鄉(xiāng)村振興背景下民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃中的問(wèn)題與解決策略

車(chē)　璐　彭慧蘊(yùn)

鄉(xiāng)村振興背景下民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃中的問(wèn)題與解決策略

車(chē)璐彭慧蘊(yùn)

（西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院 四川綿陽(yáng) 621010）

民族山區(qū)大多位于經(jīng)濟(jì)貧困和社會(huì)發(fā)展落后地區(qū)，是國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的重要扶持對(duì)象，其鄉(xiāng)村振興問(wèn)題是多個(gè)政策的聚焦點(diǎn)。近年來(lái)國(guó)家諸多戰(zhàn)略助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)符合民族地區(qū)特色的村鎮(zhèn)規(guī)劃編制，然而在其具體實(shí)施中也存在諸多問(wèn)題。本文系統(tǒng)梳理了在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中存在的一些問(wèn)題，包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏、基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、忽視本地文化和土地利用率低。針對(duì)上述問(wèn)題，提出相關(guān)對(duì)策，進(jìn)而綜合提高鄉(xiāng)村規(guī)劃質(zhì)量，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程。

鄉(xiāng)村振興；特色資源；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；村鎮(zhèn)規(guī)劃；民族山區(qū)

民族山區(qū)大多位于經(jīng)濟(jì)貧困和發(fā)展落后的地區(qū)，是國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的重要扶持對(duì)象。其村鎮(zhèn)振興問(wèn)題是多個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略和政策的聚焦點(diǎn)：既是解決三農(nóng)問(wèn)題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，也是國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分，也是國(guó)家民族團(tuán)結(jié)政策和少數(shù)民族宗教信仰政策的主要對(duì)象。因此，提出行之有效的民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃策略具有重要的戰(zhàn)略意義。

民族山區(qū)不同于其他山區(qū)或農(nóng)村地區(qū)，除了具有山區(qū)的普遍特性之外，還具有少數(shù)民族村鎮(zhèn)的特殊性，在規(guī)劃時(shí)還必須遵從國(guó)家的少數(shù)民族政策和民族宗教信仰政策，保護(hù)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的需求。民族山區(qū)村鎮(zhèn)的規(guī)劃，既要考慮基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要考慮地域特征和文化傳承[1]。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下對(duì)民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃研究具有重要的科學(xué)意義。

一、民族山區(qū)的規(guī)劃問(wèn)題

近年來(lái)，諸多學(xué)者對(duì)民族山區(qū)規(guī)劃面臨的問(wèn)題進(jìn)行了思考。王彬汕[2]25-28等學(xué)者從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，探討了川西民族山區(qū)旅游發(fā)展的村鎮(zhèn)規(guī)劃方案。周鑫[3]12-16等學(xué)者以新疆阿克蘇地區(qū)為例，對(duì)以旅游產(chǎn)業(yè)為核心的民族地區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行探究。李萌[4]31-33等學(xué)者提出針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的貴州山地小城鎮(zhèn)規(guī)劃策略；李瑞強(qiáng)[5]等學(xué)者從空間利用角度，以滇西某縣為例進(jìn)行土地規(guī)劃探討；范穎[6]等學(xué)者從文化資源角度對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃進(jìn)行探討；程興國(guó)[7]等學(xué)者從基礎(chǔ)建設(shè)角度，提出通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)尋找西南民族地區(qū)的發(fā)展適宜模式和規(guī)劃對(duì)策。由此可見(jiàn)，在各民族地區(qū)、各個(gè)層面都進(jìn)行了一些鄉(xiāng)村振興規(guī)劃方面的嘗試，但尚未形成完整的研究和規(guī)劃體系。由于民族山區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、資源條件等與其他地方存在巨大差別，普適性的鄉(xiāng)村規(guī)劃不能完全滿足民族山區(qū)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，且在實(shí)施過(guò)程中存在諸多問(wèn)題。本文旨在介紹民族山區(qū)聚落發(fā)展現(xiàn)狀，系統(tǒng)梳理民族山區(qū)聚落規(guī)劃的發(fā)展歷程，并根據(jù)各個(gè)發(fā)展階段的不同歷史背景，總結(jié)其中存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策。

二、民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃現(xiàn)狀與演進(jìn)過(guò)程

（一）規(guī)劃策略指導(dǎo)下的民族山區(qū)村鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著國(guó)家政策對(duì)民族山區(qū)的支持，在美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等發(fā)展思想和具體規(guī)劃策略的指導(dǎo)下，各民族山區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展在一定程度上加快了并推動(dòng)了民族山區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。許多位于高山峽谷地勢(shì)較為偏遠(yuǎn)的貧困民族山區(qū)已實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

