鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的發(fā)展與突破

黃 花

（中共莆田市委黨校，福建莆田 351100）

村民自治制度是我國(guó)民主制度建設(shè)在基層的偉大實(shí)踐，是推進(jìn)基層民主和國(guó)家民主化進(jìn)程的突破口和試驗(yàn)田，同時(shí)也是鄉(xiāng)村場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)良好治理的基本保證。我國(guó)的村民自治制度源于人民公社的退出，至今已經(jīng)取得歷史性進(jìn)展。但隨著市場(chǎng)化的沖擊和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，農(nóng)村空殼化問(wèn)題不可避免地影響到村民自治，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，基層自治組織一旦失去基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就形同虛設(shè)，衰敗的村莊對(duì)發(fā)展基層民主的需求不強(qiáng)，因此我國(guó)許多貧困村莊的村民自治制度已是名存實(shí)亡。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，那么村民自治應(yīng)如何在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下把握好這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇期實(shí)現(xiàn)自我的發(fā)展與突破是需要研究的一個(gè)新課題。

一、鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的實(shí)現(xiàn)形式

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。同時(shí)提出要堅(jiān)持自治為基，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制[1]。可見村民自治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)核，它為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度支撐和基礎(chǔ)保障。同時(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也賦予村民自治新的時(shí)代內(nèi)涵，它將給村民自治帶來(lái)新的歷史機(jī)遇和發(fā)展空間。

村民自治不同于科層化和行政化的政權(quán)，它是國(guó)家在基層社會(huì)通過(guò)村民自己選舉代表的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的適當(dāng)分權(quán)。菲佛等的資源依賴?yán)碚搶ⅰ百Y源”這個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念引入到基層組織的研究中，他們指出沒(méi)有任何一個(gè)組織是可以完全自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環(huán)境交換，組織根植于各種各樣相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)中，所需要的各種資源，包括財(cái)政資源、物質(zhì)資源以及信息資源，都是從環(huán)境中得到的，因此組織不得不依賴于這些資源外部提供者[2]。我國(guó)的農(nóng)村治理也充分驗(yàn)證了這個(gè)道理，農(nóng)村的治理資源直接影響到村治主體的動(dòng)員力和組織力，進(jìn)而決定著村莊的治理能力和治理水平。有學(xué)者將這種治理資源劃分成物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源兩類，所謂物質(zhì)性資源指的是包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、集體土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等維持村莊運(yùn)行的物資；權(quán)威性資源是指鄉(xiāng)村中支配農(nóng)民的各種正式制度和非正式制度，既包括村莊治理的各項(xiàng)規(guī)定，也包括農(nóng)村中的人情、面子、常理等[3]。從治理資源和權(quán)力兩個(gè)維度來(lái)劃分，村民自治的實(shí)現(xiàn)形式可分為四種類型，即資源多、權(quán)力大；資源多、權(quán)力??；資源少、權(quán)力?。毁Y源少、權(quán)力大。

（一）資源多、權(quán)力大的村莊

這類村莊擁有豐富的村集體經(jīng)濟(jì)資源，它無(wú)須伸手向村民去索取，雄厚的村集體經(jīng)濟(jì)使得村治組織在處理村莊公共事務(wù)時(shí)能夠具備較高的權(quán)威，表現(xiàn)為治理過(guò)程中更容易勸服個(gè)別反對(duì)者，村一級(jí)的自治權(quán)力大。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，特別是村集體經(jīng)濟(jì)搞得很好的村莊，村民委員會(huì)在治理中明顯占據(jù)優(yōu)勢(shì)，這些村民委員會(huì)由于具備充足的資源，他們會(huì)向村民提供各種不同形式的物質(zhì)福利和社會(huì)服務(wù)，從而贏得村民對(duì)村民委員會(huì)的服從，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)對(duì)村民的控制。因此這些村民委員會(huì)威信很高，自治實(shí)踐成效也很突出，村民也愿意積極參與村莊的治理。所以對(duì)于資源多、權(quán)力大的村莊，村兩委的治理呈現(xiàn)出極強(qiáng)的凝聚力，村里反對(duì)的聲音少，村民自治程度高，治理的成效也較其他村莊更好。

