“捕訴一體”辦案模式下的羈押必要性審查制度

江蘇省無錫市梁溪區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：羈押必要性審查制度改革至今，審查方式、審查程序等方面已日益完善，審查效果進一步提升，但由于理念更新不夠、規(guī)范性指引缺位、權(quán)利救濟虛設(shè)等問題，導(dǎo)致審前羈押率較高的現(xiàn)象仍未得到有效緩解。在“捕訴一體”辦案模式下，檢察機關(guān)可以通過更新理念、完善制度、權(quán)利救濟、機制融合等途徑，發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任，減少不必要逮捕，合理降低羈押率。

關(guān)鍵詞：捕訴一體 羈押必要性審查 逮捕 降低羈押率

羈押必要性審查制度是司法責(zé)任制改革后落實“少捕慎訴慎押”“降低審前羈押率”理念的重要體現(xiàn)。刑事訴訟法、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）等法律和司法解釋對羈押必要性審查作出了規(guī)定。[1]當(dāng)前各地檢察機關(guān)正在加強降低審前羈押率相關(guān)工作的試點建設(shè)，建立“以取保為常態(tài)，不取保為例外”的制度。本文以J省W市檢察院2019年與2020年辦理羈押必要性審查案件的實踐數(shù)據(jù)為藍本，分析“捕訴一體”辦案模式下羈押必要性審查的基本情況和特點，針對存在的問題與難點，提出相應(yīng)對策建議，以期助益羈押必要性審查制度進一步完善，有效降低羈押率。

一、“捕訴一體”辦案模式下羈押必要性審查的積極變化

伴隨我國司法體制改革，羈押必要性審查職能由分部門行使變?yōu)樾淌聢?zhí)行檢察部門行使再歸口于捕訴部門，實現(xiàn)了檢察機關(guān)職能的重新配置，將檢察監(jiān)督貫穿于整個訴訟流程，形成審查質(zhì)效多樣化轉(zhuǎn)變。

（一）由靜態(tài)分割式審查轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)一體化審查

刑事執(zhí)行檢察部門辦理羈押必要性審查案件，是在辦案部門對案件作出逮捕決定、收到羈押必要性審查申請后，告知刑事執(zhí)行檢察部門，刑事執(zhí)行檢察部門審查后認為符合變更條件的，再向辦案部門提出變更羈押的建議，審查過程呈現(xiàn)出分割式、斷面化特點?！安对V一體”辦案模式下，羈押必要性審查方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，檢察官兼具批捕、公訴、監(jiān)督職能，具有履行職能的天然優(yōu)勢，在獨立辦理羈押必要性審查案件的前提下，能夠?qū)彶楸O(jiān)督向訴訟前端和訴訟后端“雙向”延伸，實現(xiàn)由分割式、斷面化審查轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化、全流程監(jiān)督。同時，檢察官開展羈押必要性審查不受訴訟程序的限制，可隨時隨地審查變更，實現(xiàn)由靜態(tài)一次性審查轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)隨時性監(jiān)督，及時履行檢察監(jiān)督職能。

（二）由低采納率轉(zhuǎn)變?yōu)楦卟杉{率

刑事執(zhí)行檢察部門缺少訴訟審查親歷性，難以對案件細節(jié)準(zhǔn)確把握，變更羈押理由缺少說服力，變更采納率較低。樣本數(shù)據(jù)顯示，2019年羈押必要性審查的變更采納率為68.7%，2020年增長至77.5%，提高近10個百分點，增幅明顯。“捕訴一體”模式下，檢察官全流程參與案件的審查監(jiān)督，對案件事實、在案證據(jù)、犯罪情節(jié)以及犯罪嫌疑人社會危險性有全面的了解，對捕后偵查取證、犯罪嫌疑人家庭變化等可能影響羈押的因素有持續(xù)性的動態(tài)掌握，一旦案情發(fā)生變化，即可開展針對性審查，提升采納率。

（三）由建議式審查轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定式審查

刑事訴訟法賦予刑事執(zhí)行檢察部門的羈押必要性審查權(quán)是建議權(quán)，辦案部門享有是否采納的決定權(quán)，實踐中有的辦案部門在決定是否采納建議時帶有較大的任意性和主觀性。一旦建議被拒絕采納，刑事執(zhí)行檢察部門就無法再進行實質(zhì)性的監(jiān)督和制約，令羈押必要性審查工作陷入被動，有損法律權(quán)威。[2]《規(guī)則》正式實施后，捕訴部門的檢察官直接具備羈押的決定權(quán)，即是否批準(zhǔn)逮捕和是否變更羈押的決定權(quán)，具有剛性效力，實現(xiàn)了法律監(jiān)督的高效性、系統(tǒng)性、連貫性。

