農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革對策

陳云超，唐開華，陶春林

（澄江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，云南澄江 652500）

深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是全面依法治國、加快建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。自機(jī)構(gòu)改革以后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職能職責(zé)大幅增加，進(jìn)一步突顯了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的重要性。目前澄江市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法存在執(zhí)法體制不健全、執(zhí)法人員不到位、執(zhí)法改革難推進(jìn)等諸多現(xiàn)實(shí)問題，對此應(yīng)解決執(zhí)法改革中遇到的瓶頸，盡快組建執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員就位，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的步伐。

一、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀

澄江市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)成立較早，于2010年7月21日由澄江市機(jī)構(gòu)編制委員會澄機(jī)編〔2010〕11號文件批復(fù)成立，核定編制6名，實(shí)有執(zhí)法人員5名，隸屬于澄江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。當(dāng)時(shí)核定的主要職能職責(zé)：一是宣傳貫徹執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《云南省農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《肥料登記管理辦法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國漁業(yè)法》等法律法規(guī)；二是負(fù)責(zé)對農(nóng)藥、肥料等農(nóng)資市場進(jìn)行日常監(jiān)管，并對投訴、舉報(bào)等違法案件進(jìn)行查處，承擔(dān)農(nóng)資市場打假執(zhí)法工作；三是配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全進(jìn)行監(jiān)督管理，并對相關(guān)違法案件進(jìn)行查處；四是配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對撫仙湖以外的漁機(jī)漁具等漁業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)處理漁事糾紛，維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序，漁業(yè)行政執(zhí)法；五是配合查處由上級業(yè)務(wù)部門在本市直接調(diào)查處理的農(nóng)業(yè)行政違法案件。

澄江市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)自2010年組建以來，經(jīng)過執(zhí)法人員的不斷學(xué)習(xí)和探索，執(zhí)法案件從無到有，從無從下手到熟悉整個(gè)執(zhí)法程序，多年來共查處了100余起各類涉農(nóng)違法案件，有力整治了農(nóng)資市場存在的各種亂象。所辦案件無一起行政復(fù)議和行政訴訟。在全國、全省執(zhí)法案件評審中，澄江市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)承辦的案件榮獲農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表彰的全國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法優(yōu)秀案件1件，獲得省和市表彰的優(yōu)秀案件9件，為整個(gè)玉溪市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法水平提升起到良好的帶頭示范作用。

根據(jù)澄江市相關(guān)政策，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的身份既不是晉升職稱的事業(yè)編制，也非公務(wù)員編制，而是行政管理人員編制，執(zhí)法人員無法在職稱上獲得晉升，工資待遇比同級別人員低，部分執(zhí)法人員對執(zhí)法工作情緒不高，紛紛調(diào)離執(zhí)法隊(duì)伍，編制隨之被劃離。至2015時(shí)，只有1名執(zhí)法人員和2個(gè)編制，執(zhí)法人員流失，執(zhí)法水平大幅下降。幾經(jīng)波折執(zhí)法工作又重新由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局委托相關(guān)下屬站（所）進(jìn)行執(zhí)法。

2019年開始新一輪執(zhí)法改革，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法作為5支改革的執(zhí)法隊(duì)伍之一，重新被提上改革議事日程。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革意義重大

一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局涉及法律法規(guī)眾多，包括種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)機(jī)、獸藥、種畜禽、飼料及其添加劑、農(nóng)產(chǎn)品等，繼續(xù)分散執(zhí)法，力量薄弱，執(zhí)法人員的專業(yè)水平偏低，不專業(yè)，存在不會辦、怕辦案等情況，不能形成合力，不能有力保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系的建設(shè)和執(zhí)法力度，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng)、依法興農(nóng)、依法護(hù)農(nóng)，保護(hù)好農(nóng)民群眾的切身利益，遏制坑農(nóng)、害農(nóng)、損農(nóng)事件的發(fā)生；二是隨著生活水平的不斷提高，消費(fèi)者的自我保護(hù)意識越來越強(qiáng)，人們高度關(guān)注和重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及到廣大消費(fèi)者食用安全、健康問題，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全、維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益，必須要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法力度，使執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平得到盡快的提升；三是通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，能有效保護(hù)、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，改善農(nóng)民生活環(huán)境和生活質(zhì)量，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2018年11月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，這是中央深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重大決策。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也出臺了《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》，對各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)行指導(dǎo)部署。改革要求將分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能剝離，由整合組建后的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍集中行使處罰權(quán)，打造專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一執(zhí)法，此舉將很好整合執(zhí)法力量，行成執(zhí)法合力。由此可見，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革勢在必行，是澄江實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善鄉(xiāng)村治理體系的迫切需要，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，實(shí)現(xiàn)依法護(hù)農(nóng)、法治興農(nóng)，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，對澄江經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到正向促進(jìn)作用。

