PPP項(xiàng)目投融資管理與風(fēng)險(xiǎn)防范

宋遵誡

（中國(guó)鐵建股份有限公司審計(jì)監(jiān)事部西安中心，陜西 西安 710016）

所謂的PPP融資模式，就是政府對(duì)個(gè)人組織以及企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)，并且政府與個(gè)人組織之間構(gòu)建一個(gè)合作伙伴的關(guān)系，合作完成同一個(gè)項(xiàng)目?；蛘呤怯烧约捌髽I(yè)共同出資，為社會(huì)提供的公共服務(wù)或者公共物品，在該種融資模式下，政府與個(gè)人組織之間并非上下級(jí)關(guān)系，而是平級(jí)的合作關(guān)系，雙方通過(guò)明確合作合同事項(xiàng)，確認(rèn)自己在項(xiàng)目中需要擔(dān)負(fù)的責(zé)任以及擁有的權(quán)利進(jìn)而開展整個(gè)項(xiàng)目，最終達(dá)成雙贏的結(jié)果。

1.投融資風(fēng)險(xiǎn)介紹

我國(guó)PPP項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀可以說(shuō)是一把雙刃劍，大量省市都投入到了PPP項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，并且總體規(guī)模也在逐年提高，直到現(xiàn)在已經(jīng)到達(dá)兩萬(wàn)億元。但是，規(guī)模的大小并不會(huì)解除掉PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)，目前我國(guó)大多數(shù)PPP項(xiàng)目的收益都展現(xiàn)出較為緩慢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)效益較低，想要完全收回前期的投資，需要基尼較長(zhǎng)的時(shí)間，并且部分項(xiàng)目存在缺口，極易導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，對(duì)所有投資人的投資造成威脅，讓投資人承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)。另外，在地方債務(wù)處理方面，也需要一定時(shí)間進(jìn)行完善，這些方面的規(guī)定仍然處于一個(gè)空缺的狀態(tài)。尤其是在當(dāng)下社會(huì)資本中，大多數(shù)社會(huì)資本都對(duì)PPP項(xiàng)目都沒有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)，并且對(duì)PPP項(xiàng)目投資不夠重視。諸多PPP項(xiàng)目在融資方面，都存在著不同的問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目的合同約定，各出資方根據(jù)自身的投資額度，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，除了由政府承擔(dān)的注冊(cè)資本以外不再承擔(dān)任何可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)[1]。雖然地方政府可以有效規(guī)避項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，但是卻不利于項(xiàng)目融資工作的開展。尤其是PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)的參與資本眾多，并且項(xiàng)目中的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)可能，并且會(huì)由于各種因素的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目融資效率過(guò)低，難以在有限的時(shí)間內(nèi)湊齊啟動(dòng)資金。

1.1 資本金來(lái)源不正規(guī)

通常情況下，PPP項(xiàng)目的資本金應(yīng)當(dāng)來(lái)源于投資人的自由經(jīng)費(fèi)，不能再投資過(guò)程中產(chǎn)生債務(wù)或者利用債款進(jìn)行投資[2]。但是由于PPP項(xiàng)目是以各企業(yè)與政府為主體的項(xiàng)目，部分實(shí)力較弱的企業(yè)也想在PPP項(xiàng)目中分一杯羹，就會(huì)主動(dòng)向銀行或者其他有資質(zhì)的企業(yè)借款，投資到PPP項(xiàng)目中。雖然在項(xiàng)目盈利后或者項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)，投資人能夠?qū)钸€清，但是對(duì)于企業(yè)而言，都是負(fù)債的情況，并且資本金也切實(shí)是債款。該種經(jīng)費(fèi)來(lái)源違反了PPP項(xiàng)目融資的要求，對(duì)于投資項(xiàng)目而言，個(gè)人以及公司為該項(xiàng)目投入的資金不應(yīng)當(dāng)為債務(wù)性經(jīng)費(fèi)，如果項(xiàng)目公司或者個(gè)人投資人利用債務(wù)進(jìn)行投資，就會(huì)導(dǎo)致該資本金的實(shí)質(zhì)擁有人沒有該項(xiàng)目的股權(quán)，而投資人只需要償還借款以及相應(yīng)的利息即可，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法彌補(bǔ)借款人受到的損失。

