提高事業(yè)單位財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量芻議

李欣鴻（陜西石油普通教育移交管理中心）

■ 引言

2020年是我國(guó)事業(yè)單位改革實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其中教育、科研、衛(wèi)生、農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)占總?cè)藬?shù)的3/4，教育系統(tǒng)人員即將達(dá)到一半，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、基層醫(yī)療等公共衛(wèi)生文化，劃入公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障。由于這類事業(yè)單位的特殊性，經(jīng)費(fèi)使用量較大，資金的使用效率低，怎樣進(jìn)行量化考核提高事業(yè)單位財(cái)政資金的效率和質(zhì)量，是一個(gè)值得探討的話題。我個(gè)人認(rèn)為還是要從加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和內(nèi)控管理這兩個(gè)方面入手。

■ 事業(yè)單位財(cái)政資金使用中存在的問題

（一）忽視預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，缺失預(yù)算考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

目前我國(guó)有相當(dāng)一部分基層事業(yè)單位預(yù)算管理的重心都放在了預(yù)算編制上，忽視了最關(guān)鍵的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，同時(shí)缺失預(yù)算考核獎(jiǎng)懲措施。單位的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的是能從財(cái)政要到多少錢，很少關(guān)心這些資金能實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)、產(chǎn)生哪些社會(huì)影響。實(shí)際情況是單位在預(yù)算編制這一方面做得較好，基本支出按定員定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，項(xiàng)目支出根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展實(shí)際規(guī)劃結(jié)合國(guó)家有關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，本著合法性、真實(shí)性、重點(diǎn)性、完整性等預(yù)算編制原則進(jìn)行測(cè)算。但在預(yù)算績(jī)效管理上總是處于被動(dòng)地位，預(yù)算執(zhí)行存在許多共性問題，預(yù)算執(zhí)行先松后緊，年底突擊花錢，為了不影響下一年的預(yù)算指標(biāo)，當(dāng)年的錢想辦法也要花完，并不關(guān)注資金效率。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行而言，雖然我們?cè)O(shè)置了一定的考核指標(biāo)，但是，如果此考核指標(biāo)沒有和個(gè)人的績(jī)效考核掛鉤，沒有和單位管理層的年度考核相關(guān)聯(lián)，那這種預(yù)算的執(zhí)行一定程度上講就是形式主義。自從2015年實(shí)行了新的《預(yù)算法》以來，各級(jí)單位的預(yù)算進(jìn)行了一定程度的明確，要求各單位必須遵循“講求績(jī)效”的原則[1]。與此同時(shí)，對(duì)于績(jī)效管理目標(biāo)、績(jī)效評(píng)估及其實(shí)施及其績(jī)效考評(píng)結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效考核信息的公開等其他事項(xiàng)做出了具體的規(guī)定。在以后的一定的時(shí)期內(nèi)事業(yè)單位要逐步確立以完成績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、績(jī)效考評(píng)為手段，優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量為目標(biāo)，對(duì)所有的財(cái)政性資金進(jìn)行監(jiān)管，并將此作法嚴(yán)格應(yīng)用于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列的過程中，逐步建立有本單位自己特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。這就要求基層預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)調(diào)整管理思路，預(yù)算管理要全員參與、同心協(xié)力，共同擔(dān)責(zé)，做到事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)管、事后有評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行和預(yù)算管理效益最大化，落實(shí)績(jī)效問責(zé)制度，接受上級(jí)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（二）缺乏科學(xué)充分的內(nèi)控意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范體系

大部分基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員在思想上沒有養(yǎng)成內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也缺乏科學(xué)和充分的認(rèn)識(shí)，沒有專門做內(nèi)控管理的人才，基本都是由財(cái)務(wù)人員兼任，這完全不符合內(nèi)控管理的制衡性原則，沒有建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，沒有設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)設(shè)定、識(shí)別、分析的缺失或不完善，導(dǎo)致單位不能及時(shí)掌握相關(guān)信息、無法準(zhǔn)確做出判斷并采取正確的應(yīng)對(duì)措施。近年來，頻繁發(fā)生的學(xué)校師生意外傷亡事件、因醫(yī)患關(guān)系導(dǎo)致的醫(yī)護(hù)人員傷亡事件反映出事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控的壓力日益增加，這些往往給單位帶來額外的經(jīng)費(fèi)支出。而現(xiàn)實(shí)中，有的事業(yè)單位雖然設(shè)置了相關(guān)內(nèi)控部門和管理制度，但內(nèi)控管理并沒有落到實(shí)處，成了墻上的制度，報(bào)表上的數(shù)字。

（三）信息化手段在財(cái)務(wù)管理中應(yīng)用不夠充分

絕大多數(shù)事業(yè)單位都利用財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行做賬、記賬、匯總報(bào)表等基礎(chǔ)工作，但很多事業(yè)單位還沒有將預(yù)算績(jī)效管理的指標(biāo)數(shù)和內(nèi)控管理的流程與財(cái)務(wù)軟件相結(jié)合，發(fā)揮信息化在數(shù)據(jù)分析、輔助決策等方面的作用。有些單位不愿在內(nèi)部公開預(yù)算執(zhí)行情況，可能會(huì)導(dǎo)致無法及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)超預(yù)算或未完成預(yù)算指標(biāo)的事情發(fā)生。

