基層檢察機(jī)關(guān)提升刑事辦案質(zhì)效路徑初探

許世蘭　石磊

摘 要：提升刑事辦案質(zhì)效是基層檢察機(jī)關(guān)回應(yīng)人民群眾新期待的重要舉措。在實(shí)踐中，部分基層檢察機(jī)關(guān)介入偵查引導(dǎo)取證工作和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)不到位，退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限工作開(kāi)展質(zhì)量不高且具有較大隨意性，加之部分基層檢察官司法理念落后、綜合素質(zhì)不高等，嚴(yán)重制約了刑事辦案質(zhì)效的提升?；鶎訖z察機(jī)關(guān)需深入落實(shí)介入偵查引導(dǎo)取證工作和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，規(guī)范退回補(bǔ)充偵查和延長(zhǎng)審查起訴期限工作，提高辦案檢察官綜合素質(zhì)，不斷提升刑事辦案質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：刑事檢察辦案 質(zhì)效 路徑

一、基層檢察機(jī)關(guān)提升刑事辦案質(zhì)效的重要性

進(jìn)入新時(shí)代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。[1]最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）檢察長(zhǎng)張軍提出，“人民檢察院怎樣從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革滿足人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高水平的需求，是我們要解決的問(wèn)題、要做的文章”[2]。作為刑事案件辦理的主力軍，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，主動(dòng)回應(yīng)人民群眾的新要求、新期待，立足檢察職能，以求極致的態(tài)度把每一個(gè)案件辦準(zhǔn)、辦好，真正實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

二、基層檢察機(jī)關(guān)刑事辦案實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）介入偵查引導(dǎo)取證工作和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)不到位

1.介入偵查引導(dǎo)取證工作開(kāi)展不規(guī)范，阻力大?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟規(guī)則》）第256條規(guī)定，經(jīng)公安機(jī)關(guān)商請(qǐng)或者人民檢察院認(rèn)為確有必要時(shí)，可以派員適時(shí)介入重大、疑難、復(fù)雜案件的偵查活動(dòng)，參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論，對(duì)案件性質(zhì)、收集證據(jù)、適用法律等提出意見(jiàn)，監(jiān)督偵查活動(dòng)是否合法。而在實(shí)踐中，基層檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展介入偵查引導(dǎo)取證工作時(shí)，對(duì)于介入的必要性認(rèn)識(shí)不足，且與偵查機(jī)關(guān)在介入的性質(zhì)上存在分歧;對(duì)于介入的程度把握不足，容易形成“配合多引導(dǎo)少”或“領(lǐng)導(dǎo)多引導(dǎo)少”的畸形局面，不利于偵檢關(guān)系協(xié)調(diào)，有違介入初衷;對(duì)于介入的時(shí)間難以把握，“適時(shí)介入”標(biāo)準(zhǔn)難以確定;對(duì)于介入的案件范圍尚未形成統(tǒng)一性認(rèn)識(shí)，地區(qū)差異較大等。

2.認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)不到位，制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分。第一，部分類(lèi)型案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用率相對(duì)較低。以筆者所在的基層檢察院為例，2020年該院涉黑涉惡案件、非法吸收公眾存款案件、職務(wù)犯罪案件適用率僅有48.6%。第二，檢察環(huán)節(jié)文書(shū)簡(jiǎn)化不夠。適用簡(jiǎn)易程序的案件，部分檢察官仍按照以往習(xí)慣制作內(nèi)容詳實(shí)的審查報(bào)告，有時(shí)會(huì)拖延辦案進(jìn)度。第三，確定刑量刑建議提出率較低。在司法實(shí)踐中，基層檢察機(jī)關(guān)大多仍提出幅度刑量刑建議。第四，值班律師作用發(fā)揮不充分。因受到諸多客觀因素的影響，值班律師多是在檢察機(jī)關(guān)集中辦理認(rèn)罪認(rèn)罰手續(xù)時(shí)，起到在認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書(shū)和檢察機(jī)關(guān)聽(tīng)取值班律師意見(jiàn)筆錄上簽名的作用，很少提出閱卷、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等要求，且很少對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的罪名和量刑建議提出異議。

（二）退回補(bǔ)充偵查和延長(zhǎng)審查起訴期限工作開(kāi)展質(zhì)量不高且具有較大隨意性

刑事檢察“案-件比”中“件”除了包括“案”的基準(zhǔn)數(shù)外，還有退回補(bǔ)充偵查（以下簡(jiǎn)稱“退查”）、延長(zhǎng)審查起訴期限（以下簡(jiǎn)稱“延期”）等16項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。通過(guò)對(duì)筆者所在的基層檢察院統(tǒng)計(jì)分析，2020年，該院受理審查起訴案件共計(jì)480件，除“案”以外“件”的總數(shù)為84件，其中退查和延期共計(jì)78件，占除“案”以外“件”數(shù)的92.3%，退查和延期成為了影響“案-件比”的主要因素，影響了辦案質(zhì)效的提升。

