農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓的理論探討

□文/賀有利

土地是財富之母，是最重要最主要的生產(chǎn)要素，土地要素市場化分為城鎮(zhèn)土地市場化和農(nóng)村土地市場化，城鎮(zhèn)土地及房地產(chǎn)通過城鎮(zhèn)土地出讓已經(jīng)市場化。農(nóng)村土地市場化就是農(nóng)村土地出讓，就是“農(nóng)地出讓”，一是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)（實質(zhì)是出租），二是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（實質(zhì)是出讓），三是進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓可簡稱進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓，承包地、宅基地轉(zhuǎn)讓。

一、承包地和宅基地自愿轉(zhuǎn)讓的緊迫性

我國在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民方面取得了輝煌的成績，這是不容置疑的，特別是“包產(chǎn)到戶”后的20世紀80年代和90年代，解決了中國人的吃飯問題，農(nóng)產(chǎn)品出口換匯，直接大力推動了我國工業(yè)技術(shù)的引進和發(fā)展。從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的角度來分析，“包產(chǎn)到戶”適合當時主要的生產(chǎn)力——“二牛抬杠”。但隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務(wù)化的發(fā)展，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及機械化的發(fā)展，要求農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題越來越多，越來越重，成為三農(nóng)問題。

農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險。中國最大的危機是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。我國三農(nóng)問題的現(xiàn)狀是農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”、農(nóng)民“留守化”。農(nóng)村“70后”不愿種地，“80后”不會種地，“90后”不提種地，留守老人是農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。再過20年，留守老人相繼離開，我國面臨農(nóng)業(yè)技藝失傳的巨大風險，需要盡快傳承農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技藝，培養(yǎng)新一代擁有農(nóng)場的農(nóng)民，盡早把農(nóng)業(yè)的“根”留住，盡早把農(nóng)業(yè)的“本”保住，刻不容緩。

二、承包地和宅基地自愿轉(zhuǎn)讓的政策依據(jù)

中共中央、國務(wù)院在2020年4月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調(diào)，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)要素市場化。

黨的十九屆五中全會在2020年10月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確，“保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。

全國人民代表大會在2021年3月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》強調(diào)，“依法保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，健全農(nóng)戶‘三權(quán)’市場化退出機制和配套政策”。

三、承包地和宅基地自愿轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)

全國人民代表大會在1988年4月修改的《憲法》明確，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。全國人大常委會在1988年12月修改的《土地管理法》明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”。

國務(wù)院在1990年5月頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》一次性地建立了系統(tǒng)完整的城鎮(zhèn)國有土地出讓及轉(zhuǎn)讓制度，逐步實現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地市場化，逐步實現(xiàn)了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場化。進城落戶農(nóng)民承包地和宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓符合《憲法》《土地管理法》的規(guī)定。

四、承包地和宅基地自愿轉(zhuǎn)讓的理論依據(jù)

要完善我國的社會主義市場經(jīng)濟體制，必須加快推進生產(chǎn)要素市場化，現(xiàn)在勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)土地等生產(chǎn)要素已經(jīng)市場化，唯有農(nóng)村土地沒有市場化。要充分發(fā)揮市場配置農(nóng)村土地資源的決定性作用，加快推進農(nóng)村土地市場化——農(nóng)村土地出讓及轉(zhuǎn)讓，加快完善我國農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制。

2016年1月，“農(nóng)地出讓”理論提出；2016年9月，《試行“農(nóng)地出讓”新土改的理論探討》刊發(fā)；2016年10月，《推進“農(nóng)地出讓”新土改的理論探討》刊發(fā)；2019年12月，中共中央黨校出版社出版《“農(nóng)地出讓”理論——我國農(nóng)村土地改革的理論探討》；2021年1月，《從法律修改的角度探討“農(nóng)地出讓”理論》刊發(fā)；2021年6月，《從土地轉(zhuǎn)讓和出租的歷史角度探討“農(nóng)地出讓”理論》刊發(fā)；2021年9月，《農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓的理論探討》刊發(fā)；2021年10月，《林區(qū)林地和宅基地轉(zhuǎn)讓的理論探討》刊發(fā)?！稗r(nóng)地出讓”理論破解了三農(nóng)問題，破解結(jié)果如下：

我國三農(nóng)問題的根子是土地，是農(nóng)村土地沒有市場化，不能市場交易，不能出讓及轉(zhuǎn)讓，市場機制無法有效配置農(nóng)村土地，進城農(nóng)民土地無法集中到農(nóng)業(yè)大戶手中，導致我國農(nóng)村無法建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰的有恒產(chǎn)者有恒心的現(xiàn)代化農(nóng)場。農(nóng)業(yè)及農(nóng)村、農(nóng)民最主要最重要的生產(chǎn)要素——農(nóng)村土地是市場唯一無法有效配置的生產(chǎn)要素，制約了農(nóng)業(yè)及農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，形成了三農(nóng)問題，解決的辦法就是“農(nóng)地出讓”，也就是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓。

