論“邊境安全”的幾個(gè)問題

田俊遷

（蘭州大學(xué) 歷史文化學(xué)院，甘肅·蘭州 73000）

對(duì)于國家領(lǐng)土邊緣部分的安全提法，經(jīng)歷了從邊疆穩(wěn)定、邊疆安全與發(fā)展、邊境安全與邊疆發(fā)展的過程[1]，如今邊境安全不僅成為普遍認(rèn)可的說法，而且研究成果也越來越多，突出地表現(xiàn)在邊境安全觀[2]、邊境安全風(fēng)險(xiǎn)分析與管理[3]、影響邊境安全的具體問題[4]、中國邊境安全基本態(tài)勢(shì)[5]、國外邊境安全管理啟示[6]等方面，但對(duì)邊境安全的概念、重要性及如何維護(hù)邊境安全等論題仍存在不同意見。本文則在收集邊境安全文獻(xiàn)資料和對(duì)中國99個(gè)邊境口岸普查的基礎(chǔ)上，對(duì)以上問題進(jìn)行探討。

一、邊境、安全與邊境安全的界定

不同國家的邊疆、邊境和邊界的界定不同，實(shí)際管理范圍也不同，如法國和西班牙以海拔大多在2000米以上的比利牛斯山為界，此山長(zhǎng)約435公里，東端寬僅10公里，中部最寬達(dá)160公里，一般寬80～140 公里[7]。美國和加拿大基本以北緯49°作為邊界[8]；另外，我們從學(xué)者提出的旅游區(qū)遠(yuǎn)離邊境線、旅游區(qū)與邊境線的一側(cè)相鄰、旅游區(qū)穿過或與邊境地區(qū)相融的邊境與旅游區(qū)的三種關(guān)系中[9]，可以看出“邊境區(qū)可以是橫跨邊界的區(qū)域，也可以指邊緣地區(qū)”[10]。這主要源于看邊境的視角。從全球化的角度來說，邊境一般指兩國及兩國以上國家邊界區(qū)域。如歐洲地理學(xué)家認(rèn)為，邊境應(yīng)該理解為“生活在其中的人們的感受過程，研究重點(diǎn)應(yīng)該是他們?cè)诓煌臻g中的實(shí)踐構(gòu)成和實(shí)踐表征”[11]；從一個(gè)國家的角度來說，邊境一般指沿國界向國內(nèi)縱深的某級(jí)行政管理范圍。我國的邊疆就與省和自治區(qū)聯(lián)系在一起，如邊疆省區(qū)；邊境與州盟縣市結(jié)合在一起，如陸疆9省區(qū)中有7 個(gè)省區(qū)的邊境管理?xiàng)l例規(guī)定邊境縣或縣級(jí)市管轄范圍就是邊境，內(nèi)蒙古自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)的邊境管理?xiàng)l例將邊境范圍擴(kuò)大到盟和州[12]。因此中國陸地邊境就是指邊疆省區(qū)的盟或州、縣或縣級(jí)市管轄區(qū)域；邊界則與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊與牧場(chǎng)聯(lián)系在一起，如邊界所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，邊界線分布在哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊或牧場(chǎng)等等。那么中國邊境就是從國界線向國內(nèi)領(lǐng)土縱深的地州或盟、縣或縣級(jí)市區(qū)域。