（二）資源多、權(quán)力小的村莊

村民自治要求村民擁有一定的管理集體事務(wù)的民主權(quán)利，它的實(shí)施是需要依托一定的組織框架進(jìn)行運(yùn)作的，村民就是構(gòu)成這一框架的主體，村民委員會(huì)則是這一組織的載體。其實(shí)單靠村民個(gè)體是無(wú)法獨(dú)自、有效地實(shí)施其自主權(quán)，它需要通過(guò)召開村民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)代替他們行使這個(gè)權(quán)力。當(dāng)然村民委員會(huì)為了贏得村民的選票，一般也會(huì)承諾保證能夠給廣大村民提供更多的社會(huì)福利、能公正使用集體資源、能讓村民公平受益等等。在一些村集體經(jīng)濟(jì)搞得好的地方，它們的村辦集體企業(yè)管理組織幾乎已經(jīng)代替村民委員會(huì)履行村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行職能，它們既掌握著村級(jí)主要經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決定權(quán)，同時(shí)又擁有村務(wù)管理權(quán)和村里公共資源的支配權(quán)。也正是由于村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的介入，這樣的村莊內(nèi)部因?yàn)榻?jīng)濟(jì)組織與政治組織功能交叉、職責(zé)不清，所以經(jīng)濟(jì)組織越權(quán)代行基層政權(quán)政治功能的現(xiàn)象屢有發(fā)生，村莊基層政權(quán)組織的作用與功能也被逐漸邊緣化了。

（三）資源少、權(quán)力小的村莊

有些貧困鄉(xiāng)村由于集體經(jīng)濟(jì)資源少，村干部的治理能力也因此受到影響，基層黨組織無(wú)法在村莊中充分發(fā)揮出它的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和戰(zhàn)斗堡壘作用，村民自治制度難以有效運(yùn)行。常言道“手中無(wú)米，喚雞不靈”，特別是那種集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)“空殼化”的村集體組織，它們?cè)诖鍍?nèi)是沒(méi)有權(quán)威的，而且它們也拿不出足夠的經(jīng)費(fèi)來(lái)維持對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理，這種村莊自治能力的弱化主要表現(xiàn)為“四難”，即村民大會(huì)難召集、村民代表大會(huì)難決議、村級(jí)事務(wù)難參與、對(duì)村“兩委”難監(jiān)督，村民自治制度受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在我國(guó)，村莊治理的關(guān)鍵還是要取決于村干部對(duì)經(jīng)濟(jì)資源提取的能力，如果鄉(xiāng)村權(quán)力主體手中可控的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源太少，就容易讓農(nóng)村政權(quán)和組織行為失范，進(jìn)而造成干群關(guān)系緊張，甚至導(dǎo)致農(nóng)村組織性危機(jī)和合法性危機(jī)。因?yàn)楫?dāng)村級(jí)組織財(cái)力不足時(shí)，村干部只能通過(guò)說(shuō)服、教育和輿論等方式勸說(shuō)村民共同參與公共事務(wù)，而一旦有少數(shù)村民不配合，其他村民極易起而效仿，如果這時(shí)村莊又缺乏外部強(qiáng)制手段，“空殼村”的社會(huì)治理必然要面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（四）資源少、權(quán)力大的村莊

對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，國(guó)家為了扶持這些村莊發(fā)展，通常會(huì)以各種方式向它們輸入各種資源，也就是國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。項(xiàng)目資源可以分為兩種形式：一種是國(guó)家自上而下的直接輸入形式，在這種輸入中，村級(jí)組織并非資源的承接者，而是成了項(xiàng)目工程的監(jiān)督者，所以這種形式的項(xiàng)目資源其實(shí)對(duì)村莊治理的影響并不大。另一種是國(guó)家將資源交給村級(jí)組織，由他們和村民共同來(lái)支配的專項(xiàng)資金資源。這種項(xiàng)目資金不但涉及村民的切身利益，同時(shí)它又需要有村民委員會(huì)對(duì)它們進(jìn)行組織和管理，需要村民積極參與其中，所以這種資源不但能夠解決貧困鄉(xiāng)村的資金短缺問(wèn)題，而且還會(huì)吸引村民參與自治，同時(shí)提高村民委員會(huì)在村莊中的威望，它實(shí)質(zhì)是一種以資源下鄉(xiāng)的形式將項(xiàng)目資金嵌入到鄉(xiāng)村治理之中，對(duì)村民自治有較大的影響[4]。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村民自治的新發(fā)展