三、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法存在問題的原因

（一）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系不完善

一是宣傳不夠廣泛，一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局每年按時(shí)參加3·15宣傳、5·12安全宣傳等活動(dòng)，但宣傳方式僅局限于發(fā)宣傳單，宣傳不夠廣泛，農(nóng)業(yè)法律法規(guī)未能及時(shí)有效地向社會宣傳，群眾對農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的知曉率不高，造成一些人違法而不自知；另一方面，農(nóng)業(yè)部門對自身職能認(rèn)識不夠，重技術(shù)、輕執(zhí)法現(xiàn)象普遍存在；二是農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員無標(biāo)識，農(nóng)業(yè)執(zhí)法沒有統(tǒng)一著裝，無法體現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；三是澄江市依靠得天獨(dú)厚的水資源優(yōu)勢，以旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)占比較大，農(nóng)業(yè)優(yōu)勢不突出。

（二）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)滯后

因農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系不完善、單位性質(zhì)參差不一等原因，導(dǎo)致執(zhí)法改革推進(jìn)較慢，改革遲遲不能落到實(shí)處，澄江市所屬的行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革整體滯后。和其他地州相比，玉溪市各縣（區(qū)）的綜合執(zhí)法改革推進(jìn)相對較慢，也在很大程度上影響到澄江市的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。

（三）人少事多狀況尤為突出

自機(jī)構(gòu)改革以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局新增了很多職能職責(zé)，而人員編制并沒有相應(yīng)的增加，加之國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入加大，各種新項(xiàng)目、新任務(wù)接踵而至，基層農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線上任務(wù)繁重，人員緊缺，人才結(jié)構(gòu)老化，一定程度上制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村局內(nèi)部抽調(diào)人員組建執(zhí)法隊(duì)伍。

（四）專業(yè)執(zhí)法人員緊缺

改革中，選調(diào)能熟練從事行政執(zhí)法、制作相關(guān)的文書的執(zhí)法人員存在一定困難，反映出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門專業(yè)執(zhí)法人員緊缺、人員流失等問題。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會出現(xiàn)新形勢新變化，對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法提出了更高的要求，農(nóng)業(yè)執(zhí)法多頭分散、執(zhí)法不到位等問題尤為突出，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力和水平迫切需要提升。

四、建議對策

（一）高度重視，全面落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革要求

認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，把綜合執(zhí)法放到深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背景下，將改革工作擺上重要議事日程，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，抓住改革機(jī)遇，把深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革作為一項(xiàng)建設(shè)性、歷史性的重要工作扎實(shí)推進(jìn)。統(tǒng)籌規(guī)劃，整合執(zhí)法資源，完善綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范設(shè)置、執(zhí)法職能集中行使、執(zhí)法人員嚴(yán)格管理、執(zhí)法條件充分保障。

（二）全面整合農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍

抓好職責(zé)重構(gòu)、機(jī)構(gòu)重整、人員重配后運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化完善工作，組建一支政治信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范設(shè)置、執(zhí)法職能集中行使、執(zhí)法人員嚴(yán)格管理、執(zhí)法條件充分保障。構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運(yùn)行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系，真正實(shí)現(xiàn)從“物理整合”到“化學(xué)融合”的轉(zhuǎn)變。

（三）加快完成執(zhí)法職能剝離和執(zhí)法工作的承接

農(nóng)業(yè)農(nóng)村局是政府重要行政執(zhí)法部門，執(zhí)法職責(zé)覆蓋種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)機(jī)、漁政、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等10多個(gè)領(lǐng)域，要盡快將分散在各部（所）的執(zhí)法力量整合集中到新組建的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。按照“編隨事走、人隨編走”要求，調(diào)整職能、劃轉(zhuǎn)編制、整合人員，明確辦公場所、工作經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備、辦公設(shè)施及罰沒有毒有害物品堆放場所，全部實(shí)現(xiàn)集中辦公、統(tǒng)一執(zhí)法、規(guī)范辦案，確保農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能不掛空擋。

（四）加快綜合行政執(zhí)法制度建設(shè)

根據(jù)《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》和《云南省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》，認(rèn)真梳理本級執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，厘清市級執(zhí)法職能職責(zé)，涉及地方性法規(guī)賦予的執(zhí)法事項(xiàng)要一并納入農(nóng)業(yè)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄。要進(jìn)一步落實(shí)“三項(xiàng)制度”，推進(jìn)“三項(xiàng)制度”向縱深拓展，促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、高效執(zhí)法水平不斷向前。

（五）加強(qiáng)法制宣傳教育，提高執(zhí)法水平

一是采取多種形式學(xué)習(xí)法律，充分利用各種教育陣地，按照普法規(guī)劃、計(jì)劃的要求，對領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)的法制教育，不斷增強(qiáng)其法律意識和法制觀念，領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)督促、支持農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍嚴(yán)格依法行政；二是建立法律法規(guī)培訓(xùn)制度，要把行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)納入日常管理的范圍，通過培訓(xùn)，促使其學(xué)法、知法、守法、用法、護(hù)法，為嚴(yán)格依法行使農(nóng)業(yè)執(zhí)法職權(quán)奠定良好的基礎(chǔ)，提升農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體水平；三是形成學(xué)習(xí)法律法規(guī)的良好氛圍，除執(zhí)法人員外，還應(yīng)包括相關(guān)部門以及廣大人民群眾，在社會上養(yǎng)成崇尚法制、依法行事、自覺履行法定義務(wù)的良好習(xí)慣，為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。