關(guān)于安全的界定，雖然東西方人類不同群體安全觀念和價(jià)值不同，尋求安全的路徑也不同，但由于人類作為一類物種的相似性，其安全的體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)自有相同之處，安全都是相對(duì)于危機(jī)而產(chǎn)生。個(gè)人、群體或國家只有感受不同危機(jī)時(shí)才會(huì)關(guān)注安全的重要性。即安全自古以來就是一個(gè)實(shí)踐性大于理論性的話語。正因?yàn)槿绱?，國外一些安全研究者認(rèn)為“安全概念本身是不確定的，在不同領(lǐng)域、不同場(chǎng)合、不同時(shí)間，面對(duì)不同的行為體和不同的問題會(huì)有不同的安全概念，任何一種概念的界定都容易造成以偏概全的后果”[13]。其中，小霍姆斯曾經(jīng)說過：“安全是一種活生生的思想的外皮，它應(yīng)用的時(shí)間和環(huán)境不同，色彩和內(nèi)容就可能截然不同?！盵14]巴瑞·布贊也認(rèn)為“安全的本性使人們不可能得到一致認(rèn)同的界定，安全仍然是一個(gè)有待發(fā)展的概念”[15]。因此“安全只是一個(gè)模糊的象征”[16]。再從國內(nèi)安全研究現(xiàn)狀來看，有談及安全某些內(nèi)容的成果，比如金融安全、海洋安全、網(wǎng)絡(luò)安全、食品安全；也有對(duì)安全概念進(jìn)行界定的成果。如王逸舟教授認(rèn)為：“單從字面上簡(jiǎn)單理解, 安全指的是行為主體（不論是個(gè)人或國家或其他集團(tuán)） 在自己生活、工作和對(duì)外交往的各個(gè)方面能夠得到或保持一種不受侵害、免于恐懼、有保障感的狀態(tài)?！盵17]余瀟楓教授則把安全界定為“客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼，主體間不存在沖突”[18]的存在狀態(tài)。從以上學(xué)者們對(duì)安全的理解和界定來說，因安全的實(shí)踐性重于理論性，因此安全就是指人類的生存和發(fā)展沒有受到威脅，沒有遇見危險(xiǎn)、危害、損失的狀態(tài)。

至于邊境安全的界定，則首先需要界定什么是邊境安全問題或邊境安全風(fēng)險(xiǎn)，然后才能界定邊境安全。有學(xué)者認(rèn)為：“邊境安全問題，即邊境地區(qū)面臨一定的侵?jǐn)_、威脅和危害而出現(xiàn)的矛盾和沖突?！盵19]“邊境安全風(fēng)險(xiǎn)，是各種損害我國邊境安全和邊境利益的要素及可能性、潛在危害性的集合?！盵3]因此“邊境安全是指邊境地區(qū)沒有危險(xiǎn)，不受威脅和不出事故?！盵20]具體從范圍來說，邊境安全則是指人類建立的國家之間陸、海、空邊境區(qū)域的安全；從內(nèi)涵來說，它是指國家邊境區(qū)域沒有沖突、糾紛及其隱患的動(dòng)態(tài)和諧狀態(tài)。

二、邊境安全在國家安全中的重要性

由于邊境安全不同于國家中心的城市、鄉(xiāng)村的安全，它的重要性體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

首先，邊境安全涉及的內(nèi)容較多且相互交織，這是邊境安全的重要性所在。邊境安全不僅涉及國民生存與發(fā)展的各個(gè)方面，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否平衡、社會(huì)關(guān)系是否和諧、文化是否得到傳承保護(hù)、生態(tài)環(huán)境是否惡化等，而且還涉及邊境區(qū)域的特殊內(nèi)容，如邊界沖突、跨國（境、界） 犯罪、價(jià)值觀滲透等。更有甚者，有些在國家中心區(qū)域并不會(huì)產(chǎn)生威脅或威脅相對(duì)較小的內(nèi)容卻對(duì)邊境的影響很大。比如我國邊境區(qū)域空巢化問題。這一問題在內(nèi)地很普遍，但由于內(nèi)地的鄉(xiāng)村空巢化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果，城鎮(zhèn)相對(duì)于邊境比較密集，城鄉(xiāng)之間的交通又比較方便，因此對(duì)內(nèi)地并沒有產(chǎn)生太多的安全影響。但在邊境就大不一樣。如早在2013—2014年，中朝邊境延邊朝鮮族自治州琿春、和龍、龍井和圖們4個(gè)邊境縣市的中朝邊境朝鮮族村莊實(shí)際人口所占比重最高的村莊為46.9%，還不到登記戶籍人口的一半，最低的僅為15.8%，人口外流問題異常嚴(yán)峻。其中和龍市與該市崇善鎮(zhèn)的行政村數(shù)量分別由1990年的159個(gè)和11個(gè)，減少到2010年的76個(gè)和4個(gè)，減少率分別為93.1%和94.7%。最近從2017—2020年的中朝邊境口岸所在村鎮(zhèn)調(diào)研表明，中朝邊境區(qū)域空巢化現(xiàn)象仍然沒有緩解，如三合口岸所在三合村，有60多戶人口，絕大多數(shù)家庭只有老人；長(zhǎng)白口岸附近的長(zhǎng)白縣果園村留守老人的孤獨(dú)問題日益突出。這不僅直接影響中朝邊境民眾的日常生活，而且還影響到民間護(hù)邊人的質(zhì)量和數(shù)量，一旦有危及邊境的事件發(fā)生時(shí)，就沒有強(qiáng)有力的民間力量補(bǔ)充。因此從邊境安全的內(nèi)容來看，邊境安全的內(nèi)容不僅包括國民生活的方方面面，而且是構(gòu)成國家領(lǐng)土與主權(quán)完整的重大問題。因此，僅僅從邊境安全涉及的內(nèi)容來看，就是國家安全中最重要的組成部分。

