社會保障雙邊合作何以可為？
——來自加拿大的經(jīng)驗與啟示

□ 謝勇才

一、問題的提出

正如卡斯爾斯和米勒在《移民時代：現(xiàn)代世界的國際人口流動》一書中所言：“我們生活在一個移民的時代?！盵1]在全球化和工業(yè)化的強力推動下，遷徙成為人類歷史上最具影響力的社會現(xiàn)象，也對全球治理構成了嚴峻挑戰(zhàn)。2019年全球移民總量達到2.72億人，且以年均2%的速度快速增加，其中將近2/3是移民勞工[2]。由于離開了生于斯長于斯的母國，移民勞工在跨國流動期間面臨諸多社會保障困境，如社會保障待遇支付障礙和社會保障雙重繳費等，不僅嚴重阻礙勞動力的自由跨國流動，而且會影響經(jīng)濟全球化進程。為此，飽受其困的西歐國家在20世紀初逐步探索出社會保障雙邊合作這一路徑[3][4]，即移民勞工的母國和就業(yè)國通過簽訂互認互惠的社會保障雙邊協(xié)定來有效維護雙方移民勞工及其家屬的社會保障權益。自1904年意大利與法國締結全球第一項社會保障雙邊協(xié)定以來[5]，社會保障雙邊合作已由誕生伊始的“星星之火”逐步走向成熟時期的“燎原之勢”，業(yè)已成為各國政府保護移民勞工及其家屬社會保障權益的最重要路徑[6][7]。

2017年3月，國際勞工組織的專家組在考察了全球120個國家的社會保障雙邊合作情況后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家都擁有數(shù)量不等的社會保障雙邊協(xié)定，只有26個國家尚未簽署任何社會保障雙邊協(xié)定，分別有3個國家、9個國家、22個國家、21個國家和39個國家簽署了31項以上、21～30項、11～20項、6～10項和1～5項社會保障雙邊協(xié)定[8]。換言之，盡管肇始于20世紀初的社會保障雙邊合作歷經(jīng)了一個多世紀的發(fā)展，但是僅有12個國家在這一領域發(fā)展良好，達成了較多的社會保障雙邊協(xié)定。從分布區(qū)域來看，這些國家主要分布在歐洲、北美洲和大洋洲，其中加拿大締結了56項社會保障雙邊協(xié)定，是擁有社會保障雙邊協(xié)定數(shù)量最多的國家，在社會保障雙邊合作領域取得了令人矚目的成就。

從現(xiàn)有文獻來看，學術界自20世紀40年代初開始關注社會保障雙邊合作問題，其中典型國家(地區(qū))的實踐經(jīng)驗是學者們探討的熱點議題。具體說來，現(xiàn)有研究主要體現(xiàn)在三個方面：首先是歐盟的實踐經(jīng)驗。學者們發(fā)現(xiàn)，為了解除社會保障權益缺乏便攜性給移民勞工自由跨國流動帶來的嚴重羈絆[9][10]，歐盟不僅先后于20世紀50年代、70年代和21世紀初制定了三代社會保障協(xié)調法令，在成員國之間開展移民勞工社會保障權益國際協(xié)調[11][12][13]，而且積極尋求與非歐盟成員國締結社會保障雙邊協(xié)定，構筑了全球最先進且最完善的社會保障國際合作網(wǎng)絡[14][15][16]，使得大多數(shù)移民勞工及其家屬獲得了便攜性的社會保障權益。同時，有學者認為歐盟的社會保障雙邊合作早已步入成熟時期，現(xiàn)已進入反思和調整階段[17][18]。其次是美國的實踐經(jīng)驗。有學者指出，美國政府通過制定社會保障雙邊合作法律和將社會保障雙邊合作與經(jīng)貿政策有機結合等措施[19][20][21]，先后與30多個國家締結社會保障雙邊協(xié)定，早在2000年就惠及了超過68%的移民勞工及其家屬[22]。最后是印度和菲律賓的實踐經(jīng)驗。有學者提出，印度和菲律賓作為全球重要的兩大勞務輸出國，充分利用自身優(yōu)勢與部分發(fā)達國家達成社會保障雙邊協(xié)定，有效維護了部分移民勞工及其家屬的社會保障權益[23][24][25][26][27]。