云南省瑞麗市喊沙村有傳統(tǒng)的傣族民居和特色的鳳尾竹林、山水風(fēng)光。其最初以發(fā)展農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，而在近年由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸受到外來(lái)文化的沖擊，建設(shè)了許多新的小洋房，改變了原生的村落環(huán)境。其建設(shè)發(fā)展方向一度迷失。但在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)思想的指導(dǎo)下，地方政府改變思路，尋求環(huán)境景觀打造與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合，最終實(shí)現(xiàn)了地方發(fā)展。振興規(guī)劃中綜合考慮將傣族建筑、山水風(fēng)光和佛教文化，兼顧旅游、文化和環(huán)境，提高了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村的整體發(fā)展[8]。

因此，即便在同一國(guó)家戰(zhàn)略和政府支持下，由于各地的實(shí)際情況不同和政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興思想的不統(tǒng)一，振興規(guī)劃科學(xué)性差異很大，最終導(dǎo)致發(fā)展?fàn)顩r參差不齊。由此可見(jiàn)，民族山區(qū)聚落振興規(guī)劃應(yīng)因地制宜，以科學(xué)思想為指導(dǎo)。

（二）民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)涵

鄉(xiāng)村振興的目的是補(bǔ)齊民族山區(qū)鄉(xiāng)村和聚落的發(fā)展短板，其村鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)涵應(yīng)該包括兩個(gè)方面。

第一，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的發(fā)展并重。由于民族山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍滯后，鄉(xiāng)村地理位置更為封閉，改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村長(zhǎng)期定位為城鎮(zhèn)的原料物資供給者，其各種地位都遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。近年來(lái)隨著城市化發(fā)展進(jìn)程加快，鄉(xiāng)村的地位更是逐年下降。而鄉(xiāng)村振興政策的提出要求我們對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重新梳理和定義，應(yīng)將對(duì)鄉(xiāng)村的重視程度提升到與城鎮(zhèn)同等重要的水平，通過(guò)構(gòu)建鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)特的管理模式、人口架構(gòu)、田園牧歌生活、產(chǎn)業(yè)交融景象等（圖1），使其擁有不同于普通城鎮(zhèn)地區(qū)獨(dú)特的民族吸引力。

第二，鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)代化并不是城鎮(zhèn)化。我國(guó)國(guó)土面積廣闊，人口眾多且分布不均，不可能實(shí)現(xiàn)所有人口城鎮(zhèn)化，故發(fā)展就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)新思路相應(yīng)而生[9]。民族山區(qū)有著城鎮(zhèn)化率更低，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚落距離更遠(yuǎn)，人口集中度更低等特點(diǎn)，現(xiàn)代化鄉(xiāng)村聚落建設(shè)應(yīng)有四個(gè)方面的內(nèi)容：一是建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，不僅包括發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)，還包括文娛產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)直接互融而產(chǎn)生的新形態(tài)；二是建設(shè)現(xiàn)代化生活，治理和優(yōu)化生活空間環(huán)境，讓當(dāng)?shù)鼐用衽c城市居民擁有同等公平的公共服務(wù)，享受同等舒適的生活；三是建設(shè)現(xiàn)代化文化，傳承、振興和創(chuàng)建更符合現(xiàn)代化發(fā)展的鄉(xiāng)村聚落地域文化體系；四是建設(shè)現(xiàn)代化管理體系，創(chuàng)建集群社區(qū)化、網(wǎng)狀的空間管理結(jié)構(gòu)，弱化山區(qū)缺乏人才、人口失衡、管理雜亂等管理弊端，達(dá)到自主管理的目的[10]。

（三）民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃演進(jìn)過(guò)程

自我國(guó)2006年提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村后，鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐歷經(jīng)了十多年的快速發(fā)展，民族山區(qū)鄉(xiāng)村和聚落規(guī)劃工作也開(kāi)始展開(kāi)。具體來(lái)講，與其他地區(qū)類(lèi)似，民族山區(qū)鄉(xiāng)村也經(jīng)歷了從新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)到田園綜合體的發(fā)展階段，再到目前中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新發(fā)展時(shí)期。

