基層政務公開的現(xiàn)實困境及其實踐路徑
——以“湯陰經(jīng)驗”為視角

許 文，劉朧丹

(河南工業(yè)大學 法學院，河南 鄭州 450001)

1 湯陰縣政務公開的典型經(jīng)驗

湯陰縣自2017年5月被遴選為全國基層政務公開標準化規(guī)范化試點縣以來, 堅持需求導向，依法依規(guī)探索試點工作，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會救助、社會保險、戶籍管理、醫(yī)療衛(wèi)生、涉農(nóng)補貼、城市綜合執(zhí)法、養(yǎng)老服務及食品安全等九大領域推進政務公開工作，并于2018年9月順利通過省級考核。借由試點工作，湯陰縣理順體制機制、搭建公開平臺，形成了契合本地區(qū)實際的公開標準、公開模式，積累了政務公開機制規(guī)范化、政務公開事項標準化、政務公開平臺多元化等先進經(jīng)驗。

1.1 政務公開機制規(guī)范化

政務公開涉及權力運行全流程、政務服務全過程，非一把手難以推動[4]。湯陰縣主要領導深諳其中道理，形成了“條塊結合”協(xié)調(diào)推進的工作機制。從“條”上發(fā)力，湯陰縣在設立政府信息公開科的基礎上，成立了由縣長任組長、各單位一把手為組織成員的領導小組，形成了自上而下一把手負責的領導體制；在“塊”上覆蓋，各部門對各自領域的政務公開實施方案進行細化，重點是抓好落實。同時，湯陰縣還建立了政務公開主管部門與宣傳、大數(shù)據(jù)管理等單位的協(xié)調(diào)機制，促進政務公開與為民服務有機結合。湯陰縣將“條塊結合”的管理模式引入政務公開領域，形成了政務公開標準化規(guī)范化工作合力，確保了政務公開工作質(zhì)量。

1.2 政務公開事項標準化

為加快實現(xiàn)政務公開工作標準化，湯陰縣政府編印了《湯陰縣政務公開手冊》《湯陰縣政務公開培訓指導》等，內(nèi)容涵蓋政策要求、制度規(guī)范、操作流程，給全縣政務公開工作提供了標準化規(guī)范化指南。湯陰縣還將公開內(nèi)容分為申請類事項(如行政許可、行政確認等)、公共服務類事項(如辦事指南)、職權類事項(如行政處罰、執(zhí)法結果等)等3個方面，制訂了《湯陰縣試點領域基層政務公開標準目錄匯編》，形成了以公開事項、依據(jù)、內(nèi)容、主體、時限、渠道、對象和方式、層級為主要內(nèi)容的“7+1+1”政務公開湯陰標準。同時，他們還對決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開的側重點進行提煉，形成了政務公開要點，得到了上級政府部門的認可。

1.3 政務公開平臺多元化

湯陰縣致力于推進政務公開多元化平臺建設，形成了以“中國·湯陰”網(wǎng)為“第一平臺”，“湯陰發(fā)布”微信公眾號、“精彩湯陰”微博公眾號為“第一號”，縣鄉(xiāng)村三級“公共查閱點”為“第一點”的政務公開平臺體系。作為“第一平臺”的“中國·湯陰”網(wǎng)，設政務公開一級欄目，內(nèi)容包含基本政府信息公開和重點領域政府信息公開兩大方面；政務公開欄設有“政民互動”版塊，包括“我要寫信”“意見征集”“訪談列表”3個子模塊，促進了政府部門與人民群眾之間的交流互動。作為“第一號”的“湯陰發(fā)布”微信公眾號及“精彩湯陰”微博公眾號，設有政務服務欄，擴大了信息發(fā)布渠道。他們還創(chuàng)立了縣鄉(xiāng)村三級“公共查閱點”作為“第一點”的基層政務公開方式。湯陰縣在縣鄉(xiāng)村高標準設立政務公開專門區(qū)域，通過制訂《湯陰縣政務公開查閱服務管理制度》《湯陰縣政務公開查詢服務指南》、配備電腦查詢設備、放置群眾辦事一次性告知單或辦事指南等，不斷提升服務水平。湯陰縣除設置信息公開查閱點外，還在職能部門、公共圖書館等窗口單位建有信息公開顯示屏，盡可能地方便群眾獲取政府信息。

