)全面性和重點(diǎn)性，既需要包括整體預(yù)算績效管理工作，又需要做到對重點(diǎn)項目的針對性評價；需要同時體現(xiàn)可實(shí)踐性和可量化性，既需要設(shè)置定量指標(biāo)，又需要設(shè)置定性指標(biāo)，定量指標(biāo)需要確保相關(guān)數(shù)據(jù)的可查找、可收集，定性指標(biāo)不能過于依賴主觀判斷。

預(yù)算績效管理在高校財務(wù)管理中的應(yīng)用能夠發(fā)揮十分顯著的效果，能夠充分規(guī)避傳統(tǒng)預(yù)算管理方式導(dǎo)致的片面性問題和滯后性問題。為此，各個高校有必要分析現(xiàn)階段預(yù)算績效管理問題，并采取針對性對策，如強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識、健全預(yù)算績效管理制度等，同時不斷完善現(xiàn)有預(yù)算績效管理模式，以此來提高預(yù)算績效管理水平，進(jìn)而提高學(xué)校財務(wù)管理效果，為學(xué)校的長遠(yuǎn)穩(wěn)定運(yùn)行奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。