在最早的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)思想指導(dǎo)下，各發(fā)達(dá)地區(qū)周邊鄉(xiāng)村取得了一定程度的成效。例如，一些地理?xiàng)l件較好的鄉(xiāng)村道路交通明顯改善，基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)和完善。但是，民族山區(qū)鄉(xiāng)村和聚落由于地理位置偏遠(yuǎn)、少數(shù)民族社會(huì)的特殊性，以及生態(tài)復(fù)雜性等因素，這一階段的建設(shè)發(fā)展并未與其他地區(qū)保持同步，而是遠(yuǎn)滯后于其他鄉(xiāng)村。

2013年，國(guó)家在“中央一號(hào)”文件中提出“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)總目標(biāo)，并將 “建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境”作為農(nóng)業(yè)工作的重點(diǎn)。美麗鄉(xiāng)村指導(dǎo)思想使得鄉(xiāng)村建設(shè)取得了一些新的成就，建立了自下而上的村莊規(guī)劃建設(shè)機(jī)制；加強(qiáng)了綠化景觀、村民活動(dòng)廣場(chǎng)、公園等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)；展開(kāi)了對(duì)古跡、古建和文化遺產(chǎn)的有效保護(hù)[11]；在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，開(kāi)始發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在這一階段，將民族山區(qū)定義為扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域，各地方政府重視開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、脫貧工作，使得民族山區(qū)農(nóng)村發(fā)展成就增大，村莊治理趨于和諧有序，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐年提高。

但是由于全國(guó)各地情況不同，民族山區(qū)農(nóng)村和聚落情況非常復(fù)雜，上千年傳統(tǒng)文化的影響極其深遠(yuǎn)，地理位置偏遠(yuǎn)，居民文化教育程度不高等各種因素交織。在具體實(shí)施的過(guò)程中，許多地方?jīng)]有根據(jù)自身特點(diǎn)因地制宜靈活運(yùn)用，仍然出現(xiàn)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，特色缺失的情況，因此又產(chǎn)生了新的問(wèn)題。

為解決美麗鄉(xiāng)村的模式化建設(shè)中產(chǎn)生的問(wèn)題，國(guó)家又相繼提出了特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等的城鄉(xiāng)發(fā)展新思想。在這個(gè)時(shí)期，雖初步完成了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，但我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決，故在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”具有同樣重要的歷史意義，是具有指導(dǎo)性的鄉(xiāng)村建設(shè)新思想[12]。通過(guò)對(duì)二者進(jìn)行比較，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是更加綜合性的宏偉計(jì)劃，是對(duì)過(guò)去鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，全力解決鄉(xiāng)村發(fā)展存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)“五位一體”的整體發(fā)展（表1）。

表1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略較社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

比較的內(nèi)容社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)勢(shì) 產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)興旺更注重推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，加強(qiáng)鄉(xiāng)村物質(zhì)建設(shè)。 環(huán)境村容整潔生態(tài)宜居更加注重農(nóng)民的生活品質(zhì)，保證居住的舒適性和幸福感。 收入富足生活生活富裕更大層面地提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平。 管理管理民主治理有效更重視鄉(xiāng)村治理改革和治理效果，保障農(nóng)民利益和資源公平配置。 鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)風(fēng)文明鄉(xiāng)風(fēng)文明更加注重保護(hù)鄉(xiāng)村原生文化，并構(gòu)建價(jià)值體系。

三、民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的實(shí)際問(wèn)題

本文通過(guò)大量調(diào)查少數(shù)民族山區(qū)鄉(xiāng)村和聚落發(fā)展現(xiàn)狀的實(shí)際調(diào)查，分析思考目前在規(guī)劃指導(dǎo)下發(fā)展中存在的不足之處，總結(jié)民族山區(qū)鄉(xiāng)村聚落規(guī)劃中存在的實(shí)際問(wèn)題。

（一）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏

產(chǎn)業(yè)是地方發(fā)展的支柱，由于民族山區(qū)地理、資源的特殊性，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)更加重視，全方面解決存在的問(wèn)題。