2 基層政務公開的現(xiàn)實困境

基層政務公開是一項政策性很強的工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省基層政務公開標準化規(guī)范化試點縣(市、區(qū))做得相對較好，但非試點縣(市、區(qū))的政務公開工作面臨著人才隊伍素質(zhì)亟待提升、政務公開平臺建設相對滯后、政務公開工作監(jiān)督乏力等現(xiàn)實困境。

2.1 人才隊伍素質(zhì)亟待提升

人才隊伍素質(zhì)決定工作成效。當前，在政務公開人才隊伍素質(zhì)方面，非試點縣(市、區(qū))存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是工作人員的政務公開意識淡薄?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)是我國的一部行政法規(guī)，是開展政務公開工作的基本遵循[5]。由于基層政府政務公開工作人員多為非法學專業(yè)，可能對《條例》理解不深、對政務公開工作重要性認識不到位、服務意識不強。他們對政務公開的積極性不高，效果自然不佳。二是組織管理不夠規(guī)范。在實踐中，部分基層政府將政務公開職能掛靠到信息化辦公室、網(wǎng)絡管理中心等其他已有機構上，影響了政務公開職能的有效發(fā)揮。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，設有專門工作機構的更少，一人身兼多職的現(xiàn)象較為普遍，不利于政務公開工作的推進落實。三是政務公開常態(tài)化培訓少。從被調(diào)查的非試點縣(市、區(qū))來看，由于基層干部對《條例》及政務公開制度的理解有偏差，對政務公開工作有顧慮，在涉及人、財、物等敏感事項時，擔心公開后會有不良反應，導致政府信息公開不積極、不主動。這和基層政務公開工作人員缺乏常態(tài)化培訓有一定關系。政務公開是一項專業(yè)性、政策性很強的工作，不僅要求工作人員熟練掌握《條例》，同時還需要深入領會國家對政務公開工作的精神。非試點縣(市、區(qū))政務公開專項培訓機制不健全，培訓頻率較低，在一定程度上影響了基層政務公開工作的順利開展。

2.2 政務公開平臺建設相對滯后

政務公開平臺建設滯后的問題，在基層政府中較為常見。目前，基層政府網(wǎng)站平臺存在著以下現(xiàn)象。一是政務公開信息分類不科學。信息缺乏科學分類管理，導致查詢信息時難以快速定位，信息查詢費時費力。二是信息內(nèi)容更新不及時。政務信息本質(zhì)上是一種公共信息?；鶎诱鳛檎招畔⒌乃姓?，應當依據(jù)法律法規(guī)，主動及時公布政府信息，保障公民的知情權[6]。雖然《條例》規(guī)定，主動公開范圍的政府信息，應自信息形成之日起20個工作日內(nèi)及時公開[5]。但在實踐中，非試點縣(市、區(qū))多在某一時間段集中公布，更新頻率低，影響了信息的利用。三是政民互動平臺不健全。政府網(wǎng)站作為政務公開第一平臺，與人民群眾聯(lián)系緊密，公民的有效參與和意見反饋是提高政府效能的重要手段。因此，在政府網(wǎng)站建設過程中，應體現(xiàn)“以人民為中心”的思想，建好政民互動平臺，提高政務公開在線辦理水平。隨著移動互聯(lián)時代的到來，移動APP已成為人民群眾生活必不可少的一部分。與傳統(tǒng)的政府公報、廣播、電視等信息發(fā)布途徑相比，微博、微信等新媒體平臺因信息查閱方便快捷，在公眾中更受歡迎。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，開通政務公開微博、微信公眾號的地方政府較少。有的縣(市、區(qū))雖然開通了，但信息的發(fā)布量、關注人數(shù)及互動留言均不多，未能達到應有的效果。

