檢察公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的路徑和措施

劉家璞　王子健

摘 要：隨著我國信息產(chǎn)業(yè)的不斷升級發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已深入到廣大人民群眾生活的方方面面，由此產(chǎn)生的個人網(wǎng)絡(luò)信息安全問題日益受到關(guān)注，成為社會聚焦的熱點。檢察機關(guān)肩負(fù)保護(hù)國家利益和社會公共利益的重任。檢察機關(guān)介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)具備可行性和必要性。檢察機關(guān)應(yīng)積極探索介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域的路徑，并結(jié)合實踐經(jīng)驗，就完善檢察公益訴訟制度，有效保障互聯(lián)網(wǎng)個人信息安全提出立法建議。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng) 個人信息 檢察公益訴訟

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展以及與社會生活的高度融合，利用互聯(lián)網(wǎng)侵犯個人信息，造成公共利益損害的事件層出不窮，引起社會廣泛關(guān)注。2018年，北京市海淀區(qū)檢察院在辦案過程中發(fā)現(xiàn)，部分互聯(lián)網(wǎng)公司通過網(wǎng)絡(luò)攻擊、注入病毒等非法手段收集、獲取網(wǎng)絡(luò)用戶個人信息或者利用搜集到的信息進(jìn)行非法轉(zhuǎn)賣、經(jīng)營以及使用來牟利，給互聯(lián)網(wǎng)使用者的人身、財產(chǎn)以及個人隱私等帶來嚴(yán)重危害，并造成較大的潛在風(fēng)險。特別是，部分互聯(lián)網(wǎng)公司將用戶信息出售給境外，存在危害國家安全的隱患。

一、檢察公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的必要性和可行性

面對當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)與社會生活高度融合，個人信息保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的局面，檢察機關(guān)具有保護(hù)公益的職能，介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域具有必然性。[1]

一是檢察公益訴訟制度的設(shè)計初衷理應(yīng)承擔(dān)起互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)職責(zé)。[2]公益訴訟的核心是保護(hù)國家利益和社會公共利益。檢察公益訴訟以公共利益為代表、守護(hù)美好生活為使命，取得顯著成效，在個人信息保護(hù)方面也被寄予厚望。當(dāng)前，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)個人信息的違法行為逐步增多且往往具有高度隱蔽性和受眾廣泛性，僅依靠公民個人維權(quán)存在較大困難。近年來，全國“兩會”關(guān)于加強個人信息保護(hù)的議案、建議、提案越來越關(guān)注法治保障，檢察公益訴訟可以通過完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范執(zhí)法流程，更加深入推動問題的解決。

二是檢察機關(guān)對互聯(lián)網(wǎng)個人信息的保護(hù)契合法理內(nèi)涵?；ヂ?lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)具有公益屬性。個人信息不僅兼具人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重屬性，更是企業(yè)開發(fā)和運營數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)原料，通過挖掘個人信息的功能，數(shù)字經(jīng)濟的市場競爭呈現(xiàn)白熱化狀態(tài)，從這一角度，互聯(lián)網(wǎng)個人信息具有公共產(chǎn)品的部分屬性。[3]在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式下，個人信息已溢出私人法益的范疇，具備公共權(quán)利屬性，檢察機關(guān)應(yīng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的公益職責(zé)。

三是現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)手段和措施不足。目前主要由相關(guān)組織和企業(yè)自覺承擔(dān)保護(hù)用戶個人信息的責(zé)任，實操性不強;由相關(guān)機關(guān)主動執(zhí)法、監(jiān)督，無法覆蓋全面;由公民個人維權(quán)無法從根本上解決問題。而檢察機關(guān)通過行使公益訴訟檢察職能，通過司法力量的介入進(jìn)行監(jiān)督，有利于健全互聯(lián)網(wǎng)個人信息保障監(jiān)督機制。

二、檢察公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)存在的困難

（一）檢察機關(guān)外部困難

1.行政機關(guān)監(jiān)管職權(quán)界定不清。目前對互聯(lián)網(wǎng)個人信息安全領(lǐng)域問題，涉及的監(jiān)管部門包括工信部、市場監(jiān)管部、公安機關(guān)、網(wǎng)信部等。在實際監(jiān)管和執(zhí)法過程中，有關(guān)行政機關(guān)之間的職權(quán)交叉、不清導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。如何精準(zhǔn)確定有關(guān)行政機關(guān)的職能是檢察公益訴訟難點之一。