五、承包地和宅基地自愿轉(zhuǎn)讓的概念及機制

根據(jù)黨的十九屆五中全會通過的《建議》精神，依據(jù)全國人大會議通過的《綱要》，我們構(gòu)建和制定進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓的機制和配套政策。進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓就是進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地出讓及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，是進城落戶農(nóng)民將承包地、宅基地自愿有償退出，村集體回收，給予退地農(nóng)民補償?？h（市、區(qū)）級政府亦可按購地者（受讓者）要求征收村集體回收的承包地、宅基地，村集體或縣級政府再將退出的農(nóng)業(yè)用地（承包地）、宅基地進行使用權(quán)出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地補償。

農(nóng)業(yè)用地、宅基地出讓期限100年，期限屆滿，自動續(xù)期。出讓農(nóng)業(yè)用地、宅基地的所有權(quán)歸國家或集體所有，使用權(quán)誰投資（受讓）誰所有，是受讓的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民、城鄉(xiāng)企業(yè)，出讓農(nóng)業(yè)用地、宅基地能夠轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓=農(nóng)民自愿有償退出承包地、宅基地；村集體或縣政府回收退地并補償+村集體或縣政府出讓農(nóng)業(yè)用地、宅基地；購地者繳納土地出讓金=有償退地+退地出讓=退地+出讓。

要堅決尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，各縣級政府成立農(nóng)地轉(zhuǎn)讓服務(wù)中心，出臺本縣（市、區(qū)）承包地、宅基地轉(zhuǎn)讓參考價，鼓勵轉(zhuǎn)讓，一是進城落戶農(nóng)民進行承包地、宅基地自愿有償退地登記，二是需要購買農(nóng)業(yè)用地、宅基地的相鄰農(nóng)民等進行登記，三是轉(zhuǎn)讓服務(wù)中心牽頭退地者、購地者進行價格協(xié)商，四是協(xié)商一致后退地者、購地者簽訂承諾書，五是村集體以協(xié)商價格收回承包地、宅基地，六是村集體以協(xié)商價格向購地者出讓農(nóng)業(yè)用地、宅基地使用權(quán)，辦理集體土地不動產(chǎn)證。如果進城落戶農(nóng)民已經(jīng)與購地者達成協(xié)議，則直接辦理收回承包地、宅基地與出讓手續(xù)。如果購地者想購買（受讓）國有農(nóng)業(yè)用地、宅基地，則由縣級政府同時辦理征收手續(xù)，縣級政府以協(xié)商價格向購地者出讓農(nóng)業(yè)用地、宅基地使用權(quán)，辦理國有土地不動產(chǎn)證。

六、承包地和宅基地自愿轉(zhuǎn)讓的鄭重建議

我國三農(nóng)的現(xiàn)狀是農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)“撂荒化”、農(nóng)民“留守化”，我國三農(nóng)未來將農(nóng)村農(nóng)場化、農(nóng)業(yè)規(guī)模化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化特別是縣域中心城鎮(zhèn)化。最后需要特別明確指出的是，現(xiàn)在已經(jīng)不是進城落戶農(nóng)民承包地和宅基地是否轉(zhuǎn)讓的問題，而是怎么落實中央鼓勵進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的問題，怎么辦理進城落戶農(nóng)民承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓手續(xù)的問題，具體辦法就是“有償退地+退地出讓”。

根據(jù)黨的十九屆五中全會通過的《建議》精神，根據(jù)《憲法》《土地管理法》，依據(jù)全國人大會議通過的《綱要》，鄭重建議如下：

1.盡快進行進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地的試點，落實黨中央鼓勵承包地轉(zhuǎn)讓的政策，為轉(zhuǎn)讓承包地的農(nóng)民服務(wù)，鼓勵自愿有償轉(zhuǎn)讓；

2.盡快進行進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地的試點，落實黨中央鼓勵宅基地轉(zhuǎn)讓的政策，為轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)民服務(wù)，鼓勵自愿有償轉(zhuǎn)讓；

3.農(nóng)業(yè)部、司法部等加快出臺《中華人民共和國農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，包括草原、林地等，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓；

4.農(nóng)業(yè)部、司法部等加快出臺《中華人民共和國農(nóng)村宅基地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，涵蓋農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、林區(qū)等，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓；

5.在全國穩(wěn)妥有序推行進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地、宅基地。