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的二十字總要求，與十六屆五中全會(huì)提出的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)二十字總要求“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”相比，在鄉(xiāng)村治理方面，由原來(lái)的“管理民主”變成“治理有效”，這個(gè)改變體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)村民自治發(fā)展的新要求。村民自治的核心內(nèi)容是要求全面推進(jìn)本村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在這“四個(gè)民主”中，民主選舉是基礎(chǔ)，民主決策是關(guān)鍵，民主管理是根本，民主監(jiān)督是保證。但從以往的村民自治實(shí)踐看，普遍存在著重“民主選舉”輕“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的現(xiàn)象，而這三項(xiàng)民主恰恰更能體現(xiàn)出村民自治制度中的“民主”精神，因此長(zhǎng)期以來(lái)村民自治中的治理功能其實(shí)并沒(méi)有被充分發(fā)揮出來(lái)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求鄉(xiāng)村治理從“管理民主”走向“治理有效”，實(shí)質(zhì)就是要求重新審視村民自治制度，實(shí)現(xiàn)資源與權(quán)力在農(nóng)村的制約與平衡，塑造出融政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活于一體的村民自治，將“民主”融入鄉(xiāng)村的決策、管理、監(jiān)督等領(lǐng)域，以增強(qiáng)村莊的內(nèi)聚力和政策的執(zhí)行能力，進(jìn)而在農(nóng)村建立起自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

（一）鄉(xiāng)村振興給村民自治帶來(lái)的新機(jī)遇

1.產(chǎn)業(yè)振興為村民自治提供必要的經(jīng)濟(jì)保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，也是治理有效實(shí)現(xiàn)的根基。盡管村民自治制度是屬于基層民主政治建設(shè)的層面，但在真正推進(jìn)的過(guò)程中卻又不能囿于農(nóng)村政治范疇，因?yàn)榇迕褡灾紊婕班l(xiāng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。更何況在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正處于從鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)型期，如果對(duì)于村民自治的政治價(jià)值和政治意義過(guò)分強(qiáng)調(diào)的話，它有可能會(huì)損傷村民自治的實(shí)效與發(fā)展[5]。事實(shí)上自改革開放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就一直持續(xù)增長(zhǎng)，尤其是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，中央對(duì)農(nóng)村的投入在不斷增加，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平也快速提升，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，以及農(nóng)民的生活狀況等都發(fā)生了巨大變化，尤其是家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn)，也催生了農(nóng)村的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式[6]。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的這些變化無(wú)疑就為村民自治提供了經(jīng)濟(jì)上的保障，同時(shí)也為鄉(xiāng)村民主治理的變革與發(fā)展提供了新的機(jī)遇。

2.人才振興為村民自治提供人才隊(duì)伍支撐

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是人的振興。近年來(lái)，我國(guó)以工業(yè)化城市化為中心的發(fā)展戰(zhàn)略不但讓城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而且也在城市中形成了具有強(qiáng)大吸附能力的經(jīng)濟(jì)體系，它吸引著農(nóng)村的土地、資金、人才等各種積極要素持續(xù)向城市流動(dòng)，部分農(nóng)村由于人走村衰而逐漸走向凋敝，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)困局。其中的人才流失不但加劇了農(nóng)村人才后繼不足，而且人力資源的結(jié)構(gòu)失衡進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村愈益背離現(xiàn)代化的目標(biāo)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了十分不利的影響。村民自治不但需要得到社會(huì)資源的廣泛支撐，而且也需要拓寬吸納各種人才參與村民自治的渠道，以吸納社會(huì)上各方面的優(yōu)秀人才參與其中，特別是那些經(jīng)商辦企業(yè)的企業(yè)家、外出務(wù)工的成功人士、下派掛職的機(jī)關(guān)干部、農(nóng)村實(shí)用型人才、新型職業(yè)農(nóng)民、大學(xué)生村官、科研杰出人才等。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將從政策層面研究建立各類人才流入鄉(xiāng)村的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，吸引更多人才投身到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)中去，為實(shí)現(xiàn)村民自治提供必要的人才支撐。