■ 提高事業(yè)單位財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量的建議

（一）將內(nèi)控管理與預(yù)算績(jī)效管理相結(jié)合

事業(yè)單位內(nèi)控是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控[2]。預(yù)算績(jī)效管理是在預(yù)算管理中引入績(jī)效理念，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行跟蹤、結(jié)果評(píng)價(jià)全過程管理，提高財(cái)政資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為目的的一系列管理活動(dòng)[3]。要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)就要看內(nèi)控管理的執(zhí)行效果，兩者都強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)；兩者都非常重視對(duì)過程的控制；兩者都提現(xiàn)了需要全員參與的管理特點(diǎn)，他們不是對(duì)立的關(guān)系，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)系。落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)定期防控評(píng)估機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金及應(yīng)急預(yù)案，將風(fēng)險(xiǎn)控制在本單位可以承受的范圍內(nèi)。我們需要防微杜漸而不是事后去做亡羊補(bǔ)牢的工作。

（二）建立一套完整的管理流程和考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)都是按定員定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，并沒有專門的獎(jiǎng)勵(lì)資金，是否可以將績(jī)效工資部分按一定的比例暫不發(fā)放設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金，按季度或半年進(jìn)行考核，將目標(biāo)任務(wù)下達(dá)到每一個(gè)部門每一個(gè)人，真正實(shí)現(xiàn)人人身上有指標(biāo)、人人身上有責(zé)任的全員管理的體系，實(shí)行績(jī)效問責(zé)，進(jìn)行責(zé)任追究。再根據(jù)完成情況按系數(shù)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金，這就需要各部門配合制定詳細(xì)的可操作的管理細(xì)則，要符合指向明確、細(xì)化量化、合理可行、指標(biāo)匹配原則。有了事前設(shè)定目標(biāo)和事中實(shí)施辦法，就需要一套事后考評(píng)、獎(jiǎng)懲的措施，如果做得好、做得不好都差不多，大家也就沒有完成目標(biāo)的動(dòng)力和緊迫感。預(yù)算績(jī)效管理在其運(yùn)行的每個(gè)過程中都要以績(jī)效這個(gè)最終考核的原則為核心的指導(dǎo)思想，從而有效地保證財(cái)政資金在其運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中安全性，進(jìn)而對(duì)預(yù)算的管理效益實(shí)現(xiàn)最大化，保證總體目標(biāo)的最大化實(shí)現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)信息化體系的建立和信息公開制度

目前事業(yè)單位內(nèi)控改革要想進(jìn)入深水區(qū)，信息化水平需要還需要大力提高，現(xiàn)在事業(yè)單位的內(nèi)控管理主要還是通過人員進(jìn)行管理，造成事業(yè)單位內(nèi)部信息數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)公開信息、年度報(bào)表與實(shí)際情況存在不小的出入。事業(yè)單位要加強(qiáng)現(xiàn)代信息化體系的建立，強(qiáng)化信息數(shù)據(jù)的采集、分析、運(yùn)用，利用科技手段實(shí)施動(dòng)態(tài)內(nèi)控管理，將預(yù)算績(jī)效管理的指標(biāo)和內(nèi)控管理的流程與財(cái)務(wù)軟件相融合，確保內(nèi)控信息的真實(shí)性、安全性、完整性，為單位的今后發(fā)展提供可靠的數(shù)據(jù)信息支持。建立與預(yù)算績(jī)效管理體系匹配的通報(bào)制度和整改機(jī)制，定期在內(nèi)部公開預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況，保證預(yù)算績(jī)效管理工作公開、公正，及時(shí)調(diào)整工作中出現(xiàn)的問題，確保年底按時(shí)完成總目標(biāo)。

■ 提高事業(yè)單位財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量的路徑探討

對(duì)于如何提高事業(yè)單位財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量，這是一個(gè)值得深入探究的課題。至少可以從以下三個(gè)維度進(jìn)行拓展和深化：

一是更新思想理念。深化事業(yè)單位改革最重要的是自上而下思想上的變革，方法只是手段，用制度約束他人很容易，用制度約束自己需要勇氣。改革可能會(huì)暫時(shí)損傷一些個(gè)人利益，但是會(huì)推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)步。

二是健全體制機(jī)制。隨著我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速和飛速發(fā)展，發(fā)展水平達(dá)到了空前的程度，隨之而來的關(guān)鍵財(cái)政體制也要不斷地創(chuàng)新、更新、改革和逐漸地完善，為事業(yè)單位的進(jìn)一步發(fā)展打下良好的財(cái)政和財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，并在一定程度的范圍之內(nèi)建立成一個(gè)完整的財(cái)務(wù)和財(cái)政管理服務(wù)業(yè)體系，這對(duì)于提高事業(yè)單位財(cái)政資金效率和質(zhì)量有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

三是建立適應(yīng)本單位特點(diǎn)的財(cái)政資金管理模式。對(duì)于事業(yè)單位財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量的最佳結(jié)合而言，在遵從國(guó)家關(guān)于財(cái)政資金使用和事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度的大前提下，根據(jù)各個(gè)單位自身的特點(diǎn)，提出適合本單位特點(diǎn)的財(cái)務(wù)效率和質(zhì)量管理體制[4]，能夠有效促進(jìn)本單位的財(cái)務(wù)財(cái)政管理水平提升。

改革是前進(jìn)的永恒動(dòng)力，創(chuàng)新是事業(yè)發(fā)展的活力源泉。對(duì)于事業(yè)單位的財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量而言，不斷創(chuàng)新的管理理念、體制機(jī)制和技術(shù)方法是提高事業(yè)單位財(cái)政資金效率和質(zhì)量的治本之策。