根據(jù)分形原理，分別計算1997—2017年20年的建成區(qū)面積與GDP和城鎮(zhèn)人口數(shù)量的自然對數(shù)，以建成區(qū)面積為橫坐標，GDP和城鎮(zhèn)人口數(shù)量為縱坐標做線性擬合．結果顯示，德城區(qū)建成區(qū)的面積對數(shù)與GDP、城鎮(zhèn)人口對數(shù)呈現(xiàn)很強的相關性（見圖4），相關系數(shù)分別為R=0.923 7和R=0.997 5，說明建成區(qū)與GDP和城鎮(zhèn)人口有顯著的線性回歸關系．城市人口的增長導致住房、工業(yè)和城市基礎設施等用地面積的增長，占用原有農(nóng)業(yè)用地，直接導致了城區(qū)面積的擴大．

2.3 政務公開工作監(jiān)督乏力

防止權力濫用的最好辦法就是加強監(jiān)督。然而在基層政府政務公開方面，無論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督，依舊存在著薄弱環(huán)節(jié)。在內(nèi)部監(jiān)督方面，基層政府主要通過績效考核的方式來實現(xiàn)，但在考核指標占比、內(nèi)容標準、獎罰機制等方面存在著一些不平衡。一是政務公開考核權重占比不高。盡管基層政府將政務公開納入政府績效考核，但占比多為1%～2%，約束作用有限。二是考核內(nèi)容標準模糊。部分非試點縣(市、區(qū))沒有對政務公開工作任務進行細化分解，公開內(nèi)容的準確性、時效的合法性、信息的標準化、規(guī)范化程度等評價標準不健全，可操作性小。三是考核缺乏相應的獎罰機制。對于政務公開績效考核排名，沒有配套獎罰措施，難以對政務公開工作產(chǎn)生真正的督促效果。在外部監(jiān)督方面，雖然《條例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以通過投訴、舉報、申請行政復議或者提起行政訴訟來對政務公開工作進行外部監(jiān)督[5]，但是在實踐中，由于公眾及媒體對政務公開的參與程度不高、監(jiān)督意識不強，加之政府創(chuàng)建的參與監(jiān)督渠道有限，因此難以獲得監(jiān)督主體的有效監(jiān)督。

3 完善我國基層政務公開的實踐路徑

湯陰縣作為全國基層政務公開百個試點縣之一，對政務公開標準化、規(guī)范化進行了大膽探索，取得了一些好的經(jīng)驗，也帶給我們一些有益的啟示。結合非試點縣(市、區(qū))在政務公開過程中存在的問題，筆者認為我國基層政府在政務公開中，應從加快人才隊伍建設、健全政務公開平臺、加強監(jiān)督保障等方面進行努力，提高基層政務公開工作的質(zhì)量。

3.1 加快人才隊伍建設是推進政務公開標準化、規(guī)范化的前提

千秋基業(yè)，人才為本。人才隊伍是開展基層政務公開工作的前提，必須高度重視。我們應從提高政務公開意識、強化組織領導和開展常態(tài)化培訓等方面加強人才隊伍建設，用心用力做好工作，著力推進基層政務公開標準化、規(guī)范化。

3.1.1 提高政務公開意識

在基層政務公開實踐中，“應付性公開”現(xiàn)象較為普遍，其根本原因是政務公開工作人員對政務公開的重要性缺乏清晰認識。在實際工作中，政務公開工作人員應堅持以人民為中心的發(fā)展思想，充分認識基層政務公開在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。政務公開不是可有可無的分外工作，而是應當依法履行的職責。政務公開工作人員應認真執(zhí)行《條例》，以政務公開促進黨中央、國務院惠民政策的落實落地，以政務公開促進地方政府服務質(zhì)量的不斷提升。各級基層政府應主動作為，編印符合本地區(qū)實際的政務公開宣傳指導手冊，從源頭上抓好政務公開工作，使“公開為常態(tài)，不公開為例外”成為共識[5]。