由此可見，學者們著重探討的是歐盟、美國、印度以及菲律賓的實踐經(jīng)驗，鮮有學者問津加拿大的社會保障雙邊合作問題，事實上，作為全球最大的移民輸入國之一，加拿大政府自20世紀70年代就高度重視社會保障雙邊合作問題，先后與60多個國家和地區(qū)締結社會保障雙邊協(xié)定[28]，在社會保障雙邊合作領域成就斐然。它山之石，可以攻玉，加拿大作為全球擁有社會保障雙邊協(xié)定數(shù)量最多的國家，探究其開展社會保障雙邊合作的主要動因、具體實踐以及重要價值等問題，可為中國社會保障雙邊合作的發(fā)展與完善提供有益的啟示。

二、加拿大推動社會保障雙邊合作的主要動因

社會保障雙邊合作在很大程度上是國家之間的政治與經(jīng)濟博弈，其在一國或者地區(qū)的應運而生往往具有較為復雜的動因。從加拿大的情況來看，既有特殊因素——永久性移民的社會保障權益嚴重受損，也有普遍因素——跨國企業(yè)的國際競爭力遭到弱化。

(一)永久性移民的社會保障權益嚴重受損

1904年，時任加拿大第八任總理的威爾弗里德·勞雷爾在一次演講中滿懷信心地宣稱：“如果說19世紀是美國的世紀，那么20世紀將是加拿大的世紀。”[29]此時，勞雷爾言之鑿鑿的關鍵依據(jù)之一是潛力無限的加拿大將受惠于如潮水般不斷涌入的高素質移民。由于地廣人稀、勞動力匱乏，加拿大政府一直以來對移民持歡迎態(tài)度，吸收移民是其重要職能之一。僅在1897—1911年的10余年間，就有200萬移民遷居加拿大[30]。1905—2014年，除兩次世界大戰(zhàn)期間移民數(shù)量有所下降外，加拿大接收的移民數(shù)量呈不斷增多趨勢，數(shù)以百萬計的移民投身到加拿大百業(yè)待興的建設大潮之中(表1)，為加拿大在百余年間迅速崛起，進而一躍成為世界主要工業(yè)國之一作出了重大貢獻。

表1 1905—2014年加拿大接收的移民數(shù)量及其占總人口的比例

然而，值得關注的是，這些移民中的許多人曾在母國就業(yè)和參保多年，移居加拿大成為永久性居民之后割裂了與母國社會保障制度的聯(lián)系，他們之前在母國獲得的社會保障權益缺乏便攜性，必然會給他們造成巨大的經(jīng)濟損失。具體說來：一是社會保障待遇支付障礙。一方面是根據(jù)各國社會保障法律的規(guī)定，許多社會保障項目設置了法定最低參保年限，參保者只有滿足法定最低參保年限才能獲得社會保障待遇的領取資格。這部分移民因他們在母國的參保年限小于法定最低參保年限，即使曾在母國繳費多年，也難以獲得相應的社會保障待遇的領取資格。另一方面，為了防止社會保障資金外流，許多國家明令禁止福利待遇輸出[31]，換言之，這些國家的參保者只有同時滿足達到法定最低參保年限且居住在境內才能領取社會保障待遇。對于這部分移民來說，即使他們在母國的參保年限等于甚至大于法定最低參保年限，也無法獲得社會保障待遇領取資格。二是社會保障雙重缺失。由于加拿大老年保障計劃(old age security，簡稱OAS)和養(yǎng)老金計劃(Canada pension plan，簡稱CPP)(1)參保者向加拿大養(yǎng)老金計劃(CPP)繳費的時間被稱為“繳費期”。一般說來，CPP的繳費期始于18歲(或1966年1月1日，以較晚者為準)，結束于繳費者開始領取養(yǎng)老金(如65周歲)、死亡或者年滿70周歲之際。的最低參保年限分別為18歲以后在加拿大居住10年以上和至少完成1年的有效繳費[32][33]，對于部分中老年移民而言，他們不僅無法獲得母國的養(yǎng)老金領取資格，而且很可能在居住國也難以獲得養(yǎng)老金領取資格，處于養(yǎng)老保障雙重缺失的悲慘境地。進而言之，在遷居加拿大之后，眾多永久性移民的社會保障權益受損嚴重，給他們帶來了巨大的經(jīng)濟損失。