1.2 投融資不徹底的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目投融資，是在PPP項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、保護(hù)、移交等每個(gè)環(huán)節(jié)分配投融資計(jì)劃給PPP項(xiàng)目帶來(lái)的資金支撐[3]。通常情況下，該種融資模式都是通過(guò)債券或者股權(quán)融資的方法來(lái)支撐項(xiàng)目的運(yùn)作，資本金可以來(lái)源于社會(huì)的各個(gè)階層，而投資占比最大的，則是來(lái)自銀行以及保險(xiǎn)的出資，部分資本金來(lái)源以非金融組織融資的私募資金為主。大部分PPP項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)間都較長(zhǎng)，成本回收以及盈利的周期也較低，因此，債權(quán)融資通常都是通過(guò)銀行貸款實(shí)現(xiàn)，避免大量投資可能導(dǎo)致的投資法人出現(xiàn)破產(chǎn)等問(wèn)題。

目前的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司是該融資模式的主要參與者，并且也是主要的融資對(duì)象，為了確保項(xiàng)目公司以及該項(xiàng)目能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)，往往需要社會(huì)上各個(gè)基層投入的資本金作為運(yùn)轉(zhuǎn)資金。但是在融資初期，由于公司初具規(guī)模，沒有獨(dú)屬于公司的固定資產(chǎn)以及流動(dòng)資產(chǎn)，僅僅是作為一個(gè)空殼公司存在，因此投資必須要通過(guò)銀行貸款等模式。但是當(dāng)下銀行貸款體系對(duì)于PPP項(xiàng)目的了解不夠深入，并且沒有制定專門用于PPP項(xiàng)目的貸款模式，即便項(xiàng)目公司將貸款條例說(shuō)明，銀行對(duì)PPP項(xiàng)目的投資，仍然停留在過(guò)去傳統(tǒng)的投資模式。但是在PPP項(xiàng)目融資中，資本金并非來(lái)源于項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司也沒有能夠抵押貸款的方式，這就需要考慮本次項(xiàng)目能夠帶來(lái)的收益以及經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行擔(dān)保。在當(dāng)下的PPP項(xiàng)目融資中，項(xiàng)目公司的資本金通常來(lái)源于政府的撥款以及社會(huì)上各階級(jí)用戶的付款，資本金的來(lái)源較為明了。但是在實(shí)際的PPP項(xiàng)目融資中，卻很難挖掘項(xiàng)目中資本金的來(lái)源。另外，由于PPP項(xiàng)目融資的成本回收時(shí)間較長(zhǎng)，難以確保應(yīng)收款項(xiàng)長(zhǎng)時(shí)間準(zhǔn)確有效，因此，想要完全按照PPP項(xiàng)目的應(yīng)收款項(xiàng)解決銀行貸款問(wèn)題較為苦難。

首先，項(xiàng)目企業(yè)想要向銀行貸款，籌集相應(yīng)的資金，就必須要有銀行認(rèn)同的本錢，并且讓銀行看到能夠切實(shí)收回的貸款本金以及利息。但是對(duì)于尚未成熟的項(xiàng)目企業(yè)以及PPP項(xiàng)目融資來(lái)說(shuō)，取得銀行的認(rèn)可難度過(guò)大。并且該項(xiàng)目需要在政府審查通過(guò)后才可以開展。另外，財(cái)政機(jī)關(guān)也要根據(jù)該項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的財(cái)政計(jì)劃進(jìn)行考量。只有通過(guò)本級(jí)政府認(rèn)可后，才可以分配直處責(zé)任。銀行在放款之前，還需要考慮當(dāng)?shù)卣男庞们闆r，是否能夠承擔(dān)PPP項(xiàng)目，并且檢查該項(xiàng)目的難易程度，通過(guò)嚴(yán)格的項(xiàng)目審查之后，才能切實(shí)做出相應(yīng)的貸款活動(dòng)。

在認(rèn)可本次項(xiàng)目的同時(shí)，也要讓銀行看到本次項(xiàng)目能夠獲得的真實(shí)經(jīng)濟(jì)效益，切實(shí)讓銀行從中獲取經(jīng)濟(jì)效益。因此，銀行通常會(huì)對(duì)該項(xiàng)目中用戶的付款有針對(duì)性地進(jìn)行評(píng)價(jià)。并且預(yù)算該項(xiàng)目需要的資本金以及未來(lái)運(yùn)作壽命內(nèi)能夠產(chǎn)生的資金收益。通常情況，銀行難以認(rèn)同這些缺少高度認(rèn)知的項(xiàng)目融資款項(xiàng)，除非項(xiàng)目企業(yè)能夠依循PPP項(xiàng)目簽署相應(yīng)的營(yíng)銷合同，同時(shí)合同內(nèi)還要包含用戶、公司以及銀行三個(gè)主體。這對(duì)于剛創(chuàng)建的項(xiàng)目公司而言，簽署這樣的合同尤為困難。

