《土地管理法》修正后農(nóng)民可以“買賣土地”了嗎

十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《土地管理法》修正案。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是此次修法中最大的亮點和創(chuàng)新。

在原有《土地管理法》的框架下，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的法律地位是不平等的，集體土地在很多情形下不能直接作為建設(shè)用途，必須征收為國有土地之后由地方政府來統(tǒng)一供應，這便是地方政府高度壟斷建設(shè)用地一級市場的征地供給模式。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，就是賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在同一市場上的同等權(quán)能，使得作為土地所有者的農(nóng)民集體可以像城鎮(zhèn)國有土地所有者一樣直接向市場中的用地者以出讓、出租或作價出資入股等方式讓渡一定年限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)并獲取對價收益，而不再需要先行征收為國有土地；同時，依法入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)享有與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)常被媒體通俗地描述為“農(nóng)民也可以賣地了”，當然，同國有土地一樣，這里“賣”的是土地使用權(quán)而不是土地所有權(quán)。但“賣地”必須合法有序，只有把握好4大關(guān)鍵環(huán)節(jié)才能最大限度釋放改革紅利。

誰來入市?首先，入市的法定主體是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的所有權(quán)可能存在3種情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組農(nóng)民集體所有?？傊?，土地所有權(quán)主體是“農(nóng)民集體”。農(nóng)民集體是很多農(nóng)民組成的一個集合體，這個集合體怎么有效行使權(quán)利呢?《土地管理法》明確規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意，從而在落實集體土地所有權(quán)的同時切實保障農(nóng)民成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)。其次，對于已經(jīng)入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其使用權(quán)人可以再行以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。

哪些地可以入市?《土地管理法》明確了2個條件：一是符合規(guī)劃和用途管制，只有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的土地才可以入市，在具體宗地入市時還需要明確具體的土地用途和規(guī)劃條件。需要注意的時間、入市范圍并不受“存量”限制；二是依法登記，這里的登記首先是指集體土地所有權(quán)的登記，通過登記明確土地的歸屬和入市主體，存在集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的情形，則應當依法進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)登記。特別值得一提的是，為了避免集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市空間被擠壓，《土地管理法》專門規(guī)定土地利用年度計劃應當對集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。

怎么入市?即入市規(guī)則體系，涉及交易平臺、地價體系、交易規(guī)則、產(chǎn)權(quán)登記、服務監(jiān)管等5個方面。無論是基于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，還是基于同地同權(quán)同價的要求，這些規(guī)則要求與國有建設(shè)用地入市規(guī)則體系相銜接、相統(tǒng)一?！锻恋毓芾矸ā诽岢隽恕皡⒄胀愑猛镜膰薪ㄔO(shè)用地執(zhí)行”的原則，同時授權(quán)國務院制定具體實施辦法。

收益怎么分?錢分得好不好，關(guān)系到農(nóng)民到底有沒有獲得感，關(guān)系到“農(nóng)民利益不受損”這條底線到底有沒有被保障到位。它涉及3個層面的問題：一是國家和集體之間怎么分?涉及到國家對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的稅費安排，之前試點期間臨時采取了收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式，當前正在起草的《土地增值稅法》已將此部分內(nèi)容納入其調(diào)整范圍，故此《土地管理法》沒有作出規(guī)定；二是農(nóng)民集體和農(nóng)民個體之間怎么分?涉及集體資產(chǎn)管理問題，有待各地出臺指導性規(guī)則；三是不同農(nóng)民集體之間的利益差距如何平衡?涉及不同地理位置、不同土地資源稟賦、不同規(guī)劃定位的農(nóng)民集體之間的利益調(diào)節(jié)，有待通過建立入市稅費收入的轉(zhuǎn)移支付制度解決。