(二)跨國企業(yè)的國際競爭力遭到弱化

二戰(zhàn)結束后，隨著全球經(jīng)濟的逐步復蘇和國內經(jīng)濟的快速增長，加拿大政府高度重視對外投資，先后成立加拿大出口發(fā)展公司(EDC)和加拿大國際開發(fā)署(CIDA)[34]，用于支持和助力資本輸出。于是，加拿大企業(yè)對外直接投資的規(guī)模不斷擴大，1985—2020年加拿大企業(yè)對外直接投資的流量與存量分別由43.4億美元和409.47億美元飆升至486.55億美元和19644.28億美元(表2)。據(jù)統(tǒng)計，加拿大企業(yè)對外直接投資的首要目的地是美國，其次是英國和荷蘭等西歐國家，投資行業(yè)主要集中在金融保險業(yè)、礦產能源業(yè)和制造業(yè)[35]。與此相伴隨，愈來愈多的管理與技術人員被派遣至全球各地就業(yè)。

表2 1985—2020年加拿大對外直接投資的流量與存量情況

根據(jù)加拿大社會保障法律的規(guī)定，本國企業(yè)的外派員工必須參加母國的社會保障計劃，依法合規(guī)繳納社會保障稅。以養(yǎng)老金計劃(CPP)為例，2020年的繳費率為職工工資總額的10.5%，雇主和雇員各負擔一半[36]。同時，將在本國境內謀生的外籍勞動者強制納入社會保障制度覆蓋范圍，依法合規(guī)地向他們征繳社會保障稅(費)，以便為其提供基本的社會保障服務，這是全球眾多國家的一貫做法。換言之，加拿大跨國企業(yè)的外派員工必然會遭遇社會保障雙重繳費問題，被迫以同份工資待遇為繳費基數(shù)，同時向母國和就業(yè)國的社會保障部門繳費，顯著地增加了其繳費負擔。需要指出的是，當雇員被雇主派遣至異國他鄉(xiāng)就業(yè)時，他們不僅需要離鄉(xiāng)背井，而且需要面對和克服諸多不可預知的風險與挑戰(zhàn)，作為激勵和補償，雇主往往要向其提供具有競爭力的薪酬待遇。此時，加拿大跨國企業(yè)不僅要承擔外派員工在海外的社會保障繳費，而且要適當增加其薪資待遇，這樣勢必大幅度提高企業(yè)的用工和投資成本，弱化其在國際市場上的競爭優(yōu)勢。有學者研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)一些國家公布的稅率，跨國企業(yè)的海外社會保障繳費在稅收“金字塔”效應的作用下可能高達雇員工資總額的65%～70%[37]，極大地增加了跨國企業(yè)的海外用工和投資成本，嚴重妨礙其在國際市場上的競爭與發(fā)展。

三、加拿大社會保障雙邊合作的主要實踐

20世紀40年代末，隨著第三次科技革命的強勢興起，世界資本主義經(jīng)濟發(fā)展進入第二個“黃金時期”，加拿大的國民經(jīng)濟持續(xù)迅猛增長，進一步帶動了外來移民和對外直接投資的逐年遞增。與之相伴，加拿大永久性移民和跨國企業(yè)遭遇的社會保障權益損害事件日漸增多，主要體現(xiàn)在社會保障待遇支付障礙、社會保障雙重缺失以及社會保障雙重繳費三個方面，不僅給數(shù)以百萬計永久性移民帶來了巨大的經(jīng)濟損失，而且顯著影響了加拿大跨國企業(yè)在國際市場上的競爭與發(fā)展，也會降低加拿大對全球移民的吸引力和影響力。這些問題逐步引起了加拿大政府的關注與重視。