2.投融資風(fēng)險(xiǎn)防范

2.1 提高項(xiàng)目自身實(shí)力

在PPP項(xiàng)目中，政府與個(gè)人組織之間應(yīng)當(dāng)維系一種共同合作的伙伴關(guān)系，并且將該種關(guān)系落實(shí)到項(xiàng)目中[4]。在該種關(guān)系的加持下，達(dá)成PPP項(xiàng)目的雙贏目的。在項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中，最大化個(gè)人組織以及政府對(duì)該項(xiàng)目的監(jiān)管效用。讓PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，本身技術(shù)達(dá)標(biāo)，擁有合理的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，財(cái)務(wù)方面也能得到維續(xù)，最大程度降低風(fēng)險(xiǎn)可能性以及風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。為項(xiàng)目創(chuàng)造一個(gè)全新的盈利模式，讓項(xiàng)目在運(yùn)作的過(guò)程中，通過(guò)自身能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，減輕該項(xiàng)目的融資負(fù)擔(dān)。

2.2 加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的審核

在對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行融資時(shí)，一定要跟進(jìn)資本的來(lái)源方式，避免資本金來(lái)源于債務(wù)[5]。另外，也要考慮到社會(huì)資本是否具備融資的條件，確保社會(huì)資本能夠使用自己的資本金進(jìn)行投資。在投標(biāo)文件中，項(xiàng)目公司以及政府要針對(duì)該項(xiàng)目擬定相應(yīng)的融資文件，并且在投標(biāo)公司中標(biāo)后，向其支付相應(yīng)的本金用于啟動(dòng)項(xiàng)目。

另外，財(cái)務(wù)投資人也應(yīng)當(dāng)是該項(xiàng)目社會(huì)資本金中的一環(huán)，也是融資的方法之一，能夠切實(shí)解決資本金的空缺。在使用該種模式之前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“穿透原則”對(duì)個(gè)人組織提供的資金來(lái)源進(jìn)行考察與審核，在確定資本金的來(lái)源符合PPP項(xiàng)目融資的要求后，才能賦予投資個(gè)人以及組織相應(yīng)份額的股權(quán)。在投資的份額方面，項(xiàng)目公司也要深度考慮資金中可能存在的債務(wù)問(wèn)題。

2.3 增加保障措施

為了提高社會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，提高政府的信譽(yù)度，避免中標(biāo)后的合同簽署工作出現(xiàn)拖沓或者延期等問(wèn)題，就需要適當(dāng)?shù)靥岣咄稑?biāo)保證金的金額，但是，在提高項(xiàng)目保證金金額之前，一定要考慮到該項(xiàng)目最終能承擔(dān)的金額，并且符合國(guó)家要求標(biāo)準(zhǔn)，避免金額過(guò)高難以實(shí)現(xiàn)，甚至入不敷出。也可以適當(dāng)?shù)卦黾淤Y本金比例，減輕貸款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂，減少PPP項(xiàng)目融資不到位的問(wèn)題。

2.4 拓寬投融資渠道

目前，PPP項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于銀行貸款。從理論方面來(lái)講，過(guò)于單一的融資方式極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中，投資單位與企業(yè)難以承擔(dān)巨額風(fēng)險(xiǎn)。多樣化融資主體可以將可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)分散于各個(gè)企業(yè)或者個(gè)人之間，當(dāng)前的PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中，一旦項(xiàng)目發(fā)生問(wèn)題，所有損失將大部分集中在投資個(gè)人以及政府方面。因此，想要降低PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，就可以通過(guò)基金、股票乃至于債券等方式拓寬融資渠道，在融資的過(guò)程中，也要將部分社會(huì)公益性資金容納到融資范圍內(nèi)。

2.5 為融資提供增信

對(duì)于PPP融資模式而言，融資的主體應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目公司，但是，由于項(xiàng)目公司只具備運(yùn)行的資本，也沒有市面上直觀的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，誠(chéng)信度不足，同時(shí)，項(xiàng)目公司也缺少自身的固定資產(chǎn)，并不具備高水平主體的信用評(píng)級(jí)。因此，對(duì)于項(xiàng)目公司而言，想要從銀行獲得一定數(shù)額的貸款，就必須要讓項(xiàng)目的所有參與者以及政府為該項(xiàng)目提供增信支持。對(duì)于項(xiàng)目公司而言，合理的增信方式可以大幅度提高公司的融資可能，并且將風(fēng)險(xiǎn)分散于各企業(yè)以及項(xiàng)目參與方。

3.結(jié)語(yǔ)

想要規(guī)避PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，就必須要拓寬融資的方式，在資本金來(lái)源合法的前提下，增加項(xiàng)目的參與人，分散項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。讓政府、社會(huì)資本以及相關(guān)的投資人都得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，在促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的同時(shí)，加快經(jīng)濟(jì)全球一體化腳步。