1. 產(chǎn)業(yè)定位不清

許多民族山區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃在最初產(chǎn)業(yè)功能定位時(shí)缺乏對(duì)地方經(jīng)濟(jì)水平、生態(tài)環(huán)境和地域資源的深入和綜合考慮，有些地區(qū)強(qiáng)行推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)，但其發(fā)展方式粗放、要素投入能力薄弱，普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，主要農(nóng)、牧產(chǎn)品的產(chǎn)值規(guī)模小，商品率低。而第二產(chǎn)業(yè)從工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，高投入、高能耗和高污染的資源型產(chǎn)業(yè)比重較高，而加工產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展滯后，整體附加值低；同時(shí)，第二產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致資源短缺、生態(tài)惡化讓民族地區(qū)面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力與生態(tài)承載能力雙重低下的困境；忽略了民族山區(qū)可以充分利用獨(dú)特的自然山水和民族文化，吸引游客前往“異文化”地域去體驗(yàn)的旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)[13]。雖然很多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始有意識(shí)地發(fā)展旅游業(yè)，但第三產(chǎn)業(yè)依然比重較低，發(fā)展過(guò)程中也存在著旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)深度、廣度以及特色性不足；旅游類(lèi)型單一，仍以傳統(tǒng)景區(qū)觀光為主；景點(diǎn)開(kāi)發(fā)仍處于起步階段，旅游服務(wù)業(yè)未形成整體規(guī)模。

2. 產(chǎn)業(yè)融合度不足

產(chǎn)業(yè)融合是指產(chǎn)業(yè)之間的橫向聯(lián)系。當(dāng)前民族山區(qū)地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合度不足的問(wèn)題表現(xiàn)在一、二、三產(chǎn)業(yè)不分主次，齊頭并進(jìn)，沒(méi)有充分發(fā)揮地區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)。同時(shí)缺乏合理規(guī)劃引導(dǎo)，投資者往往盲目跟風(fēng)，追求短平快的產(chǎn)業(yè)收益、開(kāi)發(fā)模式單一、產(chǎn)業(yè)融合后對(duì)產(chǎn)品創(chuàng)新不足、產(chǎn)品低質(zhì)、缺乏全時(shí)性和體驗(yàn)性的旅游產(chǎn)品，導(dǎo)致游客對(duì)地方感知性不強(qiáng)，無(wú)法形成持續(xù)記憶。以典型民族山區(qū)村鎮(zhèn)，北川羌族自治縣桂溪鎮(zhèn)為例，其鎮(zhèn)域內(nèi)有中草藥等特色農(nóng)產(chǎn)品資源和羌族文化資源，旅游業(yè)以農(nóng)產(chǎn)品資源為依托進(jìn)行產(chǎn)品打造，但產(chǎn)品的質(zhì)量不高，以歌舞觀光進(jìn)行文化打造，但體驗(yàn)性不高，吸引力不夠。

（二）基本建設(shè)不足

民族山區(qū)鄉(xiāng)村基本建設(shè)的問(wèn)題主要體現(xiàn)在房屋建設(shè)、基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量不足、質(zhì)量落后。

1. 房屋建設(shè)缺管控

首先是房屋建設(shè)問(wèn)題，主要指建設(shè)無(wú)規(guī)劃、技術(shù)無(wú)指導(dǎo)、風(fēng)貌無(wú)引導(dǎo)三方面。建設(shè)無(wú)規(guī)劃造成鄉(xiāng)村地區(qū)房屋土地亂占，空間雜亂現(xiàn)象普遍；技術(shù)無(wú)指導(dǎo)導(dǎo)致房屋建設(shè)存在眾多安全隱患。以村民住宅建設(shè)為例，基本以“自建”為基礎(chǔ)，以宗族成員為決策主體進(jìn)行住宅工程的建造。這種建造方式必然出現(xiàn)技術(shù)缺陷，在建筑設(shè)計(jì)的朝向、建筑結(jié)構(gòu)、空間造型、建材選材等方面缺乏科學(xué)性，給居住安全帶來(lái)眾多隱患；由于建筑風(fēng)貌缺乏引導(dǎo)，新建建筑中地域民族文化元素消失，顏色、材質(zhì)和房屋建筑風(fēng)格迥異，使整體風(fēng)貌雜亂且失去地域特色[9]。

2. 基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施不足

民族山區(qū)地區(qū)較一般鄉(xiāng)村更為偏遠(yuǎn)、村莊較為分散，且資金投入不足，基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)始終是其發(fā)展短板，尤其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施中交通、給排水、環(huán)衛(wèi)、防災(zāi)、公共服務(wù)設(shè)施中商業(yè)性服務(wù)設(shè)施等存在的問(wèn)題缺乏重視。

在道路系統(tǒng)方面，民族山區(qū)擁有等級(jí)公路是東部地區(qū)的21.9%，是中部地區(qū)的43.3%。鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)、組級(jí)公路通達(dá)率低，“斷頭路”“卡口橋”狀況突出[14]；在給排水系統(tǒng)方面，根據(jù)2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》[15]，全國(guó)農(nóng)村飲水安全達(dá)標(biāo)率平均在90%，而民族山區(qū)的達(dá)標(biāo)率不到80%，污水處理能力只有東部的22.0%和39.4%；除此之外，由于民族山區(qū)多為生態(tài)脆弱地區(qū)，防洪、防災(zāi)設(shè)施的重要性不言而喻，許多地方現(xiàn)狀也存在防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，保障系統(tǒng)不完善的問(wèn)題。

