提高口岸應(yīng)對(duì)重大傳染病處置能力積極推動(dòng)衛(wèi)生檢疫制度創(chuàng)新

蔣曉玲 黃 凱 姚 武（通訊作者） 吉木乃海關(guān)（新疆，阿勒泰，836500）

自1348 年在威尼斯為防控鼠疫開(kāi)創(chuàng)衛(wèi)生檢疫，1873 年我國(guó)在上海和廈門為防控霍亂創(chuàng)始衛(wèi)生檢疫以來(lái)，世界各國(guó)的衛(wèi)生檢疫實(shí)踐證明，船舶、航空器、列車和其他車輛等運(yùn)輸工具是人類傳染病病媒生物傳播和擴(kuò)散的重要途徑之一［1-3］。在新冠肺炎疫情這場(chǎng)大戰(zhàn)大考中，海關(guān)被推到了一線，大力推進(jìn)口岸公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)， 筑牢衛(wèi)生檢疫防線，是我國(guó)在全球傳染病疫情防控新形勢(shì)下的重要任務(wù)。 進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，隨著全球一體化進(jìn)程的加快，我國(guó)在出入境人員、出入境貨物等方面日益增加，人員與貨物的流通性增加帶來(lái)了傳染病疫情迅速蔓延的傳播風(fēng)險(xiǎn)。 目前，我國(guó)在新冠肺炎疫情防控方面取得了階段性成就，但國(guó)外疫情蔓延的嚴(yán)峻局勢(shì)不容忽視。 我國(guó)《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》的實(shí)施，國(guó)境口岸衛(wèi)生檢疫的任務(wù)由原來(lái)的防止傳染病傳入傳出轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防、抵制和控制傳染病的國(guó)際間傳播，及時(shí)有效地處理口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件［4］。但是我國(guó)現(xiàn)行的相對(duì)獨(dú)立的口岸傳染病監(jiān)測(cè)體系與《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》存在一定的差距，與地方衛(wèi)生部門在傳染病疫情監(jiān)測(cè)上未做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享。

1 國(guó)境衛(wèi)生檢疫重要意義

國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作已有一百多年的歷史，它在抵御疾病入侵、維護(hù)國(guó)門安全中發(fā)揮著不可替代的作用［5］。 國(guó)境衛(wèi)生檢疫建立的根本任務(wù)就是為了防止傳染病輸入和輸出，控制傳染性疾病通過(guò)口岸在世界的傳播和流行， 從而維護(hù)各國(guó)人民的健康安全。 做好口岸衛(wèi)生檢疫工作，維護(hù)國(guó)門安全，是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“筑牢口岸檢疫防線”“健全口岸公共衛(wèi)生體系” 等一系列重要指示精神的具體實(shí)踐，是海關(guān)落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要內(nèi)容。

國(guó)境衛(wèi)生檢疫作為國(guó)際通行規(guī)則為世界各國(guó)普遍適用，所具備的各種基本屬性體現(xiàn)了其重要的社會(huì)價(jià)值和其地位的不可替代性， 具體可分為法律、醫(yī)學(xué)、經(jīng)濟(jì)、政治基本屬性。

1.1 國(guó)境衛(wèi)生檢疫的法律屬性

國(guó)境衛(wèi)生檢疫是以法律的形式確定的。1989 年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)， 衛(wèi)生部制定了該法的實(shí)施細(xì)則，以法律法規(guī)的形式規(guī)定了國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)的職責(zé)、檢疫對(duì)象、主要工作內(nèi)容、疫情通報(bào)、發(fā)生疫情時(shí)的應(yīng)急措施以及處理程序等。 由此，我國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作進(jìn)入全面法制化管理軌道。

國(guó)境衛(wèi)生檢疫是涉外行政執(zhí)法行為。 國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)依法代表國(guó)家行使職權(quán)，監(jiān)督檢查行政相對(duì)人遵守檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的情況，監(jiān)管行政相對(duì)人涉及國(guó)境衛(wèi)生檢疫范疇的行為。