2.法律規(guī)定分散且不明確?；ヂ?lián)網(wǎng)侵害公民個人信息的違法行為可能涉及多個監(jiān)管部門。不同的監(jiān)管部門具有各自的規(guī)章制度，且相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，為檢察機關(guān)在公益訴訟辦案中查找明確的法律依據(jù)提出挑戰(zhàn)。此外，我國互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)法律法規(guī)的制定工作還處于探索階段，涉及個人信息的各類違法情形、法律責(zé)任以及行政機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)有待法律明確，立法的不明確也增加了檢察機關(guān)的工作難度。

3.侵害覆蓋面廣，行政機關(guān)的管轄權(quán)難以界定?；ヂ?lián)網(wǎng)侵害公民個人信息的違法行為可能橫跨多個縣、市甚至是省份，侵害范圍往往具有全國性。但根據(jù)目前的管轄原則，可能多個地區(qū)的行政機關(guān)均擁有管轄權(quán)，如何確認(rèn)管轄權(quán)問題是檢察機關(guān)所面臨的棘手問題。[4]

（二）檢察機關(guān)內(nèi)部困難

1.檢察機關(guān)調(diào)查核實手段欠缺。個人信息侵權(quán)行為與互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高科技相關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)跨區(qū)域、涉眾型、全鏈條等特點，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)、收集、固定、鑒定相關(guān)證據(jù)需要與之相匹配的調(diào)查核實手段。實踐中主要依靠公安機關(guān)的刑事偵查手段或者商請互聯(lián)網(wǎng)平臺提供，檢察機關(guān)自身向有關(guān)機關(guān)、機構(gòu)、人員調(diào)取證據(jù)困難，影響辦案質(zhì)效。由于對APP處理用戶信息的排查缺乏有效抓手，也給檢察機關(guān)的工作帶來挑戰(zhàn)。[5]

2.被監(jiān)督對象訴訟能力強。檢察機關(guān)代表國家維護(hù)公共利益，具備一定的司法優(yōu)勢。但是，在涉及互聯(lián)網(wǎng)的案件中，由于部分涉案企業(yè)資金充沛、規(guī)模大，具有相當(dāng)影響力，其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢明顯、法律服務(wù)團隊專業(yè)，檢察機關(guān)在監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)時容易處于被動地位，檢察機關(guān)的工作難度較大。

3.頂層設(shè)計和制度供給不足，制約了檢察工作的開展。互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)屬于檢察機關(guān)積極、穩(wěn)妥開展新領(lǐng)域案件范圍的探索，檢察機關(guān)辦理個人信息保護(hù)公益訴訟案件的立案標(biāo)準(zhǔn)、起訴條件、訴訟請求等實體和程序規(guī)定尚未規(guī)范，在檢察建議整改落實和起訴環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生分歧。

三、檢察公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的路徑分析

檢察機關(guān)選擇何種路徑來加強和完善互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)是一個值得研究的問題。在互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域，案件線索具有隱蔽性、普遍性、滯后性和技術(shù)依賴性等特點，檢察機關(guān)在開展公益訴訟工作時需要進(jìn)行理念、方法的巨大改變。檢察機關(guān)應(yīng)主動出擊，提升自身的知識儲備，提升挖掘案件線索的敏感性，培養(yǎng)檢察干警綜合梳理和分析的能力。

（一）行政公益訴訟介入路徑

根據(jù)行政訴訟法、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），行政公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的路徑為線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議、提起行政公益訴訟，未來可能會加入磋商程序。行政公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域具有間接性、全局性和形式靈活性等特點。通過檢察監(jiān)督，督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，繼而完善立法執(zhí)法方式，有利于從根本上遏制違法行為的發(fā)生，也可以通過制發(fā)訴前檢察建議或者圓桌會談、磋商、座談、函告函詢等多種方式履行監(jiān)督職責(zé)，具有很強的主動性和能動性。當(dāng)然，通過行政公益訴訟方式介入監(jiān)督會面臨以下問題：

1.如何處理與行政機關(guān)之間的關(guān)系。由于互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域的技術(shù)更新快、高科技依賴性強，檢察機關(guān)需要借助行政機關(guān)的力量。檢察機關(guān)要積極謀求黨委、人大的支持，推動上級機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)建立制度機制，自上而下打通工作渠道、打開工作局面，同時加強檢察機關(guān)的工作主動性，主動對外宣傳、介紹檢察公益訴訟職能，打開行政機關(guān)的“心結(jié)”，使其變被動接受為主動配合。