1.退查質(zhì)量不高且有隨意性。第一，存在非必要退查情形。司法實(shí)踐中，是否退查往往由承辦人自行判斷，有的承辦人為查清非影響定罪量刑的關(guān)鍵事實(shí)而退查;有的承辦人在相關(guān)證據(jù)已滅失的情況下仍然退查;有的承辦人以等待“請(qǐng)示匯報(bào)”為由進(jìn)行退查，“借時(shí)辦案”現(xiàn)象較為突出。第二，退查提綱制作不規(guī)范。有的檢察官制作的退查提綱過(guò)于籠統(tǒng)，只是簡(jiǎn)單表述為“事實(shí)不清、證據(jù)不足”，未詳細(xì)列出退查的原因、需要解決的問(wèn)題及偵查重點(diǎn)方向等，缺乏可操作性;有的檢察官制作的退查提綱邏輯混亂、內(nèi)容含糊，導(dǎo)致偵查人員不理解、不信服。第三，退查跟蹤不到位。案件退查后，檢察官多采取電話聯(lián)系方式了解補(bǔ)充偵查情況，較難得到真實(shí)反饋。

2.延期具有隨意性。第一，輕微刑事案件延期占比偏高。以筆者所在基層檢察院為例，2020年該院延期案件共計(jì)32件，其中危險(xiǎn)駕駛、交通肇事、盜竊等輕微刑事案件15件，占延期總數(shù)的45.1%。第二，部分檢察官存在將延期作為退查“前置程序”的習(xí)慣。第三，在案件較為集中的情況下，“案多人少”矛盾突出，檢察官多存在以延期換取辦案時(shí)間的情況。

（三）部分檢察官司法理念落后、綜合素質(zhì)不高

1.司法理念落后。部分基層檢察院檢察官受傳統(tǒng)辦案思維影響較大，存在“就案辦案、機(jī)械辦案”的情況，影響了對(duì)刑事訴訟程序的把控，致使部分案件程序空轉(zhuǎn)、質(zhì)量效率滑坡，浪費(fèi)了司法資源，增加了當(dāng)事人程序負(fù)擔(dān)。

2.綜合素質(zhì)不高。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，部分檢察官責(zé)任心不強(qiáng)。如對(duì)案件審查不細(xì)致不全面，對(duì)證據(jù)把關(guān)不嚴(yán)格不準(zhǔn)確。第二，部分檢察官司法能力存在短板。如對(duì)新的法律法規(guī)和司法解釋學(xué)習(xí)掌握不夠，法律適用能力不足。第三，相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)不足?；鶎訖z察隊(duì)伍中兼具法律和金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)信息等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才相對(duì)較少，部分干警雖然有網(wǎng)絡(luò)信息等學(xué)習(xí)背景，但其未將該學(xué)習(xí)內(nèi)容與檢察工作充分結(jié)合起來(lái)。

三、基層檢察機(jī)關(guān)提升刑事辦案質(zhì)效的路徑

（一）深入落實(shí)介入偵查引導(dǎo)取證工作和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

1.加強(qiáng)介入偵查引導(dǎo)取證工作。第一，明確介入偵查引導(dǎo)取證的原則。堅(jiān)持依法、適度的原則，偵檢雙方分工負(fù)責(zé)，既保持偵查行為的獨(dú)立性，又促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查行為的合理引導(dǎo)，防止“越俎代庖”，干預(yù)偵查活動(dòng)。第二，明確介入偵查引導(dǎo)取證的時(shí)間、范圍、啟動(dòng)方式、責(zé)任主體。明確介入的時(shí)間，根據(jù)案件具體情況，靈活掌握介入時(shí)間，但最遲不得晚于批準(zhǔn)逮捕。明確嚴(yán)重暴力犯罪，涉黑涉惡、涉恐、集團(tuán)犯罪案件以及其他確有必要介入的重大、疑難、復(fù)雜案件為介入的案件范圍。明確啟動(dòng)方式，偵查機(jī)關(guān)商請(qǐng)的，由偵查機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門(mén)向檢察機(jī)關(guān)發(fā)出商請(qǐng)函;檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入的，可通過(guò)派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心檢察室啟動(dòng)。明確介入責(zé)任主體，堅(jiān)持誰(shuí)介入誰(shuí)辦理的原則，由同一名檢察官或辦案組全程參與介入偵查引導(dǎo)取證、審查逮捕、審查起訴工作，強(qiáng)化對(duì)辦案細(xì)節(jié)的把握。第三，完善介入偵查引導(dǎo)取證的形式。堅(jiān)持個(gè)案介入，由偵查機(jī)關(guān)商請(qǐng)或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要介入偵查引導(dǎo)取證的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取查閱證據(jù)材料、參加預(yù)審、參與案件研討、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等方式，就偵查方向、證據(jù)收集、法律適用、程序規(guī)范等方面提出意見(jiàn)建議，以完善證據(jù)鏈條、保證案件質(zhì)量，降低后期退查的可能性。