1.2 國(guó)境衛(wèi)生檢疫的醫(yī)學(xué)屬性

國(guó)境衛(wèi)生檢疫屬于醫(yī)學(xué)的范疇。 從具體的傳染病病例防治來(lái)看，國(guó)境衛(wèi)生檢疫屬于臨床醫(yī)學(xué)的范疇，主要是研究傳染病在人體內(nèi)發(fā)生、發(fā)展與轉(zhuǎn)歸的原因、規(guī)律及其診斷和防治措施，達(dá)到控制傳染病的發(fā)生、發(fā)展和流行的目的。

國(guó)境衛(wèi)生檢疫在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有不可替代性。 國(guó)境衛(wèi)生檢疫守的是國(guó)門一線，主要職責(zé)是預(yù)防傳染病的傳入和傳出，是公共衛(wèi)生體系的關(guān)鍵一環(huán)，是防控疫情的國(guó)門屏障，其作用不可或缺，地位不可替代。

1.3 國(guó)境衛(wèi)生檢疫的經(jīng)濟(jì)屬性

國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作， 確保出入境人員健康安全，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分。

國(guó)境衛(wèi)生檢疫在促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中的作用。通過(guò)實(shí)行健康申報(bào)制度改革、構(gòu)筑口岸衛(wèi)生檢疫新模式、 開(kāi)展口岸衛(wèi)生檢疫核心能力建設(shè)等多措并舉，既嚴(yán)格把關(guān)，又加快放行，以簡(jiǎn)化手續(xù)、方便進(jìn)出，提高了國(guó)際衛(wèi)生檢疫工作服務(wù)改革開(kāi)放和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的有效性。

國(guó)境衛(wèi)生檢疫在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。海關(guān)總署通過(guò)開(kāi)展創(chuàng)建國(guó)際衛(wèi)生機(jī)場(chǎng)和衛(wèi)生港口工作，既推動(dòng)了全國(guó)口岸核心能力建設(shè)，又提高了國(guó)際機(jī)場(chǎng)和港口所在城市的聲譽(yù)及國(guó)際知名度，樹(shù)立了我國(guó)的國(guó)際地位和對(duì)外開(kāi)放的新形象， 同時(shí)，也促進(jìn)了機(jī)場(chǎng)和港口航班、旅客和貨物出入境數(shù)量等各方面的發(fā)展， 提升了社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 我國(guó)傳染病監(jiān)測(cè)依據(jù)

傳染病監(jiān)測(cè)是國(guó)家賦予海關(guān)的職責(zé)，是國(guó)境衛(wèi)生檢疫的工作內(nèi)容之一［6］。 目前海關(guān)口岸衛(wèi)生檢疫使用的法律法規(guī)包括2005 年新版《國(guó)際衛(wèi)生條例》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則、《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)、部門規(guī)章。

（一）《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》 第十六條長(zhǎng)期建議世界衛(wèi)生組織可根據(jù)第五十三條提出關(guān)于常規(guī)或定期采取適宜衛(wèi)生措施的長(zhǎng)期建議。

（二）《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》 第二條在中華人民共和國(guó)國(guó)際通航的港口、機(jī)場(chǎng)以及陸地邊境和國(guó)界江河的口岸（以下簡(jiǎn)稱國(guó)境口岸），設(shè)立國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，依照本法規(guī)定實(shí)施傳染病檢疫、監(jiān)測(cè)和衛(wèi)生監(jiān)督。

（三）《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》 實(shí)施細(xì)則第四條入境、出境的人員、交通工具和集裝箱，以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等，均應(yīng)當(dāng)按照本細(xì)則的規(guī)定接受檢疫，經(jīng)衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可，方準(zhǔn)入境或者出境。

（四）《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第三十二條港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)以及國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定立即向國(guó)境口岸所在地的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者所在地縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門報(bào)告并互相通報(bào)。