3.組織振興為村民自治奠定組織基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興離不開組織振興，而基層黨組織是農(nóng)村基層組織的核心，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治優(yōu)勢(shì)和根本保障。村民自治是從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的泥土中生長(zhǎng)出來(lái)的民主制度，它的成長(zhǎng)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)、法律監(jiān)督和政府的支持[7]。村民自治在體現(xiàn)村民意志、保障村民權(quán)益、激發(fā)農(nóng)村活力等方面展示出它巨大的優(yōu)越性，但實(shí)踐也反復(fù)證明，實(shí)現(xiàn)村民自治是離不開黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。比如貧困村要實(shí)現(xiàn)脫貧，它既需要村民自己的艱苦奮斗，同時(shí)也需要黨委政府的扶貧扶智；矛盾村要實(shí)現(xiàn)“善治”，它既需要村規(guī)民約等非正規(guī)制度的制約，同時(shí)也需要黨委政府延伸工作觸角制定相關(guān)的正規(guī)制度。因此只有堅(jiān)持黨對(duì)鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村事務(wù)，集合各方面的才能智慧投入到鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展中去，才能為深化村民自治實(shí)踐提供有力的組織保證。

（二）鄉(xiāng)村振興對(duì)村民自治提出的新要求

1.鄉(xiāng)村振興要求完善鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要建立健全自治、德治、法治三治結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。其中自治屬于村莊范疇，法治屬于國(guó)家范疇，德治屬于社會(huì)范疇，三種不同治理方式相互補(bǔ)充，以此來(lái)保證村莊治理格局的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要綜合利用好現(xiàn)代治理和傳統(tǒng)治理兩種手段、兩種資源，首先應(yīng)完善村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步健全農(nóng)村基層的“四個(gè)民主”，強(qiáng)化農(nóng)民主動(dòng)參與村莊公共事務(wù)的主人翁意識(shí)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的事由農(nóng)民自己商量著辦，提升農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。其次法治是鄉(xiāng)村治理的基本保障，只有把政府的各項(xiàng)涉農(nóng)工作都納入法治化的軌道，同時(shí)村民作為治理主體也應(yīng)提高他們的法治素養(yǎng)，這樣才能真正做到依法處理村莊事務(wù)。其三應(yīng)通過(guò)德治弘揚(yáng)正氣，挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)中的道德力量，制定村規(guī)民約和鄉(xiāng)村社會(huì)共同尊崇的道德公約等自律規(guī)范，來(lái)調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系叫作“鄉(xiāng)政村治”，“鄉(xiāng)政”指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨組織代表國(guó)家處理政務(wù)，“村治”是指村民通過(guò)村民委員會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)自己村莊內(nèi)部事務(wù)的治理[8]。這種治理方式容易出現(xiàn)由于國(guó)家向農(nóng)村輸入大量的資源，基層政府的核心業(yè)務(wù)下沉，從而導(dǎo)致村民自治流于形式。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下要深化村民自治實(shí)踐，就要把自治、法治、德治三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建“三治”融合的體制機(jī)制，使鄉(xiāng)村治理體系更加完善，從而實(shí)現(xiàn)治理有效。