商業(yè)性設(shè)施方面，隨著民族山區(qū)旅游業(yè)崛起，旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃應(yīng)滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，現(xiàn)狀卻是住宿、餐飲、購(gòu)物等旅游設(shè)施嚴(yán)重不足，只集中于某個(gè)局部空間，無(wú)法起到引流的作用，成為制約地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

（三）忽視本地文化

本地文化是一個(gè)極其豐富的概念，民族山區(qū)的資源文化不僅包括傳承下來(lái)的建筑等物質(zhì)文化以及非物質(zhì)民族文化，也包括當(dāng)?shù)氐纳剿幕?、農(nóng)耕文化和村民的生產(chǎn)、生活一切行為所傳達(dá)出來(lái)的精神內(nèi)涵的總和，而在規(guī)劃中沒(méi)有正確對(duì)待本地文化，不利于推動(dòng)民族地區(qū)的發(fā)展。這主要體現(xiàn)在對(duì)文化資源的認(rèn)識(shí)不足、對(duì)文化傳承不夠等方面。

1. 資源文化認(rèn)識(shí)不足

多數(shù)規(guī)劃中缺乏對(duì)資源文化進(jìn)行全面認(rèn)識(shí)，只著眼于區(qū)域內(nèi)突出的“盆景”式資源，而忽略其他潛在資源，即“只見(jiàn)樹(shù)木”而忽略了更廣闊的資源“森林”（圖2）。具體來(lái)講，許多民族山區(qū)由于某個(gè)地點(diǎn)資源匯集，只重視單個(gè)項(xiàng)目的保護(hù)、利用和規(guī)劃。例如，只重視民族文化富集的傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌區(qū)的規(guī)劃、山水資源富集的自然景區(qū)規(guī)劃。這種基于“單體”的資源觀很難意識(shí)到資源的全面性和關(guān)聯(lián)性，淺層次的資源利用無(wú)法滿足游客自主消費(fèi)需求、深度文化體驗(yàn)的需要。因而，在規(guī)劃中我們需要將空間內(nèi)的所有可能的物質(zhì)和非物質(zhì)資源，作為一個(gè)整體地方性資源來(lái)綜合認(rèn)識(shí)，將其轉(zhuǎn)化成為具有地方標(biāo)識(shí)、全域可享的文化。

2. 文化傳承出現(xiàn)斷裂

文化傳承是指學(xué)習(xí)、繼承和享用前人創(chuàng)造的文化。民族山區(qū)發(fā)展帶來(lái)了不同文化之間的交流和沖擊，同時(shí)民族山區(qū)地區(qū)青少年大量流失、規(guī)劃中文化重視程度不足，承載空間不足，都不利于物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化的更好傳承，甚至出現(xiàn)了文化的“斷裂”。其中最為突出的是非物質(zhì)文化瀕臨消失的問(wèn)題，很多祭祀活動(dòng)、生活禮儀、節(jié)日慶典、民間競(jìng)技，以及有關(guān)生產(chǎn)、生活的其他習(xí)俗已被人們遺忘。在規(guī)劃中，公共空間作為民族文化的重要載體，場(chǎng)所的建設(shè)對(duì)其民族文化的傳承至關(guān)重要。除此以外，如何提升村民自身文化認(rèn)同感和游客自發(fā)的文化參與，也成為需要研究的重要課題。

（四）土地利用率低

在土地資源利用方面，一方面是由于各部門(mén)的協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致多口規(guī)劃矛盾，使土地利用規(guī)劃無(wú)法落實(shí)，最終導(dǎo)致利用效率低；另一方面是地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)土地的需求增加，但整體資源卻大量浪費(fèi)，導(dǎo)致供需矛盾。