2.如何加強對預(yù)防性監(jiān)督的論證、實踐?；ヂ?lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)具有高科技屬性的特點，對個人信息造成的損害具有滯后性，一旦出現(xiàn)損害后果則難以控制。因此，檢察機關(guān)必須保持理性、慎重的態(tài)度，既要謀求強大的技術(shù)支持和理論支撐，也要切實增強線索敏感性，善于發(fā)現(xiàn)可能存在的危險和漏洞，積極聽取行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會和專家意見，靈活采取監(jiān)督方式。

3.如何處理與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系。檢察機關(guān)對負(fù)有一定監(jiān)督管理職責(zé)的行業(yè)協(xié)會等主體是否享有監(jiān)督權(quán)，法律沒有明確規(guī)定。檢察機關(guān)可以利用社會治理類檢察建議向行業(yè)協(xié)會提出意見和建議，幫助和提醒行業(yè)協(xié)會及時完善和修正行業(yè)準(zhǔn)則，共同提升治理和管理水平。

（二）民事公益訴訟介入路徑

按照民事訴訟法、《解釋》，民事公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的路徑為線索發(fā)現(xiàn);調(diào)查核實;發(fā)出公告;如果有法律規(guī)定的機關(guān)和個人提出訴訟，檢察機關(guān)將支持該組織和個人提起訴訟;如果沒有法律規(guī)定的機關(guān)和個人提起訴訟，檢察機關(guān)可以直接提起訴訟。民事公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)具有直接性、從屬性和單一性等特點，[6]檢察機關(guān)可以針對侵害互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的企業(yè)、組織和個人提起訴訟，但只有在沒有法定機關(guān)或組織提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)才可以提起訴訟。司法實踐主要存在如下問題：

1.法律規(guī)定不明確。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的方式，不如通過行政公益訴訟方式介入靈活。

2.理論存在爭論?，F(xiàn)有法律對于個人信息保護(hù)更多是宣示性規(guī)定，可操作性不強。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，往往是參照民法典有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定來進(jìn)行。有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)的研究仍在探索階段，無法有效指導(dǎo)司法辦案。

（三）兩種路徑的比較和選擇

現(xiàn)階段采取行政公益訴訟的方式介入互聯(lián)網(wǎng)信息保護(hù)更易取得良好效果。第一，規(guī)章制度的制約較少。在目前法律規(guī)定不全面、制度不健全的情況下，通過行政公益訴訟訴前程序解決問題，可避免通過訴訟解決糾紛，有利于快速處置。第二，方式更加多樣和靈活。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)可以綜合運用多種方式，靈活處理案件。檢察機關(guān)可以有效把控工作節(jié)奏，更節(jié)約司法和時間成本。第三，從根本上推動問題解決。行政公益訴訟可以督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)，推動行政機關(guān)直接從制度上、源頭上進(jìn)行糾正完善，直接輻射整個行業(yè)和產(chǎn)業(yè)。第四，保密性更強?；ヂ?lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域涉及國家科技發(fā)展和多項前沿技術(shù)，部分案件可能關(guān)切國家安全。行政公益訴訟可以通過訴前程序達(dá)到監(jiān)督目的，有利于維護(hù)國家信息安全。

四、檢察公益訴訟介入互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域亟需采取的工作措施

（一）積極加強探索，夯實理論和實踐基礎(chǔ)

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在始終堅持法律監(jiān)督定位、堅守檢察公益訴訟制度設(shè)計初心、嚴(yán)格依法辦案的總原則下，積極、穩(wěn)步進(jìn)行有益探索。

1.以個案為突破，以基層為抓手。互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)案件具有范圍大、輻射廣、影響深等特點，建議基層檢察機關(guān)或者分、州、市檢察機關(guān)通過梳理群眾舉報、刑事辦案及新聞媒體中反映的問題線索，篩選覆蓋面小、影響小且具有典型意義的案件線索進(jìn)行探索性辦理，也可通過督促履行職責(zé)或向相關(guān)行政機關(guān)制發(fā)加強社會管理類檢察建議的方式，逐步推動該項工作向正規(guī)化、縱深化開展。同時，加快建設(shè)全國檢察機關(guān)公益訴訟檢察指揮中心，采取最高人民檢察院、省級檢察院自辦案件的方式，統(tǒng)籌推進(jìn)刑事檢察和公益訴訟檢察工作，以刑事附帶民事公益訴訟案件為抓手，突出辦理全國性、有影響的互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)公益訴訟案件。最高人民檢察院和省級檢察院要加強對案件走向的把控和指導(dǎo)，確保探索監(jiān)督工作始終圍繞檢察公益訴訟工作的宗旨和核心開展。在積累辦案經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可逐步嘗試由省級檢察機關(guān)乃至最高人民檢察院直接立案進(jìn)行監(jiān)督。