2.鄉(xiāng)村振興要求增強(qiáng)村民自治能力

村民自治能力指的是在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，治理主體能否有效利用各種內(nèi)、外部資源，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，提高鄉(xiāng)村治理水平，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的治理目標(biāo)。自黨的十九大以來(lái)，為了加快補(bǔ)齊“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，中央財(cái)政積極部署支持鄉(xiāng)村振興的相關(guān)工作，強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政預(yù)算向“三農(nóng)”傾斜。2018 年財(cái)政部又印發(fā)了《貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對(duì)財(cái)政系統(tǒng)保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施做出了全面安排。鄉(xiāng)村治理的資源不外乎就是外部資源和內(nèi)部資源兩類，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)加大了政策傾斜和財(cái)政支持，這些外部資源當(dāng)然有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)黨的十九屆四中全會(huì)也提出要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化兩者要雙輪驅(qū)動(dòng)、并行不悖。因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景中，應(yīng)充分利用好城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩種資源，通過(guò)資源互補(bǔ)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。就鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部而言，則應(yīng)充分利用好農(nóng)村各種內(nèi)在資源和秩序力量，根據(jù)各自村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)狀況、地理位置差異、勞動(dòng)力素質(zhì)高低等生產(chǎn)要素以及諸如文化習(xí)俗、宗族權(quán)威、道德信仰等內(nèi)生秩序力量，建立起適應(yīng)各自鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的治理模式。

3.鄉(xiāng)村振興要求提高村民自治水平

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，它既要求以法治為前提，同時(shí)又需要傳統(tǒng)德治作為承載，吸引村民自覺(jué)行使民主權(quán)利，在鄉(xiāng)村中進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施要求鄉(xiāng)村要有高水平的村民自治。首先鄉(xiāng)村應(yīng)具備承接自上而下政策的能力，讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)政策措施能夠真正落地。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，資源如何配置，市場(chǎng)如何在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮其決定性作用，政府又如何在鄉(xiāng)村發(fā)展中起到指導(dǎo)性作用，這些都要求我們應(yīng)該充分尊重、發(fā)揮和利用好村民自治的作用，因?yàn)榇迕褡灾问沁B接市場(chǎng)與政府之間的橋梁。其次鄉(xiāng)村振興的基本力量是廣大農(nóng)民，它需要加強(qiáng)群眾自治組織建設(shè)，吸引農(nóng)民積極參與，推動(dòng)農(nóng)民團(tuán)結(jié)合作，發(fā)揮他們的聰明才智，靈活應(yīng)對(duì)村莊內(nèi)部的不同問(wèn)題。因此在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)提高農(nóng)民的組織化程度來(lái)提升村民自治的水平[9]。

三、村民自治在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的新突破

村民自治權(quán)能否得到有效保障很大程度上取決于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，我國(guó)即將實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，村民自治制度又面臨著鄉(xiāng)村振興的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，如何才能在這個(gè)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下發(fā)揮好村民自治的作用?正如徐勇教授所言，村民自治應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)緊密關(guān)聯(lián)，根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)狀況，讓村民自治實(shí)現(xiàn)多層次、多形式、多類型的發(fā)展[10]。因此，不同經(jīng)濟(jì)狀況的鄉(xiāng)村往往會(huì)采取不同的自治形式。但不管它們采取哪種自治實(shí)踐，當(dāng)前都需要面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略賦予的新時(shí)代內(nèi)涵，在各自存在的經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域中不斷進(jìn)行檢討與修正，唯有如此才能最大程度地發(fā)揮出村民自治的社會(huì)效能。