2.推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)。第一，加大適用引導(dǎo)。充分發(fā)揮駐所檢察室作用，在偵查階段主動(dòng)與犯罪嫌疑人談話，幫助其了解認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，促使其盡早認(rèn)罪認(rèn)罰，形成穩(wěn)定的認(rèn)罪態(tài)度。在看守所、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心循環(huán)滾動(dòng)播放認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度宣傳片和相關(guān)典型案例教育片，向犯罪嫌疑人普及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度知識(shí)。在審查起訴階段，增加量刑建議的說(shuō)理，公開(kāi)量刑建議提出依據(jù)，引導(dǎo)犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰。第二，優(yōu)化文書(shū)制作。對(duì)審查起訴階段認(rèn)罪認(rèn)罰案件的法律文書(shū)進(jìn)行整合、精簡(jiǎn)、優(yōu)化，可推行權(quán)利義務(wù)告知書(shū)、委托辯護(hù)人及申請(qǐng)法律援助告知書(shū)和認(rèn)罪認(rèn)罰告知書(shū)“三書(shū)合一”，詳略得當(dāng)制作審查報(bào)告、公訴意見(jiàn)書(shū)等，提高辦案效率。第三，注重精確量刑。建議強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期收集不同訴訟環(huán)節(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰以及具有不同量刑情節(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰典型案例，指導(dǎo)檢察官辦案實(shí)踐。邀請(qǐng)資深法官就量刑建議規(guī)范化進(jìn)行講解，掌握法院量刑方法。借助智慧檢務(wù)，開(kāi)發(fā)“量刑輔助系統(tǒng)”等智能軟件，提高盜竊、危險(xiǎn)駕駛等常見(jiàn)犯罪確定刑量刑建議提出率。強(qiáng)化與法院的溝通協(xié)商，及時(shí)消除認(rèn)識(shí)分歧，提高量刑建議采納率。第四，發(fā)揮值班律師作用。完善值班律師閱卷制度，積極為值班律師閱卷提供便利，給予值班律師充裕的閱卷時(shí)間。推動(dòng)值班律師參與認(rèn)罪認(rèn)罰量刑協(xié)商工作，主動(dòng)聽(tīng)取值班律師意見(jiàn)，鼓勵(lì)其參與談判過(guò)程。會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)科學(xué)制定值班律師考核機(jī)制，對(duì)履職表現(xiàn)突出、成績(jī)優(yōu)異的值班律師予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違背律師執(zhí)業(yè)道德的，依法依規(guī)予以處理。

（二）規(guī)范退查和延期工作

1.提高退查質(zhì)量。一方面，規(guī)范制作退查提綱。按照最高檢《關(guān)于印發(fā)補(bǔ)充偵查工作文書(shū)樣式及補(bǔ)充偵查提綱參照范例的通知》要求，退查提綱通常由補(bǔ)充偵查的方向、補(bǔ)充偵查主要事項(xiàng)和具體工作、相關(guān)工作要求三部分組成。[3]具體而言，檢察官撰寫(xiě)退查提綱時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)充偵查方向，對(duì)補(bǔ)充偵查的必要性進(jìn)行分析，闡明補(bǔ)充偵查的理由，指出事實(shí)不清、證據(jù)不足的具體表現(xiàn);明確補(bǔ)充偵查的主要事項(xiàng)，詳細(xì)列舉補(bǔ)充偵查的事項(xiàng)，寫(xiě)明證據(jù)的種類(lèi)、名稱及完善證據(jù)鏈條和證明體系的意見(jiàn)建議，以達(dá)到“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的標(biāo)準(zhǔn);明確補(bǔ)充偵查相關(guān)注意事項(xiàng)，指出偵查過(guò)程中應(yīng)注意的事項(xiàng)，提出補(bǔ)充偵查工作開(kāi)展不到位可能面臨的法律后果及其他具體注意事項(xiàng)。另一方面，加強(qiáng)退查案件跟蹤監(jiān)督。對(duì)于退查的案件，不能一退了之，檢察官要在規(guī)范制作退查提綱的基礎(chǔ)上，主動(dòng)加強(qiáng)與偵查人員的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)傳達(dá)審查工作要求，充分了解補(bǔ)充偵查的進(jìn)展、存在問(wèn)題，督促偵查人員加以改進(jìn)。建立退查案件反饋監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于偵查人員消極補(bǔ)偵或超期未報(bào)等行為，檢察官應(yīng)當(dāng)要求偵查人員說(shuō)明理由，檢察官認(rèn)為理由不成立的，通過(guò)制發(fā)檢察建議、糾正違法通知書(shū)等開(kāi)展監(jiān)督工作。