3.1.2 強化組織領導

政務公開工作能否有效開展，關鍵看一把手。因此，進一步優(yōu)化領導體制十分重要。非試點縣(市、區(qū))可以參考湯陰縣的做法，以“條塊結合”的方式合力推進政務公開工作。在“條”上，基層政府要依法行政，嚴格落實《條例》要求，明確政務公開工作主管部門，配齊配強工作力量。構建以縣長為組長、相關職能部門一把手為成員的領導體制，形成主要領導親自抓、分管領導具體抓、牽頭部門主動抓，齊抓共管、協(xié)調(diào)推進的良好局面[7]。在“塊”上，基層政府部門要對照法律法規(guī)規(guī)章，完善權責清單、公共服務事項清單，分領域編制政務公開事項標準目錄并按要求公開。

3.1.3 開展常態(tài)化培訓

政務公開涉及行政權力運行全過程，涉及面廣、政策性強，專業(yè)性要求高，具有與時俱進的特點[8]。美國、德國通過增加投入等措施，加強電子政務領域的人才培訓工作[9]。因此，基層政府應該加大資金投入，建立常態(tài)化的政務公開知識培訓機制，著力提升工作人員的業(yè)務能力。基層政府政務公開主管部門應制訂年度培訓計劃，每年定期組織開展政務公開業(yè)務知識培訓，把《條例》作為基層政府政務公開工作人員普法教育的重要內(nèi)容，注重對《條例》的理解適用，切實提高政府工作人員的政務公開意識和工作能力。同時，政務公開主管部門要改進培訓工作，采取以會代訓、隨班學習等多種形式，注重業(yè)務部門之間的經(jīng)驗交流，適時組織現(xiàn)場觀摩，相互借鑒，不斷增強培訓的針對性、系統(tǒng)性，切實提升培訓質(zhì)量。

3.2 健全政務公開平臺是推進政務公開標準化、規(guī)范化的抓手

建立健全政務公開平臺，不僅有利于公眾獲取信息，而且有助于延伸政務公開范圍?；鶎诱畱凑辗奖?、高效、實用的原則，加強政府網(wǎng)站和政務新媒體建設，努力實現(xiàn)“一網(wǎng)二微一點”政務信息全覆蓋。

3.2.1 加強“一網(wǎng)”升級改造

基層政府網(wǎng)站是政務公開的主要窗口和平臺，必須注重及時更新，升級改造[10]。一是基層政府應按照服務類別改造網(wǎng)站。對政務公開內(nèi)容進行分類，開發(fā)能夠提供在線查閱、檢索、下載等服務功能的網(wǎng)站，最大程度方便公民獲取信息。二是加快打造“政民互動”模塊。對政府來說，政民互動能使政府全方位了解公民的真實需要；對公民來說，便于獲取政府信息和參與監(jiān)督，對政務公開工作給予反饋，從而縮小供給側與需求側的差距。因此，基層政府可以參考湯陰縣的做法，通過在政府網(wǎng)站中增設“意見箱”“政民互動”等版塊，實現(xiàn)有效溝通交流。三是提高“一網(wǎng)”的信息化水平。政府應當配備專業(yè)技術人員，積極引入大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術，促進政務公開與智慧城市、數(shù)字政府深度融合，通過提高“一網(wǎng)”的信息化水平，進而提高基層政府的治理效能。

3.2.2 著力建設“二微”新媒體

微博、微信作為一種新興的移動媒體平臺，具有即時、便捷等特點，深受公眾喜愛。因此，基層政府應提高重視程度，運用創(chuàng)新性思維進行管理建設。一是基層政府應充分利用微博、微信平臺的新屬性、新功能。在發(fā)布的內(nèi)容上，不拘泥于傳統(tǒng)的長篇大論、文字的簡單堆疊，應側重于發(fā)布易于理解和傳播的內(nèi)容，可以在簡短的文字解說后配備圖片、音頻或視頻等。二是應分類發(fā)布信息。不同公眾對于信息的關注點、需求點不同，有的關注政策法規(guī)，有的關注科技成果。因此，基層政府應在“二微”新媒體上創(chuàng)建不同欄目，滿足公眾對不同信息的需求。三是加強宣傳。作為政務公開新興平臺，微博、微信等移動新媒體，在當前還未獲得公民的廣泛關注和認知?；鶎诱畱浞掷米陨碣Y源，加強對政務公開微博、微信的宣傳力度。同時，注重對用戶開展需求調(diào)查，收集用戶需求信息，持續(xù)改進“二微”新媒體功能，進而實現(xiàn)政務公開信息落實、落地。