其次，內(nèi)外交織或疊加的沖突，在邊境區(qū)域爆發(fā)的機(jī)率高，就成為國家安全的重點(diǎn)問題。這也是邊境安全重要性所在。我們以緬北沖突為例來說明，“2015 年至今，16家緬北民族武裝組織組成民族聯(lián)合聯(lián)邦委員會(huì)為核心的民地武新聯(lián)盟，聯(lián)合對(duì)抗政府軍?，F(xiàn)階段的緬北沖突具有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大、武裝組織多、投入大、無季節(jié)性的特點(diǎn)”[21]。緬北沖突雖然發(fā)生在緬甸境內(nèi)，但因是緬甸與中國的邊境區(qū)域，因而不僅嚴(yán)重影響中緬邊境貿(mào)易，而且沖突爆發(fā)后也使云南邊境地區(qū)面臨著巨大的緬甸難民安置壓力。因此邊境區(qū)域一旦出現(xiàn)影響安全的事件，就會(huì)是內(nèi)政與外交疊加的事件，影響的范圍就會(huì)越過國界，國家關(guān)系、局部國際關(guān)系也受到?jīng)_擊。因此從影響邊境安全的沖突來看，內(nèi)外交織或疊加的沖突，在邊境區(qū)域爆發(fā)的機(jī)率高，就不得不上升為國家安全重點(diǎn)問題。保護(hù)邊境安全就是保護(hù)國家外殼，其重要性如同蛋殼與蛋清的關(guān)系。這從某種程度上說明邊境安全的重要地位。

再次，維持邊境區(qū)域的安全必須使用傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相結(jié)合的方式表明維護(hù)邊境安全的難度，這種難度則是邊境安全重要性所在。傳統(tǒng)安全方式是指使用軍事、武力去解決威脅國家安全的方式，非傳統(tǒng)安全方式是指用非軍事、非武力方式解決威脅國家安全的方式。之所以出現(xiàn)非傳統(tǒng)安全的概念和解決方式，主要“由于大規(guī)模軍事沖突導(dǎo)致的傳統(tǒng)安全威脅減退，其他影響安全的問題，即非傳統(tǒng)安全的威脅凸顯”[22]。在國家邊境區(qū)域，由于影響國家安全的問題不僅有邊界沖突、跨國走私、非法移民等傳統(tǒng)安全問題，因此需要準(zhǔn)備軍事設(shè)備和軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)，同時(shí)價(jià)值觀滲透、極端宗教傳播、跨國恐怖活動(dòng)和分裂活動(dòng)則以長(zhǎng)期隱蔽的方式跨國活動(dòng)，這就需要以細(xì)致過濾的管理方式來應(yīng)對(duì)。如美國，以大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)、3S技術(shù)（GPS、RS、GIS）、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等最具代表性，加強(qiáng)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)與方法創(chuàng)新[23]來解決影響邊境安全的走私、移民等問題；歐盟憑借一致的邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控理念，整合區(qū)域內(nèi)邊境防控資源，打造了邊境安全風(fēng)險(xiǎn)一體化的防御機(jī)制，較好地維護(hù)了歐盟的邊境安全[24]。從以上案例可以看出，以軍工科技引導(dǎo)的傳統(tǒng)安全方式與高科技為龍頭的非傳統(tǒng)安全方式相結(jié)合，則是現(xiàn)代國家維持邊境安全的有效方式，不僅體現(xiàn)出現(xiàn)代國家安全的特征，也表明在全球化時(shí)代維系國家邊境安全越來越有難度，這是邊境安全的重要性所在。