（四）由孤立審查轉(zhuǎn)變?yōu)榕c認罪認罰雙向促進

在“寬嚴(yán)相濟”“尊重和保障人權(quán)”等司法理念的指導(dǎo)下，退賠退贓、取得被害人諒解、認罪態(tài)度良好等因素既是羈押必要性審查的必然考量因素，又是認罪認罰從寬的重要判斷條件。刑事執(zhí)行檢察部門在辦理羈押必要性審查案件時，往往只是例行公事式地行使職權(quán)，無法將化解矛盾、促進和諧等司法目的滲透到案件審查中，就案辦案，孤立審查的局限性比較突出。樣本數(shù)據(jù)顯示，2019年J省W市變更羈押后的案件認罪認罰率為93.3%，2020年增長至97%，反映出“捕訴一體”辦案模式下，檢察官不再孤立地對羈押必要性進行審查，而是發(fā)揮主觀能動性，在犯罪嫌疑人變更羈押條件成熟的情況下，以其認罪認罰態(tài)度作為是否變更羈押的重要考量因素，鼓勵犯罪嫌疑人認罪認罰。同時，羈押必要性審查與認罪認罰從寬制度相互銜接、雙向促進，實現(xiàn)個案辦理的示范效應(yīng)，鼓勵更多犯罪嫌疑人積極減輕社會危險性，使其享受雙重司法實惠的同時進一步提升檢察公信力。

二、“捕訴一體”模式下羈押必要性審查制度的司法困境

不必要羈押是司法實踐中的痼疾，較高的審前羈押率，與司法的謙抑精神不符。雖然我國刑事司法注重人權(quán)保障，近年來審前羈押率有所下降，但在思維觀念、規(guī)范性制度、權(quán)利救濟、機制融合方面還有所欠缺，亟待完善改進。

（一）理念更新不到位

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，2019年J省W市受理羈押必要性審查案件508件，2020年減少為198件，審查數(shù)量同比降低60%，反映出“捕訴一體”模式下檢察官開展羈押必要性審查的動力不足、怠于履職的特點。第一，我國傳統(tǒng)司法語境中充斥著強職權(quán)主義色彩，偏重于打擊犯罪，檢察機關(guān)以打擊犯罪為主要任務(wù)，更傾向于發(fā)現(xiàn)案件事實而較忽略對犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利的保護。第二，與刑事執(zhí)行檢察部門依職權(quán)對批準(zhǔn)逮捕的案件進行全面初查不同，捕訴部門的檢察官除案件本身事實認定、證據(jù)審查外，部分精力需向社會調(diào)查、特困被害人救助、服務(wù)民營企業(yè)等職責(zé)轉(zhuǎn)移，多樣化工作職能分散了檢察官的精力，全面審查“有心無力”。第三，“捕訴一體”模式下，檢察官囿于前期案件審查過程中判斷犯罪嫌疑人社會危險性形成的思維定勢，影響在羈押必要性審查中的判斷，除非是有明顯的客觀原因改變，諸如退贓退賠、身體狀況確實不適宜繼續(xù)羈押或者案件事實、證據(jù)發(fā)生重大變化等，否則很難改變對社會危險性的既有判斷。第四，在檢察官業(yè)績考評中，對犯罪嫌疑人不批準(zhǔn)逮捕致使新的犯罪產(chǎn)生或者嚴(yán)重影響刑事訴訟正常進行的評價指標(biāo)，遠高于無社會危險性不捕的評價指標(biāo)，考評指標(biāo)因素降低了檢察官不批準(zhǔn)逮捕的積極性，檢察官在面臨捕與不捕的雙重選擇時，更傾向于作出逮捕決定，以免影響刑事訴訟進程。

（二）羈押必要性審查規(guī)范性指引缺位

刑事訴訟法第81條規(guī)定應(yīng)當(dāng)將犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質(zhì)、情節(jié)、認罪認罰等情況作為是否可能發(fā)生社會危險性的考慮因素，《規(guī)則》第579條第4款、第580條規(guī)定社會危險性較小屬于應(yīng)當(dāng)或者可以提出變更羈押建議的情形。從法律規(guī)定可以看出，逮捕和羈押必要性審查的關(guān)鍵性考量標(biāo)準(zhǔn)都是社會危險性，但是結(jié)合數(shù)據(jù)和實踐操作可發(fā)現(xiàn)，檢察官對于主觀判斷性較強、涉及社會危險性綜合評估的量化標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，往往不敢適用于變更羈押。例如2020年J省W市變更羈押案件140件，以“證據(jù)已經(jīng)固定完成，變更羈押不影響訴訟正常進行”“認罪悔罪態(tài)度較好”等主觀理由變更羈押的有16件，僅占總變更案件數(shù)的11.4%;而未變更羈押案件58件，其中26件具體闡明不予變更羈押的理由，以“采取取保候?qū)彺胧┯袣纭卧熳C據(jù)、干擾證人作證或者串供”等主觀理由不予變更的有18件，占比達到70%，遠遠超過其他客觀性理由。實踐中，由于缺乏社會危險性量化標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，檢察官審查逮捕和變更羈押的彈性操作空間較大，對犯罪嫌疑人主觀惡性、人身危險性等社會危險性因素把握不準(zhǔn)，往往認為構(gòu)成犯罪就是具有社會危險性的最大證明，甚至有時直接忽略審查，導(dǎo)致“構(gòu)罪即捕”的現(xiàn)象。