3 衛(wèi)生檢疫存在的困難和問(wèn)題

3.1 法律制定相對(duì)落后

現(xiàn)行的國(guó)境衛(wèi)生檢疫法其制定依據(jù)是1996 年的《國(guó)際衛(wèi)生條例》，監(jiān)測(cè)對(duì)象主要是檢疫傳染病和監(jiān)測(cè)傳染病。2005 版國(guó)際衛(wèi)生條例將衛(wèi)生檢疫范圍擴(kuò)大到化學(xué)、生物、核輻射等在內(nèi)的國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件［7］。 特別是近30 年來(lái)，由于國(guó)際疾病發(fā)生了巨大變化，新發(fā)傳染病不斷涌現(xiàn)，全球化進(jìn)程不斷加速，出入境人員數(shù)量不斷增加，貨物流動(dòng)速度加快，衛(wèi)生檢疫內(nèi)容不斷延伸，社會(huì)衛(wèi)生條件、應(yīng)對(duì)傳染病的形勢(shì)都發(fā)生了很大的變化，但是國(guó)境衛(wèi)生檢疫法只是對(duì)部分條款做了修改，沒(méi)有很好地和《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》進(jìn)行銜接，部分條款已不能適應(yīng)當(dāng)前衛(wèi)生檢疫的形勢(shì)和要求。

3.2 衛(wèi)生檢疫人員能力和素質(zhì)有待提高

一是意識(shí)的轉(zhuǎn)變。 衛(wèi)生檢疫內(nèi)容不斷擴(kuò)大，不僅局限于過(guò)去的傳染病及人畜共患病，還包括核生化涉恐事件、群體不明原因疾病、食物中毒等突發(fā)事件。 其檢疫對(duì)象也不僅僅局限在人與人之間，還包括人與貨物之間，貨物與人之間。 現(xiàn)在部分衛(wèi)生檢疫人員意識(shí)尚未轉(zhuǎn)變，仍然停留在過(guò)去。 二是知識(shí)更新?lián)Q代不及時(shí)，基層衛(wèi)生檢疫人員知識(shí)結(jié)構(gòu)較為陳舊，培訓(xùn)方式方法單一，面對(duì)許多新發(fā)傳染病，涉恐事件時(shí)不能及時(shí)有效的處置。 三是人員分流情況嚴(yán)重，隨著大部制改革，從事衛(wèi)生檢疫人員被分流到各個(gè)崗位，造成一線從事衛(wèi)生檢疫人員嚴(yán)重不足， 尤其是缺少具有醫(yī)學(xué)背景的一線衛(wèi)生檢疫人員，導(dǎo)致面對(duì)新發(fā)傳染病、生物涉恐事件時(shí)處置能力不夠，很難實(shí)現(xiàn)傳染病防控的目標(biāo)，嚴(yán)重影響口岸衛(wèi)生檢疫工作質(zhì)量。

3.3 設(shè)施設(shè)備落后

由于大部分口岸所在的區(qū)域大多自然環(huán)境條件比較惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)保障能力較低。 一是儀器設(shè)備的配置，多數(shù)基層一線口岸缺乏高效的公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)設(shè)備，不能滿足日常的工作需求，且部分人員對(duì)設(shè)備的使用不熟練，造成設(shè)備長(zhǎng)時(shí)間閑置，未能發(fā)揮設(shè)備的監(jiān)測(cè)作用。 二是電子信息系統(tǒng)建設(shè)不成熟，缺少綜合性的信息監(jiān)測(cè)及共享平臺(tái)，加上人員操作使用不熟練，不能及時(shí)掌握傳染病的最新動(dòng)態(tài)。 我國(guó)已經(jīng)建立了相對(duì)完善的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)， 覆蓋大部分疾控部門和衛(wèi)生部門。 但是口岸傳染病監(jiān)測(cè)未整合到該系統(tǒng)中，不能及時(shí)獲取我國(guó)傳染病監(jiān)測(cè)信息，無(wú)法立即采取有效的應(yīng)對(duì)措施［8］。三是監(jiān)測(cè)方法落后，口岸一線絕大多數(shù)依靠體溫對(duì)傳染病進(jìn)行初篩，但體溫異常僅僅是部分傳染病的癥狀，且部分傳染病的首發(fā)癥狀不是以發(fā)熱為主，存在傳染病識(shí)別不全的風(fēng)險(xiǎn)。 四是周邊國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，同樣影響衛(wèi)生檢疫作用的發(fā)揮。