最后，國家邊境相對(duì)于國內(nèi)城市、鄉(xiāng)村而言是國家領(lǐng)土的保護(hù)傘，因而重要性程度高。從國家內(nèi)部地理構(gòu)成來說，有邊境，就有中心；有鄉(xiāng)村，就有城市。無論國家安全涉及多少方面的內(nèi)容，如政治、國土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、信息、生態(tài)、資源等，都是民眾生產(chǎn)生活離不開的內(nèi)容，但從國家領(lǐng)土構(gòu)成、民眾居住格局來說，無非有城市安全、鄉(xiāng)村安全、邊境安全、國家安全四個(gè)層面。其中城市安全注重“點(diǎn)”的安全，鄉(xiāng)村安全關(guān)注“面”的安全，邊境安全重視“帶”的安全，國家安全是“整體”安全[25]。那么邊境安全就是整個(gè)國家安全的保護(hù)傘，其作用不僅保護(hù)邊境居民，而且保衛(wèi)居住在城市、鄉(xiāng)村的所有國民，因此重要性較高。

以上四點(diǎn)，則是邊境安全的重要性所在，也是邊境安全的獨(dú)特性所在。

三、解決影響邊境安全問題是邊境是否安全的標(biāo)志

從近年學(xué)者分類整理的影響我國邊境安全的問題來看，有民族問題、宗教問題、毒品問題、走私問題、非法移民問題、恐怖主義[26]等。本文所在團(tuán)隊(duì)對(duì)中國99個(gè)陸地邊境口岸的調(diào)研表明，中國東、北、西、南邊境面臨的影響邊境安全問題不同。比如影響中朝、中俄邊境安全的問題主要是邊民空巢化問題；影響中蒙邊境安全的問題主要是生態(tài)惡化問題和邊貿(mào)貨物單一問題；影響中哈、中吉、中塔、中巴邊境安全的問題主要是大國干涉內(nèi)政及跨國恐怖、分裂、極端宗教活動(dòng)；影響中印、中尼、中不邊境安全的問題則是邊界沖突、邊境通道較少的問題；影響中緬、中老邊境安全的問題主要是邊境軍事沖突、跨國犯罪；影響中越邊境安全的問題則是走私、非法移民等。從其他國家面臨的影響邊境安全的問題來看，有些與中國邊境相似，有些則不同，如影響印度尼西亞和馬來西亞的邊境安全問題有走私、非法移民、恐怖活動(dòng)[27]；影響美國邊境安全的問題主要是非法移民、恐怖活動(dòng)[28]；“吉爾吉斯斯坦獨(dú)立至今，邊境安全角勢(shì)一直不穩(wěn)定，邊境沖突事件頻生，主要表現(xiàn)為邊境居民沖突、邊境邊防軍沖突、非法越境及武裝毒品走私?！盵29]阿富汗的軍火和毒品走私則比較突出[30]?？傮w來看，可以將以上問題分為影響邊境安全的國內(nèi)、跨國及國外問題。其中國內(nèi)問題有邊民空巢、生態(tài)惡化、通道不足等，跨國問題有邊界糾紛、販毒、販賣人口、走私貨物、恐怖分裂及極端活動(dòng)等等，國外問題則有大國干涉、周邊國家邊境軍事沖突、周邊國家關(guān)系緊張等等，如何解決這些問題，至關(guān)重要。