2.加強調(diào)查研究，強化信息搜集和理論論證。檢察機關(guān)在探索辦理互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)案件過程中，不僅要注意全面搜集法律法規(guī)和政策性文件，而且要關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)科技動態(tài)，了解我國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和政策，積極思考科技發(fā)展對檢察工作產(chǎn)生的沖擊和影響。加強與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的溝通聯(lián)系，聽取意見建議。同時，還要注重理論論證，對互聯(lián)網(wǎng)侵權(quán)問題的公益和私益邊界問題、行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)以及現(xiàn)行法律法規(guī)漏洞、缺陷等問題進(jìn)行搜集、整理和論證，為工作全面開展打下基礎(chǔ)。

3.善于借助外力，整合發(fā)揮合力優(yōu)勢?；ヂ?lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)案件作為典型性的“高科技”案件，檢察機關(guān)要及時轉(zhuǎn)變工作思路，整合內(nèi)部資源優(yōu)勢，主動邀請檢察技術(shù)部門參與，獲取技術(shù)支撐。檢察機關(guān)還要善用發(fā)揮“外腦”作用，積極向互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專家或機構(gòu)請教，加強合作和協(xié)作。嘗試建立互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域?qū)＜易稍儙欤m當(dāng)吸納互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域?qū)＜一蛱嵘擃I(lǐng)域?qū)＜冶壤?，力爭辦理的案件既符合法律原則，又與現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)科技技術(shù)接軌。

（二）加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，謀求雙贏共贏

檢察公益訴訟是“督促之訴、協(xié)同之訴”，其創(chuàng)設(shè)主旨是為了推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與行政機關(guān)在維護(hù)國家利益和社會公共利益的目的是一致的。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實加強與相關(guān)涉網(wǎng)監(jiān)管的行政機關(guān)開展全面交流、溝通和協(xié)作，建立溝通協(xié)作機制，形成良性互動，與行政機關(guān)重點就解決常見類型中的移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序、人臉識別技術(shù)、快遞物流行業(yè)以及針對老年人、未成年人、婦女等特殊群體個人信息保護(hù)問題，增強執(zhí)法司法合力，統(tǒng)籌開展源頭治理和綜合治理。檢察機關(guān)還可以與相關(guān)行政機關(guān)互相派員掛職鍛煉，親身實踐、交流學(xué)習(xí)，充分貫徹落實張軍檢察長提出的“雙贏多贏共贏”監(jiān)督理念。通過良好的檢行互動，穩(wěn)步打開工作局面，構(gòu)建全方位、一體化的互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)格局。

（三）推動完善頂層設(shè)計，為有效監(jiān)督提供保障

最高人民檢察院通過收集各地辦案素材、深入基層調(diào)研，匯總普遍的制度性問題，結(jié)合個人信息保護(hù)公益訴訟典型案例及各地檢察機關(guān)辦案實踐中累積的經(jīng)驗，研究提出個人信息保護(hù)法中分設(shè)公益訴訟條款的立法建議，促進(jìn)頂層設(shè)計不斷完善。[7]同時，及時制定規(guī)范性文件、發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例，有效發(fā)揮指導(dǎo)作用，幫助和推動解決下級檢察機關(guān)在辦案中遇到的困難，解決制約檢察公益訴訟工作發(fā)展的制度性壁壘，為有效發(fā)揮監(jiān)督職能提供必要的制度性保障措施。

（四）加強職能宣傳，營造良好氛圍

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在原有工作的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，創(chuàng)新宣傳方式，加強對公益訴訟職能的宣傳，特別是對于探索新領(lǐng)域案件的職能宣傳，發(fā)揮新型媒體在現(xiàn)代輿論宣傳中的強大效能，打造檢察公益訴訟“品牌”。真正做到讓檢察公益訴訟工作為人所知、為人所悉、為人所懂，通過宣傳營造出良好的外部輿論環(huán)境，為工作開展提供有效便利的條件。[8]

（五）加強隊伍建設(shè)，培養(yǎng)綜合性辦案人才

檢察公益訴訟是一項主動型工作，需要檢察干警主動出擊，而互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)作為新興課題，對檢察干警的知識儲備要求更加嚴(yán)格。在辦理互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護(hù)公益訴訟案件時，檢察干警不僅需要豐富的司法辦案經(jīng)驗，還需要網(wǎng)絡(luò)科技知識背景以及時刻關(guān)注、了解互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。因此，檢察機關(guān)需有目的地培養(yǎng)具備現(xiàn)代科技知識的復(fù)合型人才。