1. 條塊分割降低規(guī)劃效率

在2018年組建自然資源部之前，民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程受各部門(mén)分割管理，未能科學(xué)合理地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各項(xiàng)規(guī)劃在具體實(shí)施過(guò)程中存在內(nèi)生性矛盾。這種矛盾主要表現(xiàn)在村鎮(zhèn)各項(xiàng)規(guī)劃的編制中，多部門(mén)的管理和指導(dǎo)缺乏協(xié)調(diào)性。如國(guó)土部門(mén)主要負(fù)責(zé)耕地保護(hù)編制土地利用規(guī)劃，規(guī)劃部門(mén)主要負(fù)責(zé)用地安排編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，文旅部門(mén)主要編制旅游規(guī)劃，各個(gè)部門(mén)都有明確的分工[16]。然而各部門(mén)出臺(tái)的規(guī)劃時(shí)限及要求各不相同，用地規(guī)模、布局和性質(zhì)混亂，使得規(guī)劃無(wú)法很好落實(shí)，土地資源利用率低下。

2. 小農(nóng)意識(shí)導(dǎo)致土地閑置

由于受小農(nóng)意識(shí)思想的影響，當(dāng)?shù)鼐用窆?jié)約土地意識(shí)淡薄。隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，大量青壯年勞力放棄在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，選擇到經(jīng)濟(jì)條件更好、生存環(huán)境更佳的城市務(wù)工，雖然其耕種意愿低，但是依舊不愿意放棄土地。再如房屋年久失修，在搬遷到新居住點(diǎn)情況下，依舊不愿意騰出原有房子，造成舊宅基地閑置“占新不騰舊”的問(wèn)題，這些現(xiàn)象導(dǎo)致了大量土地閑置。加之一些旅游用地、工業(yè)用地和基礎(chǔ)建設(shè)用地寬打?qū)捰?，土地的利用率不高，加劇了土地資源的供需矛盾。

總而言之，由于多數(shù)民族山區(qū)近年來(lái)并沒(méi)有系統(tǒng)編制科學(xué)、合理和以可持續(xù)發(fā)展為目的的土地利用規(guī)劃，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)和布局的不合理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地深度利用和精確使用，集約程度低下。

四、鄉(xiāng)村振興背景下民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃策略與建議

綜上所述，民族地區(qū)資源不應(yīng)僅包括生態(tài)、生產(chǎn)和生活的三“生”實(shí)體空間的物質(zhì)資源，還包括空間內(nèi)的所有行為、活動(dòng)等，這些所有資源都為視覺(jué)器官直接接觸的景象，例如服務(wù)設(shè)施、耕作場(chǎng)景、鄉(xiāng)民活動(dòng)、節(jié)日慶典等，但在目前規(guī)劃編制過(guò)程中，沒(méi)有深刻理解民族山區(qū)鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)涵，缺少對(duì)各資源的深入考慮，沒(méi)有解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用存在的問(wèn)題。因此，民族山區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的策略應(yīng)注重：

（一）挖掘特色資源，構(gòu)建綜合空間

在現(xiàn)有理論基礎(chǔ)上，結(jié)合民族山區(qū)的鄉(xiāng)村特點(diǎn)，將資源具體分為生態(tài)、生產(chǎn)、生活、設(shè)施和文化五大類(lèi)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行利用改造提升，共同構(gòu)成富有特色的空間資源網(wǎng)絡(luò)格局。

生態(tài)資源包括氣候、山體、土壤、水文、植被等，在民族山區(qū)規(guī)劃中要注重在生態(tài)保育的基礎(chǔ)上進(jìn)行景致提升。如水體的利用，水體包括河流、湖泊、溪流、魚(yú)塘等水網(wǎng)空間要素，在規(guī)劃中要加強(qiáng)水域沿岸的植被恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境整治，同時(shí)將各水網(wǎng)空間要素疏通，使得各要素相互聯(lián)系，形成完整的水網(wǎng)。

生產(chǎn)資源包括菜田果林、牲圈魚(yú)池等。例如田野，主要組成部分為鄉(xiāng)間的耕田、田坎、護(hù)坡和部分水系以及植物。由于民族山區(qū)獨(dú)特復(fù)雜的地形地貌，加以利用可以呈現(xiàn)出一副連綿起伏、縱橫交錯(cuò)和百折千回的梯田景致。因而在規(guī)劃中要注重保持其原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上進(jìn)行謹(jǐn)慎低強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)，體現(xiàn)鄉(xiāng)間田野原始野性的美。。

生活資源是與民族山區(qū)鄉(xiāng)村村民聯(lián)系最為緊密，是村民日常生活活動(dòng)的承載場(chǎng)所，包括庭院、街巷、公共活動(dòng)、入口空間等，因而在規(guī)劃中要注重承載空間的營(yíng)造。如街巷空間方面，它可以是展現(xiàn)居民勞作和交往景象的場(chǎng)所，在規(guī)劃中充分結(jié)合其地形，將原有平行單調(diào)的街巷改造成為具有豐富的轉(zhuǎn)折變化，同時(shí)又有較強(qiáng)連續(xù)性的空間場(chǎng)所。