要解決以上影響國家邊境安全問題，維護(hù)邊境安全的和諧穩(wěn)定狀態(tài)，就不得不從以下4個(gè)方面入手。第一，細(xì)化維護(hù)陸?？杖轿贿吘嘲踩铰?。關(guān)于此點(diǎn)，美國走在前列，比如“美國國防部《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告2014》認(rèn)為，美國面臨一系列安全風(fēng)險(xiǎn)，要采取積極的、分層次的方法保衛(wèi)空域、海岸和邊境安全”[31]。任何一個(gè)國家，除了少數(shù)內(nèi)陸國家，其硬邊疆都是由陸、海、空疆域組成的國家，邊境安全就涉及海陸空三維一體疆域，因此分層次、有步驟、突出重點(diǎn)制定邊境安全方略是維護(hù)邊境安全的第一步，也是最重要的一步。因?yàn)榉铰陨婕暗秸麄€(gè)國家的安全戰(zhàn)略，一旦失誤，全體國民的安全就會(huì)受到嚴(yán)重威脅。第二，要顧及相鄰國家的邊境安全。中國有句古語“臥榻之側(cè)豈容他人酣睡”，但全球陸地沒有一個(gè)角落不充滿人的現(xiàn)實(shí)告訴我們，每個(gè)國家的臥榻之側(cè)都有他國的臥榻，那么相互安臥則是不得已的選擇。因?yàn)樵谠絹碓綋頂D的地球上，沒有任何一個(gè)國家能夠獨(dú)善其身，合作才能共贏。因此從安全角度來說，只有你安全、我安全、大家才安全的安全觀念才能使相鄰國家、周邊國家或區(qū)域國家安全，這是全球國家經(jīng)過20世紀(jì)前半期的熱戰(zhàn)和20世紀(jì)后半期的冷戰(zhàn)后學(xué)會(huì)的歷史教訓(xùn)。因此只管結(jié)盟國家自身安全、不顧別國安全的傳統(tǒng)安全觀已經(jīng)逐漸被和合共生的非傳統(tǒng)安全觀所代替。中國自中華人民共和國成立以來奉行的五項(xiàng)基本原則就是和合共生的典范。第三，對(duì)待具體的影響邊境安全問題分國內(nèi)、跨國和國外三個(gè)層次解決，必要時(shí)聯(lián)動(dòng)解決。以中國為例，對(duì)于影響邊境安全的國內(nèi)邊境空巢、邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的問題，已經(jīng)在中央和邊境省區(qū)各級(jí)政府的大力支持下逐步解決；對(duì)于影響邊境安全的跨國問題，如毒品走私、非法移民、恐怖活動(dòng)，則通過中國與周邊多個(gè)國家聯(lián)手解決，如上合組織。對(duì)于影響邊境安全的國外問題，主要是大國干涉內(nèi)政的問題，則用多邊戰(zhàn)略來解決。對(duì)于某些影響到國內(nèi)跨國及國外的安全事件，則采取聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如中老緬泰四國展開的湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng)。第四，充分利用現(xiàn)代科技手段實(shí)行開放與過濾相結(jié)合的邊境管理方式。由于現(xiàn)代邊境安全的非傳統(tǒng)安全因素大大增多，因此在邊境管理過程中加強(qiáng)開放與過濾相結(jié)合的管理方式則可以將一些影響邊境安全的因素提前消滅。如美國公民和移民服務(wù)局建立了FMNS（the Fingerprint Masthead Notification System)，CICS（the Customer Identity Capture System)， FD-258 MF（ the FD-258 Tracking System-Mainframe)，BBSS（the Benefits Biometrics Support System)，IBIS（the Intera-gency Border Inspection System) 5個(gè)信息系統(tǒng)，用以對(duì)移民申請(qǐng)人進(jìn)行詳細(xì)的生物信息比對(duì)[23]，將非法移民對(duì)邊境安全的影響降低下來。這樣既保障了國家之間民眾的正常經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化之間的交流，又可以過濾對(duì)邊境安全造成負(fù)面影響的事件，因而保障了國家之間的邊境安全與邊疆的正常發(fā)展。

總體而言，邊境安全是國家邊疆發(fā)展的基石，也是鄰國相互交往的基礎(chǔ)。只有解決好影響邊境的安全問題，邊疆發(fā)展和鄰國和諧才能實(shí)現(xiàn)。