3.4 傳染病監(jiān)測(cè)體系存在缺陷

我國(guó)的傳染病監(jiān)測(cè)工作同時(shí)由幾個(gè)部門負(fù)責(zé)管理。 其中衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)傳染病的防治工作，海關(guān)總署負(fù)責(zé)口岸出入境人員傳染病監(jiān)測(cè)工作。 這種現(xiàn)狀使得在口岸傳染病的監(jiān)測(cè)過(guò)程中，不同部門的規(guī)范性文件出現(xiàn)重復(fù)，甚至是相互抵觸的情況。 各個(gè)部門依據(jù)自身職責(zé)范圍，自行制定傳染病防控方案，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各部門配合不到位，出入境人員傳染病監(jiān)測(cè)過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無(wú)法形成合力的局面。

3.5 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不夠暢通

在傳染病監(jiān)測(cè)工作中，海關(guān)需要與口岸查驗(yàn)單位、邊檢、海事和地方有關(guān)部門開(kāi)展協(xié)作執(zhí)法聯(lián)合行動(dòng)，而現(xiàn)行國(guó)境衛(wèi)生檢疫法及其實(shí)施細(xì)則卻缺乏這方面的規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)限和義務(wù)不明確。 同時(shí)，口岸聯(lián)檢單位、地方衛(wèi)生部門及政府聯(lián)系不夠緊密，未建立統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，口岸與地方突發(fā)事件的處置機(jī)制有待完善，協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。

4 完善重大疫情防控體制機(jī)制， 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

4.1 完善衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)體系建設(shè)

法制建設(shè)是海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力提升的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 海關(guān)要夯實(shí)海關(guān)法制建設(shè)基礎(chǔ)，堅(jiān)持權(quán)由法授，法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，這是衛(wèi)生檢疫工作必須要遵守的準(zhǔn)則。 堅(jiān)持以法律為執(zhí)法依據(jù)，依法依規(guī)開(kāi)展口岸衛(wèi)生檢疫工作，是確保國(guó)門公共衛(wèi)生安全的執(zhí)法基礎(chǔ)。

衛(wèi)生檢疫工作由于其特殊性和復(fù)雜性，各部門職責(zé)交叉等特點(diǎn)，導(dǎo)致執(zhí)法范圍有漏洞，因此要定期梳理衛(wèi)生檢疫存在的薄弱環(huán)節(jié)并進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)和學(xué)習(xí)，保障衛(wèi)生檢疫工作有法必依。 海關(guān)工作要適應(yīng)現(xiàn)如今的衛(wèi)生形勢(shì)變化，自覺(jué)融入國(guó)家對(duì)外開(kāi)放大局，提升國(guó)內(nèi)、國(guó)際立法建設(shè)實(shí)踐水平，尤其是新發(fā)傳染病及生物、化學(xué)、核輻射等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的要求，依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》，盡快進(jìn)行國(guó)境衛(wèi)生檢疫法及其實(shí)施條例等衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)的修訂工作，以適應(yīng)新時(shí)代的要求。

4.2 做好頂層規(guī)劃，加強(qiáng)傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作

在國(guó)家層面上明確傳染病防控工作中各部委之間的責(zé)任， 由主要責(zé)任部門充分發(fā)揮主體責(zé)任，牽頭主管傳染病防控工作， 通過(guò)溝通協(xié)調(diào)公安、外事、商務(wù)等相關(guān)部門，建立切實(shí)有效的工作機(jī)制，確定各部門單位在傳染病防控工作中的具體職責(zé)，建立電子信息共享機(jī)制，及時(shí)通報(bào)傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息及傳染病監(jiān)測(cè)動(dòng)態(tài)，使口岸一線可以快速準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)檢疫的工作目標(biāo)。