設(shè)施資源主要包括三類(lèi)：第一類(lèi)是路標(biāo)、變通指示牌、護(hù)欄等交通設(shè)施；第二類(lèi)是凳子、垃圾桶、路燈、郵筒等服務(wù)設(shè)施；第三類(lèi)是雕塑、景墻、花壇等小品設(shè)施。這些兼具功能性和景觀性的設(shè)施具有隨處可見(jiàn)的特性，在規(guī)劃中要注重將民族文化符號(hào)、色彩進(jìn)行抽象與設(shè)施設(shè)計(jì)相結(jié)合，合理布置在地域范圍內(nèi)。

文化資源是民族山區(qū)具有的，與平原村鎮(zhèn)不同的特色地域文化。在規(guī)劃中需要捕捉文化情感記憶元素，盡量保持文化的原真性，將色彩、符號(hào)等各要素運(yùn)用在景觀、建筑的打造中。另外在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)文化活力的再現(xiàn)，提供合適的場(chǎng)地、增加文化旅游產(chǎn)品的承載場(chǎng)所，以及歷史、語(yǔ)言、服飾、工藝等民族文化收集、保護(hù)、展示和學(xué)習(xí)的場(chǎng)所。

（二）以旅游產(chǎn)業(yè)為驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建鏈接融合機(jī)制

從旅游產(chǎn)業(yè)出發(fā)，聯(lián)系各種資源，注重將一二三單項(xiàng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為以旅游產(chǎn)業(yè)為核心的融合模式，形成更加豐富的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，形成以旅游引領(lǐng)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。其過(guò)程在于將旅游作為集群中心，在圍繞集群中心的基礎(chǔ)上，根據(jù)功能組合的需要，使不同功能的產(chǎn)業(yè)在其周?chē)粩鄩汛螅畲蟪潭劝l(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。人流被大量吸引進(jìn)入場(chǎng)所空間，促進(jìn)聚集體內(nèi)部、聚集體之間的融合度加深，形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)集群。

在規(guī)劃中為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展趨勢(shì)，要進(jìn)行合理的空間規(guī)劃來(lái)承載和促進(jìn)其結(jié)構(gòu)優(yōu)化。通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)空間、工業(yè)空間以及服務(wù)業(yè)空間的內(nèi)在協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)資源在空間上的最優(yōu)配置，將過(guò)去相互分離的三個(gè)子空間形成相互滲透的統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)空間的提升作用，工業(yè)空間的彌合作用和農(nóng)業(yè)空間的基礎(chǔ)作用（圖3）。

圖3 一二三產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)

（三）完善基礎(chǔ)建設(shè)，建設(shè)美好人居

完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展民族山區(qū)村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)。在外部交通方面，要注重互聯(lián)互通，全面融入大區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。一方面需要對(duì)接高速公路、省道等外部道路，合理有序地組織村鎮(zhèn)的入口交通，使得客流可以從多個(gè)方向方便地到達(dá)其內(nèi)部。另一方面要注重過(guò)境交通，由于民族山區(qū)村鎮(zhèn)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力較為薄弱、交通基礎(chǔ)建設(shè)不發(fā)達(dá)，因此應(yīng)當(dāng)注重過(guò)境公路兩側(cè)的功能，合理引導(dǎo)現(xiàn)有過(guò)境公路和內(nèi)部交通的連接，從而最大化其對(duì)于民族山區(qū)村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和人流帶動(dòng)作用；內(nèi)部交通方面，需要重視內(nèi)部交通的通達(dá)性和游覽的引導(dǎo)性。首先是在現(xiàn)有道路條件基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)整道路等級(jí)和密度，根據(jù)地方生態(tài)條件、資源分布等修整道路，拓寬過(guò)窄的道路。其次進(jìn)行內(nèi)部游線系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，通過(guò)串聯(lián)起民族山區(qū)村鎮(zhèn)蘊(yùn)含豐富的珍稀植物群落、特色地形地貌和民俗文化，將村鎮(zhèn)打造為一個(gè)開(kāi)放型的博物館。