2.強(qiáng)化對(duì)退查和延期案件的管控。強(qiáng)化案件節(jié)點(diǎn)提醒。案件管理部門(mén)受理案件后，制作流程圖表附在卷宗首頁(yè)，以清晰呈現(xiàn)各個(gè)節(jié)點(diǎn)需要做的工作，促使檢察官對(duì)承辦案件及時(shí)進(jìn)行審查，并依法按時(shí)審結(jié)。在此基礎(chǔ)上，流程監(jiān)控員負(fù)責(zé)對(duì)所受理案件的各項(xiàng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行采集，每周梳理匯總情況，將一周內(nèi)即將到期案件以列表形式在檢察內(nèi)網(wǎng)進(jìn)行預(yù)警公告，對(duì)3天內(nèi)到期案件進(jìn)行電話提醒并跟蹤辦結(jié)。嚴(yán)格控制退查和延期措施的使用。一方面，強(qiáng)化線上監(jiān)督。案件管理部門(mén)可依托檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)案件管理部門(mén)監(jiān)控子系統(tǒng)，對(duì)辦案流程、訴訟節(jié)點(diǎn)以及法律文書(shū)等全流程監(jiān)控，以口頭提醒、發(fā)放流程監(jiān)督通知書(shū)等形式對(duì)“假性退查”和“借時(shí)辦案”等情況進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，強(qiáng)化線下監(jiān)督?？赏ㄟ^(guò)檢察官聯(lián)席會(huì)議的方式，對(duì)退查和延期案件進(jìn)行評(píng)議，由檢察官作出情況說(shuō)明，并視不同情況報(bào)部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)備案;將退查和延期納入檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)體系，倒逼檢察官慎用退查和延期措施。

3.強(qiáng)化自行補(bǔ)充偵查。刑事訴訟法第170條第1款規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！备鶕?jù)最高檢、公安部《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，自行補(bǔ)充偵查系在緊急情況下或退查不力情況下的備用偵查措施。[4]自行補(bǔ)充偵查可以有效避免無(wú)實(shí)質(zhì)意義的退查，切實(shí)提升刑事訴訟效率。對(duì)于符合自行補(bǔ)充偵查條件的案件，應(yīng)鼓勵(lì)檢察官自行補(bǔ)充偵查。

（三）提高辦案檢察官綜合素質(zhì)

1.更新基層檢察官的司法理念。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，要在清除模糊意識(shí)和陳舊觀念基礎(chǔ)上，著力破除“就案辦案、機(jī)械辦案”的固有模式制約，樹(shù)立全面精細(xì)的辦案質(zhì)效觀，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量、效率與效果并重，以求極致的精神及精益求精的作風(fēng)辦理好每一個(gè)案件、出好每一次庭、寫(xiě)好每一份法律文書(shū)，把刑事案件辦理做到“極致”，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品。

2.提升基層檢察隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)。第一，增強(qiáng)檢察官責(zé)任意識(shí)。通過(guò)談心談話、專(zhuān)題學(xué)習(xí)、研究討論等，教育引導(dǎo)檢察官增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。完善業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制，突出辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果，倒逼檢察官提升履責(zé)意識(shí)。第二，探索建立符合刑事檢察職業(yè)特點(diǎn)的人才儲(chǔ)備制度。邀請(qǐng)具備金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)信息等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的法學(xué)專(zhuān)家到檢察院掛職;探索檢察機(jī)關(guān)與黨政部門(mén)、其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)、重點(diǎn)企業(yè)互派干部任職、掛職交流制度;探索引進(jìn)兼具金融、法律等知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人才到檢察院工作。刑事檢察部門(mén)在辦案單元設(shè)置上要注重采取新、老搭配方式，通過(guò)對(duì)干警的業(yè)務(wù)經(jīng)歷、能力水平進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合崗位需求進(jìn)行科學(xué)配置，實(shí)現(xiàn)人員配置最優(yōu)化、辦案效能最大化。第三，完善刑事檢察人才培養(yǎng)機(jī)制。積極適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)刑事檢察工作的新要求，結(jié)合刑事檢察崗位職責(zé)特點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展崗位學(xué)、練、賽活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)練兵的時(shí)效性和針對(duì)性。通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)化辦案組，開(kāi)展專(zhuān)題學(xué)習(xí)、重點(diǎn)課題調(diào)研等方式，培養(yǎng)金融犯罪、信息網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才。通過(guò)“補(bǔ)短板”“傳幫帶”等方式，加快新進(jìn)人才培養(yǎng)步伐，實(shí)現(xiàn)互幫互學(xué)、共同提高、共同進(jìn)步。