（三）犯罪嫌疑人權(quán)利救濟虛設(shè)

《規(guī)則》第574條規(guī)定，人民檢察院進行羈押必要性審查的方式分為三種，分別是依職權(quán)、依申請和依建議。樣本數(shù)據(jù)顯示，2019年、2020年依申請受理羈押必要性審查案件分別為289件和92件，均占受理總量的一半左右，但是變更率僅為25%和54%，與依職權(quán)審查、依建議審查90%以上的變更率相去甚遠。刑事訴訟法規(guī)定，被逮捕的犯罪嫌疑人有通知家屬的權(quán)利，本人及法定代理人、近親屬或者辯護人也有申請變更強制措施的權(quán)利，實踐中檢察官往往重程序宣告，僅在形式上告知犯罪嫌疑人有申請變更強制措施和羈押必要性審查的權(quán)利，而較少開展釋法說理，對具體的批捕理由、如何通過退贓退賠、與被害人和解等途徑實現(xiàn)救濟通常不做詳細闡釋。對犯罪嫌疑人而言，由于其法律知識匱乏，人身自由受限，對于權(quán)利救濟缺乏深入了解，知權(quán)利而不知如何實現(xiàn)權(quán)利，導(dǎo)致申請變更理由沒有針對性或者補強措施沒有做到位就申請變更羈押，權(quán)利救濟流于形式，人權(quán)保障的效果不佳。

（四）與認罪認罰從寬制度銜接存在斷層

逮捕是刑事強制措施體系中最為嚴(yán)厲的一種，如果采取逮捕措施不當(dāng)，會對公民權(quán)利造成嚴(yán)重損害[3]，審查逮捕是第一道權(quán)利保障環(huán)節(jié)，羈押必要性審查是又一道權(quán)利救濟環(huán)節(jié)，無羈押即無審查，權(quán)利的源頭保障尤顯必要，而認罪認罰從寬則是更深層次、更全面的權(quán)利落實環(huán)節(jié)。羈押必要性審查和認罪認罰制度應(yīng)當(dāng)貫穿于整個刑事訴訟過程，但實際上，大量羈押必要性審查案件集中在審查逮捕之后、審查起訴之前，大量認罪認罰案件集中在審查起訴階段，其他訴訟階段還存在較大可操作空間。如審查逮捕階段，檢察官沒有將認罪認罰作為是否批準(zhǔn)逮捕的考量因素，未能實現(xiàn)羈押必要性與認罪認罰相結(jié)合，導(dǎo)致權(quán)利救濟虛設(shè);審查起訴階段，犯罪嫌疑人已經(jīng)變更羈押，自愿認罪認罰的情況下，輕刑案件的辦案效率被大打折扣，不能有效實現(xiàn)繁簡分流、快慢分道的辦案要求。

三、完善羈押必要性審查制度的檢察路徑

（一）強化更新檢察監(jiān)督理念

隨著我國法治不斷進步、社會治理快速發(fā)展，現(xiàn)代化司法理念逐漸深入人心，檢察機關(guān)要始終堅持以人民為中心的司法目標(biāo)，踐行“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”的檢察理念，摒棄重打擊犯罪、輕保護人權(quán)、“構(gòu)罪即捕”的固有思維，更新檢察監(jiān)督理念，貫徹落實無罪推定原則，對于羈押必要性審查案件做到“可變更的盡職審查”“應(yīng)變更盡變更”。羈押必要性審查制度的理論基礎(chǔ)為情勢變更原則，隨著訴訟階段的不斷推進，證明標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，檢察官對刑事案件的認識逐步深入，開展羈押必要性審查是案件情況發(fā)生變化的應(yīng)然之舉，要充分發(fā)揮“捕訴一體”的職能優(yōu)勢，從批捕到起訴諸環(huán)節(jié)積極主動開展全過程、全方位的羈押必要性審查，最大限度降低羈押率。發(fā)揮業(yè)績考評導(dǎo)向作用，加大非羈押訴訟、變更羈押等指標(biāo)的考核權(quán)重，設(shè)置階梯式積分規(guī)則，促使檢察官提升主觀能動性，提升降低羈押率、保障人權(quán)的司法意識。