20世紀70年代初，為了有效保護數(shù)以百萬計永久性移民和眾多跨國企業(yè)的社會保障權益，加拿大政府開始重視并啟動社會保障雙邊合作事宜。經(jīng)過激烈博弈，1971年3月30日加拿大政府與德國政府締結了加拿大歷史上首份社會保障雙邊協(xié)定，在社會保障雙邊合作領域取得重大突破，正式拉開了加拿大政府在社會保障雙邊合作領域一路高歌猛進的序幕。對于加拿大而言，與其他國家簽訂社會保障雙邊協(xié)定旨在協(xié)調在兩國工作或居住過的人的養(yǎng)老金計劃[38]。具體說來，加拿大政府締結社會保障雙邊協(xié)定主要有三大目標[39]：首要目標是給二戰(zhàn)后遷居加拿大的550萬移民提供社會保障，這些移民中的許多人曾在母國就業(yè)和參保多年，但是由于他們居住在加拿大，沒有資格從母國獲得應有的社會保障待遇；第二個目標是幫助那些居住在海外、受限于公民資格或者居住年限等因素而無法從東道國獲得社會保障待遇的加拿大公民獲得合理的社會保障待遇；第三個目標是解決加拿大跨國企業(yè)外派員工遭遇的社會保障雙重繳費問題，增強跨國企業(yè)的競爭優(yōu)勢。

為了提高社會保障雙邊合作的效率，使更多的永久性移民和跨國企業(yè)早日從中受益，加拿大政府在社會保障雙邊談判中重點瞄準本國移民的主要來源國和對外直接投資的主要目的地國——歐洲和北美國家，積極尋求與其達成互惠互認的社會保障雙邊協(xié)定。同時，為了提高社會保障雙邊合作的質量，加拿大政府在締結社會保障雙邊協(xié)定過程中特別重視協(xié)調方式條款和人群覆蓋條款，不僅引入了多樣化的協(xié)調方式，如社會保險費用互免、參保時間累計計算、福利可輸出和按比例支付等，而且規(guī)定社會保障雙邊協(xié)定適用于現(xiàn)在或者曾經(jīng)受締約一方法律管轄的人員及其家屬或者遺屬，甚至有些社會保障雙邊協(xié)定還涵蓋了難民、無國籍人士以及其他人員(2)例如，加拿大和美國于1981年締結的社會保障雙邊協(xié)定就涵蓋了締約國國民、難民、無國籍人士以及其他人員等。。20世紀70—90年代初，加拿大政府積極尋求與意大利和美國等歐美國家開展社會保障雙邊談判，順利締結了一系列社會保障雙邊協(xié)定。20世紀90年代中期以后，加拿大政府的社會保障雙邊合作視野開始拓展至亞洲、南美洲和非洲，逐步與菲律賓、秘魯和摩洛哥等部分發(fā)展中國家締結了社會保障雙邊協(xié)定。經(jīng)過半個世紀的披荊斬棘，加拿大政府先后與61個國家和地區(qū)達成互惠互認的社會保障雙邊協(xié)定(表3)，成功構筑起日臻完善的社會保障雙邊合作網(wǎng)絡。

表3 加拿大已締結的社會保障雙邊協(xié)定(截至2020年7月)

從協(xié)定的覆蓋項目來看，加拿大社會保障雙邊協(xié)定主要覆蓋老年、殘障和遺屬保險，因為它們是追求權利與義務相統(tǒng)一的長期繳費型項目，參保者繳費和福利待遇領取之間至少存在15年及以上的滯后期，福利待遇的核算方式相對簡單，具有較強的便攜性，較好地體現(xiàn)了公平正義理念。然而，這些社會保障雙邊協(xié)定并未涵蓋醫(yī)療保險項目，因為加拿大的基本醫(yī)療保險制度覆蓋全體居民并免費提供基本醫(yī)療服務，所需資金主要來源于聯(lián)邦政府和省政府的財政預算[40]，不僅在制度設計、醫(yī)療成本和醫(yī)療質量等方面與其他國家存在較大差異，而且醫(yī)療保險的參保者繳費與待遇享受幾乎同時進行，缺乏必要的便攜性，協(xié)調起來異常復雜和艱難。因此，大多數(shù)國家簽署的社會保障雙邊協(xié)定將其排除在外。