4.3 加強(qiáng)衛(wèi)生檢疫專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

強(qiáng)化衛(wèi)生檢疫工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)檢疫，必須加大對(duì)專業(yè)人員隊(duì)伍和專業(yè)干部隊(duì)伍的儲(chǔ)備及建設(shè)，形成人員—人才—專家梯隊(duì)的衛(wèi)生檢疫專業(yè)隊(duì)伍［5］。重點(diǎn)是抓好口岸一線衛(wèi)生檢疫人才的專業(yè)培訓(xùn)，知識(shí)更新和技能提升，可通過(guò)對(duì)衛(wèi)生檢疫崗位能力和資質(zhì)的分類管理來(lái)加強(qiáng)口岸公共衛(wèi)生檢疫人員的能力建設(shè)，強(qiáng)化國(guó)境衛(wèi)生檢疫人才隊(duì)伍。 建立一支結(jié)構(gòu)合理的知識(shí)型、技術(shù)型、創(chuàng)新型的口岸衛(wèi)生檢疫人才隊(duì)伍。

4.4 加大對(duì)口岸一線軟硬件能力建設(shè)的投入，完善傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，打造智慧檢驗(yàn)檢疫

科技是第一生產(chǎn)力、核心戰(zhàn)斗力，也是建設(shè)智慧海關(guān)的核心。 利用大數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)，打造智慧衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫。 根據(jù)口岸一線的傳染病監(jiān)測(cè)的需求，配備相關(guān)的現(xiàn)場(chǎng)檢疫設(shè)備，建立現(xiàn)代公共衛(wèi)生快速和確診實(shí)驗(yàn)的區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室，以滿足區(qū)域化的衛(wèi)生保障作用。 同時(shí)實(shí)施傳染病監(jiān)測(cè)電子信息化，根據(jù)疫情的動(dòng)態(tài)變化， 對(duì)出入境人員進(jìn)行分類研判，有重點(diǎn)地進(jìn)行監(jiān)測(cè)、醫(yī)學(xué)觀察及后續(xù)的監(jiān)管，提高傳染病監(jiān)測(cè)的有效性，提高通關(guān)速度，降低疫情輸入的風(fēng)險(xiǎn)。 做好現(xiàn)有衛(wèi)生檢疫傳染病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的整合工作，將整合后的衛(wèi)生檢疫信息化系統(tǒng)，歸入到疾控部門的傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)全國(guó)傳染病疫情信息（包括口岸一線的傳染病監(jiān)測(cè)信息）的統(tǒng)一上報(bào)，實(shí)現(xiàn)地方衛(wèi)生部門和海關(guān)在傳染病監(jiān)測(cè)方面的信息共享，徹底解決各部門之間溝通不暢、信息不共享的問(wèn)題。

4.5 充分發(fā)揮國(guó)際旅行保健中心的技術(shù)支撐作用

國(guó)際旅行保健中心作為一種特殊的醫(yī)療體檢機(jī)構(gòu)，是我國(guó)基本衛(wèi)生服務(wù)不可或缺的部分，具有公益性和不可替代性。 全國(guó)共有保健中心165 個(gè)，隸屬于海關(guān)系統(tǒng)，提升保健中心的地位，將保健中心確定為專業(yè)衛(wèi)生部門，使其進(jìn)一步履行好口岸公共衛(wèi)生服務(wù)的職能并為基本醫(yī)療衛(wèi)生和健康事業(yè)發(fā)揮重要的作用。

5 結(jié)語(yǔ)

海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。 當(dāng)前，擺在全國(guó)海關(guān)面前的一項(xiàng)重大政治任務(wù)，就是把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨的十九屆四中全會(huì)精神上來(lái)，自覺(jué)把海關(guān)工作放到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局中去思考謀劃，著力提升海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)水平。

新常態(tài)下提高口岸應(yīng)對(duì)重大傳染病突發(fā)事件，積極推動(dòng)衛(wèi)生檢疫能力建設(shè)要順應(yīng)改革的潮流，將國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作納為國(guó)家安全的重要組成部分，全面提升國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、人員建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、組織機(jī)構(gòu)能力標(biāo)準(zhǔn)、指揮組織系統(tǒng)等組成要素，推進(jìn)“政治建關(guān)、改革強(qiáng)關(guān)、依法把關(guān)、科技興關(guān)、從嚴(yán)治關(guān)”，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海關(guān)制度體系，不斷提升海關(guān)治理能力。