（一）避免項(xiàng)目消解自治的弊端，完善村民自治相關(guān)體系

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體收入水平較低，特別是2004 年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家又取消了村級(jí)組織的“三提五統(tǒng)”，由于沒(méi)有了“提”，村集體就沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此村級(jí)組織“統(tǒng)”的功能就被大大削弱，許多村莊無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我良性運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了一些無(wú)資產(chǎn)、無(wú)資源、無(wú)企業(yè)、無(wú)收入的“四無(wú)村”，鄉(xiāng)村治理面臨著治權(quán)喪失和能力弱化的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)國(guó)家為了緩解這些鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)困難，往往會(huì)以項(xiàng)目的方式向它們投入資金。但是鄉(xiāng)村資金一旦是依賴輸入獲得的，這時(shí)如果組織制度供給沒(méi)能跟上，就很容易導(dǎo)致資源消解鄉(xiāng)村自治的困局出現(xiàn)，它削弱了村集體的治理基礎(chǔ)，表現(xiàn)為行政對(duì)自治的干預(yù)。事實(shí)上如果村民自治組織過(guò)于弱勢(shì)，或者地方政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì),它容易造成內(nèi)外勢(shì)力干擾村務(wù),導(dǎo)致村民無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)[11]。國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必然會(huì)加大對(duì)農(nóng)村的投入，為了堅(jiān)持和完善村民自治制度，避免項(xiàng)目消解自治的弊端，賦予鄉(xiāng)村治理充分的自主性，可嘗試著從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。

1.建立健全村民自治制度

實(shí)現(xiàn)村民自治當(dāng)然須要有相關(guān)的配套制度，但是到目前為止我國(guó)有關(guān)村民自治的最重的一部法律是《村民委員會(huì)組織法》，而《村民委員會(huì)組織法》主要是用來(lái)規(guī)范村級(jí)組織的選舉、職責(zé)和運(yùn)行等制度,它是以自治權(quán)的組織載體——村民委員會(huì)作為立法的軸心，而并非以村民自治權(quán)作為村民自治制度的立法基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。因此建議盡快頒布《村民自治法》，明確規(guī)范村民自治的性質(zhì)、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的組成與運(yùn)行等，確定好村民自治組織的彼此關(guān)系、權(quán)限、地位，以及村民自治組織中監(jiān)管人員的義務(wù)和權(quán)利，盡可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管人員權(quán)利和職責(zé)的相互統(tǒng)一，建立起村民自治的保障推動(dòng)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制及權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，以保障村民的自治實(shí)踐[12]。

2.處理好與政府之間的關(guān)系

我國(guó)目前的村民自治組織中有著明顯的附屬行政化傾向，從法理上講，地方的監(jiān)管體制應(yīng)是由村民自治權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政監(jiān)督權(quán)組成，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻頻頻出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用職權(quán)，過(guò)多干預(yù)村民自治的現(xiàn)象，因此依法規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍對(duì)于能否有效實(shí)行村民自治是至關(guān)重要的。村民委員會(huì)屬于村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能將村民委員會(huì)視為自己延伸出來(lái)的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)于的確需要政府來(lái)引領(lǐng)村民委員會(huì)完成的部分工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法開展指導(dǎo)。至于村內(nèi)的具體事務(wù)則應(yīng)由全體村民民主討論之后做出決定，政府應(yīng)尊重村民意愿，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理干預(yù)必須堅(jiān)決予以拒絕。

3.處理好與黨組織之間的關(guān)系

村民自治與村黨支部之間的地位和關(guān)系在理論上已經(jīng)規(guī)定得十分清楚，但在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中卻經(jīng)常出現(xiàn)村民自治組織不接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，或是村黨支部直接干預(yù)插足鄉(xiāng)村事務(wù)管理的問(wèn)題。為了厘清村民自治與村黨支部之間的關(guān)系，應(yīng)加快完善《農(nóng)村黨支部和村民委員會(huì)議事規(guī)則》，用法律制度來(lái)規(guī)范村民委員會(huì)和村黨支部的權(quán)責(zé)范圍，既讓村民能夠依據(jù)法律制度獨(dú)立做到自我管理、自我教育、自我服務(wù)，又能讓村黨支部能夠從對(duì)農(nóng)村日常事務(wù)的監(jiān)管中脫身出來(lái)，站在宏觀層面加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。村黨支部監(jiān)督村民委員會(huì)依法開展工作，村民委員會(huì)積極配合，堅(jiān)持村黨支部對(duì)村民委員會(huì)在政治和思想上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是包攬村民自治的具體工作和事務(wù)，進(jìn)行監(jiān)管但不超范圍、給予支持但不干涉、正確引導(dǎo)但不承辦。兩者只有密切配合才能真正實(shí)現(xiàn)村民自治的深入開展和正常運(yùn)行。