另外，在符合農(nóng)村整體發(fā)展策略基礎(chǔ)上為本地村民和外地游客提供安全、衛(wèi)生、舒適、便利、完善的基礎(chǔ)和公共服務(wù)。民族山區(qū)的旅游服務(wù)設(shè)施布局由于其地形特征，在景區(qū)附近，主要居民點(diǎn)附近，以及主要節(jié)點(diǎn)附近，應(yīng)該呈現(xiàn)多點(diǎn)式、分散化的網(wǎng)絡(luò)布局結(jié)構(gòu)。

（四）創(chuàng)新土地利用，實(shí)現(xiàn)增值生效

可以合理利用閑置土地需要進(jìn)行重新規(guī)劃，可集中規(guī)劃建設(shè)新興居民聚居點(diǎn)，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，進(jìn)而盤(pán)活現(xiàn)有閑置用地；規(guī)劃時(shí)期可確保擁有一定的可量化性以及一定的可調(diào)整空間，保證供地方式的彈性化，實(shí)現(xiàn)民族山區(qū)碎片化土地的高效利用。

另外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)條件就是做好國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，其目的在于解決各規(guī)劃的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局的精準(zhǔn)落地以及空間重鑄，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間格局的整體優(yōu)化。國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容從多角度出發(fā)，充分與產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)用地維護(hù)、鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)用地等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合。統(tǒng)一數(shù)量、統(tǒng)一信息庫(kù)和統(tǒng)一科學(xué)方法，最后采取“四步走”的技術(shù)路徑。即運(yùn)用技術(shù)完成數(shù)字工作底圖的制定，完成兩個(gè)評(píng)價(jià)、三區(qū)三線劃定、空間規(guī)劃底圖繪制、空間布局總體構(gòu)建等工作，同時(shí)落入其他空間類(lèi)規(guī)劃圖層，最終實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”管控到底。

結(jié)語(yǔ)

民族山區(qū)大多位于經(jīng)濟(jì)貧困和社會(huì)發(fā)展落后地區(qū)，是國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的重要扶持對(duì)象，其村鎮(zhèn)規(guī)劃問(wèn)題是多個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略和政策的聚焦點(diǎn)。村鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)涵是結(jié)合鄉(xiāng)村特色，實(shí)現(xiàn)其發(fā)展的現(xiàn)代化。民族山區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)歷了從新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)到田園綜合體的發(fā)展階段，再到目前中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新發(fā)展時(shí)期。這些國(guó)家戰(zhàn)略助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，然而由于各地特色不一，具體規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中存在諸多困難。本文系統(tǒng)梳理了民族山區(qū)在規(guī)劃中存在的一些問(wèn)題，同時(shí)針對(duì)問(wèn)題，提出相關(guān)對(duì)策。未來(lái)，在推進(jìn)民族山區(qū)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，將在針對(duì)其具體特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索規(guī)劃策略的理論深度，并將其應(yīng)用于具體案例的編制中，以此在鄉(xiāng)村振興背景下做出具有差異性、體系完善的民族山區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃。

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Problems and Solutions in Planning of Villages and Towns in Ethnic Mountainous Areas under the Background of Rural Revitalization

CHE Lu，PENG Huiyun

（School of Civil Engineerning and Architecture，Southwest University of Science and Technology，Mianyang 621010，Sichuan，China）

Most of the ethnic mountainous areas are located in economically poor and underdeveloped areas，and they are important targets of the national poverty alleviation strategy. The issue of rural revitalization is the focus of multiple policies. In recent years，many national strategies have facilitated the economic and social development of rural areas and promoted the compilation of rural planning in line with the characteristics of ethnic regions. However，there are also many problems in their specific implementation. This article systematically summarizes some of the problems in the rural revitalization plan，including the lack of leading industries，weak infrastructure，neglect of local culture，and low land utilization. In response to the above problems，relevant countermeasures are proposed to comprehensively improve the quality of rural planning and promote the process of rural development.

rural revitalization，special resources，leading industry，development planning，ethnic mountainous areas.

F3

A

1672-4860（2021）05-0043–07

2021-03-22

2021-07-25

車(chē) 璐（1994-），女，漢族，四川綿陽(yáng)人，助教，碩士。研究方向：村鎮(zhèn)規(guī)劃。

彭慧蘊(yùn)（1986-），女，漢族，四川綿陽(yáng)人，講師，博士。研究方向：景觀游憩學(xué)。

國(guó)家自然科學(xué)基金（青年基金項(xiàng)目）“高密度環(huán)境下城市小型公園綠地對(duì)人群心理健康的影響機(jī)制與效應(yīng)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：51808463。

·感謝匿名審稿人對(duì)本文的建議，作者文責(zé)自負(fù)。