從協(xié)定的締約國(地區(qū))來看，加拿大社會保障雙邊協(xié)定的締約國(地區(qū))大多數(shù)是歐洲和北美國家，只有少數(shù)是亞非拉國家。具體說來，在61個締約國(地區(qū))中，有35個歐洲國家和地區(qū)、11個北美國家和地區(qū)、8個亞洲國家、4個南美洲國家、2個大洋洲國家和1個非洲國家。換言之，歐洲和北美國家不僅最早與加拿大簽訂社會保障雙邊協(xié)定，而且是加拿大社會保障雙邊協(xié)定的主要締約國，直到20世紀90年代中期締約國中才開始出現(xiàn)亞洲、南美洲和非洲國家的面孔。因為在20世紀70年代中期以前，加拿大政府無論是在移民政策還是資本輸出方面都奉行“歐美優(yōu)先”的策略，例如1960年和1970年來自歐美國家的移民分別占據(jù)加拿大當年接收的移民總數(shù)的90.59%和76.84%[41]，直到20世紀70年代末，隨著加拿大政府的移民和投資政策不斷放寬，亞洲和南美國家等才逐步成為加拿大移民的重要來源國和對外直接投資的新興目的地。

四、加拿大社會保障雙邊合作的主要效果

經(jīng)過半個世紀的開拓進取，加拿大政府精心編織的社會保障雙邊合作網(wǎng)絡日益完善，這對于數(shù)以百萬計的永久性移民和眾多跨國企業(yè)來講，都具有重要意義。

(一)維護了永久性移民的社會保障權益

通過與60余個本國外來移民的主要來源國(地)締結社會保障雙邊協(xié)定，加拿大政府有效維護了數(shù)以百萬計的永久性移民的社會保障權益。具體說來：一是有效解決了永久性移民面臨的社會保障待遇支付障礙問題。為此，加拿大與其他國家簽訂的社會保障雙邊協(xié)定幾乎都引入了參保時間累計計算、按比例支付和福利可輸出等多種協(xié)調方式。一方面，對于那些在母國和加拿大的居住時間或者參保時間小于當事國法定最低居住年限或者參保年限的永久性移民，允許他們將在母國和加拿大的居住年限或者參保年限累計計算，以滿足其在母國和加拿大獲得社會保障待遇的最低領取資格，然后由母國和加拿大以按比例支付的方式向其支付社會保障待遇；另一方面，對于那些居住時間或者參保時間滿足母國的法定最低居住年限或者參保年限，但是由于遷居加拿大而無法領取社會保障待遇的永久性移民，通過福利可輸出條款，他們可以向母國索要應有的社會保障待遇。二是有效緩解了部分永久性移民遭遇的社會保障雙重缺失問題。與解決社會保障待遇支付障礙問題類似，加拿大社會保障雙邊協(xié)定通過采用多樣化的協(xié)調方式，可以使部分中老年永久性移民被母國或者加拿大的社會保障制度所覆蓋，從其中一方獲得相應的社會保障待遇領取資格。不過，需要指出的是，按照加拿大社會保障法律的規(guī)定，居民要想利用參保時間累計計算等原則來獲得社會保障待遇，必須滿足曾在加拿大就業(yè)且至少為加拿大養(yǎng)老金計劃(CPP)做出過一項有效貢獻[42]。通過這些規(guī)定和條款，加拿大政府有效維護了大多數(shù)永久性移民的社會保障權益。以加拿大與美國簽訂的社會保障雙邊協(xié)定為例，自1984年8月1日正式生效以來，其惠及的加拿大國民人數(shù)和受益金額逐年增加，從1987年的8806人和783萬美元快速增加至2019年的52490人和1.55億美元(表4)。