（二）警惕村治法人主體的錯(cuò)位，確立村民主體地位

如果鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平低下，村莊治理缺乏資金支持，甚至還要向村民尋求財(cái)力上的幫助，這種村莊的村民必然沒(méi)有參與自治的熱情。如果鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平高，往往村莊的自治水平也相應(yīng)較高。但在現(xiàn)實(shí)中也經(jīng)常會(huì)看到，在一些村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村莊，村民委員會(huì)替代村集體經(jīng)濟(jì)組織參與到經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的現(xiàn)象十分普遍，甚至直接把整個(gè)村莊當(dāng)成一個(gè)公司來(lái)治理。那一旦村級(jí)自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織融為一體，村里的精英在鄉(xiāng)村治理中過(guò)度主導(dǎo)，所謂的民主監(jiān)督就形同虛設(shè)。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，如果村級(jí)政權(quán)組織與經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)和權(quán)限不清，鄉(xiāng)村法人主體角色和地位不明確，那村民自治還是難以真正實(shí)現(xiàn)。

1.明確村民主體地位，強(qiáng)化村民自治組織

村民自治的主體是村民，只有讓村民能夠充分行使他們的民主權(quán)力，自治才能真正落實(shí)下去。首先，應(yīng)健全村民自治組織的組織結(jié)構(gòu)，讓村民委員會(huì)、村民小組、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等村民自治組織能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮出各自應(yīng)有的作用。其次，應(yīng)強(qiáng)化村民自治組織的功能，這些組織是村民經(jīng)常性參政的一條重要渠道，不能讓這些功能虛化、弱化，只有讓村民真正實(shí)現(xiàn)表達(dá)獨(dú)立，才能切實(shí)維護(hù)村民自身的利益，真正發(fā)揮出村民自治的組織載體作用。

2.發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，吸引村民參與自治建設(shè)

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平的高低直接影響著村民自治的實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)于經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展相對(duì)較好的鄉(xiāng)村，村民自治組織要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，確保村民能夠獲得公平公正的利益分配權(quán)，能夠共享優(yōu)質(zhì)的村內(nèi)公共服務(wù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平低下的村莊，由于村民自治組織的日常事務(wù)開支都成問(wèn)題，更不用提基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)了，這樣的村民自治組織在村民心中的威信就要大打折扣。因此發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，讓村民們共享富裕成果，這是保證村民自治組織實(shí)現(xiàn)有效治理的重要前提。

3.增強(qiáng)宣傳教育，提升村民參與意識(shí)

村民自治組織的成員是由村民組成的，實(shí)現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵在于農(nóng)民能否積極參與公共事務(wù)治理，在村民自治中主動(dòng)扮演起主體角色。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和受教育水平的制約，我國(guó)大部分農(nóng)村的村民其實(shí)并不關(guān)心村內(nèi)的政治生活，在他們的價(jià)值觀念中存在著嚴(yán)重的以自我利益為中心的傾向，對(duì)村內(nèi)的公共事務(wù)也持事不關(guān)己的態(tài)度，甚至不愿參加。因此推動(dòng)村民自治發(fā)展,迫切需要進(jìn)一步強(qiáng)化村民自治意識(shí)、培育自治文化，才能有效調(diào)動(dòng)起村民在自治中的積極性。通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育，讓農(nóng)民了解與村民自治相關(guān)的法律、政策、法規(guī)，推動(dòng)他們以責(zé)任者的姿態(tài)去履行權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)村民積極主動(dòng)地參與到自治過(guò)程中。

（三）防止集體資源使用監(jiān)管的缺位，構(gòu)建監(jiān)管保障體系

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)以及政府在政策、項(xiàng)目和資金等方面的支持，村級(jí)經(jīng)濟(jì)將不斷壯大。當(dāng)鄉(xiāng)村富裕之后，村民對(duì)村務(wù)的監(jiān)督權(quán)力就容易被弱化，農(nóng)村中的“小官大貪”現(xiàn)象屢禁不絕，選舉糾紛也時(shí)有發(fā)生，在惠農(nóng)補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域，侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題也是屢見不鮮，鄉(xiāng)村的治理呈現(xiàn)出村強(qiáng)民弱的局面。為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，在鄉(xiāng)村振興中應(yīng)從群眾監(jiān)督、本級(jí)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督三方面入手，構(gòu)建起完善的監(jiān)管保障體系。