（二）建立社會危險性量化評估機制

建立健全社會危險性評估量化模型，制定口徑統(tǒng)一、清晰明確、可操作性強的社會危險性量化標(biāo)準(zhǔn)，可明確社會危險性包含人身危險性要素（如累犯情節(jié)、主觀惡性、造成的社會危害等）和訴訟可控性要素（如共犯情況、居住情況、認罪態(tài)度等），將應(yīng)當(dāng)逮捕和應(yīng)當(dāng)、可以變更羈押的社會危險性情形細化，確定各類要素在社會危險性評價中所占的比重。結(jié)合罪名及刑罰的輕重程度，賦予要素相應(yīng)的分值，根據(jù)量化統(tǒng)計的總分值確定高、中、低三種程度的風(fēng)險值并進行分類處理，對高風(fēng)險犯罪嫌疑人批捕或繼續(xù)羈押，對中風(fēng)險犯罪嫌疑人酌情處理，對低風(fēng)險犯罪嫌疑人不批捕或變更羈押。[4]研發(fā)羈押必要性審查智能輔助系統(tǒng)，如借鑒浙江省紹興市檢察院的做法[5]，檢察官只需將犯罪嫌疑人、被告人的人身危害性、社會危害性、訴訟可控性等指標(biāo)分類輸入，憑借大數(shù)據(jù)審查即可得出基準(zhǔn)判斷，實現(xiàn)自動過濾、動態(tài)跟蹤，還可將量化評估結(jié)論形成審查報告等結(jié)論性文字，實現(xiàn)有理可依、有據(jù)可查，提升檢察官辦案質(zhì)效。

（三）促進犯罪嫌疑人權(quán)利救濟實質(zhì)化

在“捕訴一體”辦案模式下，捕訴部門的檢察官全程參與案件的審查，能夠準(zhǔn)確了解案件情況，在具備充足理由的情況下作出逮捕決定，具備釋法說理的天然優(yōu)勢。檢察官應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主觀能動性，將逮捕罪名、逮捕理由、救濟途徑等充分告知犯罪嫌疑人、被告人及其家屬，并對影響變更羈押的重要因素，如退贓退賠、認罪悔罪等進行闡釋說理。同時，發(fā)揮辯護律師作為橋梁紐帶的雙向協(xié)調(diào)作用，利用其了解變更羈押要素、權(quán)利保障方式、認罪認罰價值等專業(yè)優(yōu)勢，以及基于犯罪嫌疑人對律師的充分信任，積極推進變更羈押的主客觀條件的達成，推進追贓挽損、認罪認罰等法律制度的貫徹落實，提升檢察機關(guān)辦案質(zhì)效。偵查機關(guān)和看守所也應(yīng)積極履行引導(dǎo)教育職能，鼓勵和幫助犯罪嫌疑人減輕社會危險性，促進社會矛盾化解。

（四）強化與認罪認罰從寬制度的融合推進

羈押必要性審查與認罪認罰制度同為權(quán)利救濟保障的重要制度，二者相輔相成、相得益彰。健全完善羈押必要性審查與認罪認罰制度雙融合，從案件之初到案結(jié)事了，實現(xiàn)羈押必要性審查案件化、規(guī)范化辦理，于審查源頭即與認罪認罰同步推進，構(gòu)建訴訟監(jiān)督新模式。在立案偵查初期，盡早對刑事案件進行分流過濾，明確非羈押訴訟案件的適用標(biāo)準(zhǔn)、案件范圍，對自愿認罪認罰、罪行較輕的案件，能不捕的盡量不捕。在審查逮捕階段，檢察官以社會危險性審查為重點，結(jié)合犯罪嫌疑人認罪認罰情況，對有無逮捕必要性進行精細化、訴訟化審查，并積極組織開展值班律師聽證，多渠道、多形式聽取值班律師意見，促進審查逮捕流程透明化。在羈押必要性審查中，檢察官應(yīng)當(dāng)聽取犯罪嫌疑人、被害人、偵查機關(guān)、律師意見，對犯罪嫌疑人認罪認罰的，主動開展釋法說理，促使其退賠退贓、爭取被害人諒解，積極促成達成羈押變更條件，以最大限度實現(xiàn)人權(quán)保障。探索建立繁簡分流的快速辦理機制，公檢法協(xié)作構(gòu)建非羈押訴訟案件快速處理機制，創(chuàng)新集中審理工作模式，對可能判處1年以下有期徒刑、犯罪嫌疑人自愿認罪認罰的非羈押訴訟案件適用速裁程序，實行集中開庭、集中宣判，實現(xiàn)快偵、快訴、快判，切實降低案件羈押率。