表4 1987—2019年從加美社會保障協(xié)定受益的加方人數(shù)及受益金額

(二)提升了跨國企業(yè)的國際競爭力

對于加拿大跨國企業(yè)而言，母國與眾多對外直接投資的主要目的地國簽署社會保障雙邊協(xié)定是一個重大利好，因為這些協(xié)定有助于降低其海外用工和投資成本，增強其在國際市場上的競爭優(yōu)勢。對于跨國企業(yè)來講，它們走出國門、放眼世界，積極參與國際競爭的主要目的是不斷提升國際競爭力，進而在基業(yè)長青的過程中賺得盆滿缽滿。由于業(yè)務和人員跨越了民族國家的界限，跨國企業(yè)及其外派員工往往會遭遇社會保障雙重繳費問題，極大地增加跨國企業(yè)在海外的用工和投資成本，嚴重妨礙其在國際市場上的競爭與發(fā)展。然而，當加拿大與本國對外直接投資的主要目的地國締結社會保障雙邊協(xié)定后，這一問題將會迎刃而解。除澳大利亞和新西蘭外，加拿大現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定幾乎都涵蓋了外派人員條款，對締約雙方的外派員工實行社會保險費用互免，互免期限以5年居多，最短和最長的互免期限分別為2年和6年(表5)。具體說來，社會保障雙邊協(xié)定允許外派時間在互免期限內的加拿大外派員工繼續(xù)參保母國的社會保障制度，而無需加入被派遣國的社會保障計劃；當外派時間超過互免期限時，加拿大外派員工只需參保被派遣國的社會保障制度，而無需加入母國的社會保障計劃，這就可以有效解決社會保障雙重繳費問題，顯著降低跨國企業(yè)的海外用工和投資成本，從而有力提升其國際競爭力。正如2009年11月加拿大政府在描述加拿大與羅馬尼亞社會保障雙邊協(xié)定時所說，該協(xié)定可以有效免除加拿大外派人員在羅馬尼亞的社會保障繳費，直接提升加拿大跨國企業(yè)在羅馬尼亞市場上的競爭力[43]。

表5 加拿大社會保障雙邊協(xié)定規(guī)定的外派人員的最長互免期限

五、對中國社會保障雙邊合作的重要啟示

經(jīng)過半個世紀的銳意進取，加拿大政府在社會保障雙邊合作領域取得了獨占鰲頭的成就，積累了諸多有益經(jīng)驗，與此相對比，中國的社會保障雙邊合作事業(yè)不僅起步于較晚的20世紀90年代末，至今只與有限的12國簽訂了社會保障雙邊協(xié)定(3)這12個國家及其協(xié)定簽署時間分別為：德國(2001年)、韓國(2012年)、丹麥(2013年)、芬蘭(2014年)、加拿大(2015)、瑞士(2015)、荷蘭(2016年)、法國(2016年)、西班牙(2017年)、盧森堡(2017年)、日本(2018年)和塞爾維亞(2018年)。，而且惠及的移民勞工數(shù)量比較有限，仍然處于相對落后的初步發(fā)展階段[44]，同時存在法制規(guī)范不健全和合作內容狹窄等諸多困境[45]，難以有效維護移民勞工和跨國企業(yè)的社會保障權益。因此，作為全球社會保障雙邊合作領域的典型代表，加拿大數(shù)十年的實踐經(jīng)驗可以給我國帶來一些重要啟示。

(一)瞄準本國移民勞工的主要就業(yè)國

社會保障雙邊談判往往是一場“持久戰(zhàn)”，不僅費時費力，而且成本不菲。為了提高社會保障雙邊合作的效率，加拿大政府在社會保障雙邊談判過程中重點瞄準本國永久性移民的主要來源國和對外直接投資的主要目的地國，僅與數(shù)十國(地區(qū))簽訂社會保障雙邊協(xié)定，就有效緩解了大多數(shù)永久性移民和跨國企業(yè)遭遇的社會保障困境，實現(xiàn)了事半功倍之效果。與此相對照，中國政府在社會保障雙邊合作過程中并未沿襲這一路徑。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，亞洲和非洲一直是中國對外勞務合作人員分布的主要地區(qū)，2013—2019年分別有62.0%、62.0%、64.5%、65.6%、63.5%、61.2%和60.8%的中國對外勞務合作人員分布在日本、新加坡、沙特和阿爾及利亞等10個亞非國家或地區(qū)(表6)。然而，在中國社會保障雙邊協(xié)定的12大締約國中，僅有韓國和日本是亞洲國家，唯有日本是對外勞務合作人員的主要就業(yè)國，其余皆為對外勞務合作人員分布有限的歐美國家，這勢必導致中國社會保障雙邊合作效率不高，甚至事倍功半。因此，參照加拿大的成功經(jīng)驗，中國政府在未來的社會保障雙邊談判過程中，應當重點瞄準對外勞務合作人員分布的主要地區(qū)——亞洲和非洲，特別是新加坡、印尼和阿爾及利亞等對外勞務合作人員的主要就業(yè)國，力爭早日與它們締結互利互惠的社會保障雙邊協(xié)定，從而有效緩解大多數(shù)移民勞工和跨國企業(yè)遭遇的社會保障困境。