1.自下而上的群眾監(jiān)督

首先，要完善村組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)制度。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民參與農(nóng)村事務(wù)、行使自治權(quán)力，以及對(duì)村兩委工作進(jìn)行監(jiān)督的重要途徑，只有運(yùn)用好這兩種村組織，讓村民能夠表達(dá)訴求、參與村務(wù)決策、有效發(fā)揮監(jiān)督作用，才能保證村民自治的制度優(yōu)勢(shì)。其次，要完善對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督機(jī)制。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入的增加，對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理就顯得越發(fā)重要。而民主自主監(jiān)督的有效實(shí)施關(guān)鍵還是要建立起嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度，許多村務(wù)工作都與村民的利益息息相關(guān)，最有效的辦法是讓村民直接參與到鄉(xiāng)村財(cái)政資源的使用和監(jiān)督中。設(shè)想可通過(guò)組建村民理財(cái)小組，讓村民參與鄉(xiāng)村公共財(cái)政預(yù)算的制定、確定財(cái)政開支和使用的流向、定期對(duì)財(cái)政運(yùn)營(yíng)過(guò)程及投資效益進(jìn)行審計(jì)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)村集體財(cái)務(wù)的全面監(jiān)督。其三，村民自身也應(yīng)具備相關(guān)的法律素養(yǎng)，只有熟悉《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，村民才能在自治中充分運(yùn)用法律維護(hù)好自身的合法權(quán)益。

2.同級(jí)之間的相互監(jiān)督

我國(guó)的村級(jí)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)工作主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村內(nèi)的黨務(wù)工作；二是村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)村里的村務(wù)工作。黨的執(zhí)政地位決定著村黨組織從政治上實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，而村民委員會(huì)則是一個(gè)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，但是在實(shí)際工作中，由于村兩委成員之間存在交集，因此兩委之間的權(quán)力監(jiān)督和制衡常常受到影響。為解決這個(gè)問(wèn)題，一要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，村黨支部要接受村內(nèi)黨員的民主評(píng)議；二要加強(qiáng)村民委員會(huì)成員之間的監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)村內(nèi)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控；三要形成村兩委之間的同級(jí)監(jiān)督，特別是在有利益矛盾的崗位上，當(dāng)涉及大額資金的使用、重大人事的任免、重要項(xiàng)目的決定時(shí)，執(zhí)行者和監(jiān)督者一定要分離，并且要做到互相監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步健全和完善村級(jí)財(cái)務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用，調(diào)動(dòng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的積極性，用嚴(yán)格的制度保證村民自治有序進(jìn)行和健康發(fā)展[13]。

3.自上而下的組織監(jiān)督

基層政府既是村民自治的規(guī)范者，又是村民自治的監(jiān)督者，相較于同級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督，它的監(jiān)督更具有震懾性，而且基層政府還擁有檢察院、法院以及相關(guān)的組織管理部門，因此自上而下的政府監(jiān)督是村民自治得以有序落實(shí)的重要保證?；鶎诱疄榱烁行У貙?duì)村民自治活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)打造一支獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，改變?cè)瓉?lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理體制，由縣區(qū)級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門直接領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)等，因?yàn)楸O(jiān)督者與被監(jiān)督者若是同處于一個(gè)管理系統(tǒng)之內(nèi)，監(jiān)督者是難以客觀、獨(dú)立地發(fā)揮其監(jiān)督作用[14]。因此我國(guó)農(nóng)村應(yīng)該深化村務(wù)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立，村民大會(huì)和村民代表大會(huì)行使決策權(quán)，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行和管理，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)保障村民權(quán)益。只有充分發(fā)揮村民自治管理體系的作用，才能激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性，讓村民自治在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮實(shí)效。