3.2.3 強化“一點”全覆蓋

政務公開查閱點是公眾查詢政府信息和辦理公開申請的便捷渠道。為延伸政務公開觸角，便利公眾信息查詢，基層政府應設立政務服務大廳或便民服務中心，實現(xiàn)政務公開查閱點的全覆蓋，形成縣、鄉(xiāng)、村三級政務公開查閱點體系。具體來說，應派專人負責政務信息查閱的指導、登記等工作；在公開查閱點配備計算機設備，放置政府公報、工作指南、法律法規(guī)等，供公眾查閱。同時，基層政府要加強“一點”的日常管理，放置《政府信息公開查詢服務指南》，提供政府信息查詢、信息公開申請、辦事咨詢等服務，使政務公開直達基層。

3.3 加強監(jiān)督是實現(xiàn)政務公開標準化、規(guī)范化的保障

“徒法不能以自行”[11]。強有力的內(nèi)外部監(jiān)督是促進行政機關正確行使權力的有效途徑。政務公開作為行政機關的行政手段之一，在有人才隊伍作為前提和政務公開平臺作為抓手以后，尚需要完善的監(jiān)督機制作為保障，才能推進政務公開標準化、規(guī)范化更上一層樓。

3.3.1 健全內(nèi)部監(jiān)督考核制度

基層政府應負責落實本級政府及其下屬部門的政務公開考核工作。一是加大政務公開考核占比?；鶎诱梢詤⒖紲幙h的做法，將政務公開納入政府績效考核體系，考核權重不低于4%。二是細化政務公開考核內(nèi)容，制定統(tǒng)一的評價標準。根據(jù)公開的時效、內(nèi)容、形式、準確性、標準化、規(guī)范化程度等內(nèi)容進行定量分析，并將輿情回應、政策解讀等政務公開全過程納入監(jiān)督體系。三是完善政務公開考核方式。采取日?？己撕湍甓瓤己讼嘟Y合，日常考核隨機進行，年度考核于年底集中進行。四是建立政務公開獎罰機制，嚴格落實責任追究制度。對于排名靠前、做出突出貢獻的部門，給予嘉獎，以充分調(diào)動政務公開工作人員的積極性；對于排名靠后的政府部門予以通報批評，并給予相應處罰；造成不良后果的，還應依法追究相關人員的責任。

3.3.2 加強外部輿論監(jiān)督

在政務公開領域，基層政府應用好公眾及媒體輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮各方面的積極作用。一是加大政務公開的宣傳力度。公眾只有了解和熟悉政務公開，才會積極關注政務公開工作的實施情況，監(jiān)督才能真正得到落實。二是加快拓展公眾參與監(jiān)督的渠道。政府可以通過設立公眾投訴舉報熱線、舉報箱等方式，讓公眾充分參與到政務公開的監(jiān)督中。同時，還可以引進政務公開監(jiān)督員制度，聘請黨代表、人大代表、民主黨派代表、基層群眾等擔任政務公開監(jiān)督員，采取電話、來信、上門走訪等形式聽取其對政務公開工作的建議[12]。三是基層政府應建立網(wǎng)絡輿論監(jiān)督機制。政府部門應善用移動新媒體優(yōu)勢，在微博、微信等新興平臺對政務公開的先進做法進行宣傳，對不充分公開行為進行曝光，從而激勵政務公開工作有效開展。

4 結束語

我國基層政務公開工作，走過了從村務公開、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政務公開到縣(市、區(qū))政務公開的自下而上全面推進的發(fā)展歷程。政務公開作為國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障，承載著民主法治、公平正義等多種價值目標。伴隨著信息技術的蓬勃發(fā)展，人民群眾對基層政務公開工作提出了更高的要求，賦予了更多的期望?；鶎诱畱槃荻鵀?，加快人才隊伍建設，健全政務公開平臺，加強政務公開監(jiān)督，不斷滿足人民群眾對政府信息的需要，為全面建成統(tǒng)一的基層政務公開標準化、規(guī)范化體系貢獻力量。