表6 2013—2019年分布在10個主要國家或地區(qū)的中國各類勞務人員數(shù)量及比重

(二)引入多樣化的社會保障雙邊協(xié)調方式

移民勞工是一個異質性群體，他們遭遇的社會保障困境存在較大差異。針對外派員工主要面臨的是社會保障雙重繳費問題，而其他移民勞工遭遇的則是社會保障待遇支付障礙或者社會保障雙重缺失困境，加拿大政府在締結的社會保障雙邊協(xié)定中采取多樣化的協(xié)調方式，不僅引入了社會保險費用互免方式，而且引入了參保時間累計計算、按比例支付和福利可輸出等其他協(xié)調方式，有效緩解了大多數(shù)永久性移民和跨國企業(yè)遭遇的多種社會保障困境。反觀中國的情況，不難發(fā)現(xiàn)，中國社會保障雙邊合作高度依賴相對簡單的社會保險費用互免方式，在已生效的11份社會保障雙邊協(xié)定中，多達10份社會保障雙邊協(xié)定只引入了社會保險費用互免方式，僅有中瑞社會保障雙邊協(xié)定還引入了社會保險費用返還方式(表7)，根本沒有涉及參保時間累計計算、按比例支付和福利可輸出等相對復雜的協(xié)調方式，顯然難以有效應對移民勞工遭遇的社會保障待遇支付障礙和社會保障雙重缺失問題。加拿大的成功經(jīng)驗告訴我們，為了最大限度地維護移民勞工的社會保障權益，應當在社會保障雙邊協(xié)定中引入多樣化的協(xié)調方式。具而言之，可以從以下兩個方面著手：一是在未來的社會保障雙邊談判中，不僅要關注社會保險費用互免方式，更要重視引入?yún)⒈r間累計計算、按比例支付和福利可輸出等其他重要的協(xié)調方式；二是早日與現(xiàn)有締約國商討修訂社會保障雙邊協(xié)定，在現(xiàn)有協(xié)調方式的基礎上引入其他重要的協(xié)調方式。

表7 我國社會保障雙邊協(xié)定引入的主要協(xié)調方式

(三)擴大社會保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋范圍

國家之間締結社會保障雙邊協(xié)定的主要目的在于有效保護締約雙方移民勞工及其家屬的社會保障權益。為了增強社會保障雙邊協(xié)定的實施效果，加拿大政府高度重視社會保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋條款，不僅規(guī)定社會保障雙邊協(xié)定適用于締約雙方的所有國民及其家屬或者遺屬，甚至有些社會保障雙邊協(xié)定還涉及難民、無國籍人士和其他人員等，有效地維護了大多數(shù)永久性移民和跨國企業(yè)的社會保障權益。 然而，從中國已生效的11項社會保障雙邊協(xié)定來看，它們只覆蓋了有限的人群，主要是外派人員和特殊群體。如表8所示，這些社會保障雙邊協(xié)定只涉及派遣人員、航海船舶雇員和外交雇員等9類人群，并且沒有任何一項社會保障雙邊協(xié)定完全涵蓋了這9類人群，唯有派遣人員為所有社會保障雙邊協(xié)定所覆蓋。實際上，這9類人群僅占中國海外就業(yè)群體的一部分。進而言之，中國現(xiàn)有社會保障雙邊協(xié)定選擇性地忽視了眾多海外就業(yè)群體，不僅嚴重弱化社會保障雙邊協(xié)定的實施效果，而且有厚此薄彼之嫌，制造了新的不公平。故而，借鑒加拿大的經(jīng)驗，中國應當擴大社會保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋范圍。對此，可以分兩步進行：第一步是在鞏固現(xiàn)有派遣人員和特殊人群的基礎上，盡快將投資者、短期就業(yè)人員、自雇者以及隨行家屬等納入覆蓋范圍，使所有的社會保障雙邊協(xié)定都覆蓋9類人群；第二步是逐步將其他海外就業(yè)人員和相關群體納入覆蓋范圍，最大限度地擴大社會保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋范圍，從而有效增強社會保障雙邊協(xié)定的實施效果。