平戰(zhàn)結合理念下我國海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的協(xié)調發(fā)展研究

李 耐，李志文

（大連海事大學 法學院，遼寧 大連116026）

海上搜救是我國海洋經濟發(fā)展和海上安全生產的重要保障，是在海上搜救主管機關的組織協(xié)調下對遇險船舶、設施、民用航空器進行搜救和打撈的行動。海上戰(zhàn)場搜救主要指在海上戰(zhàn)場中對遭遇困境的軍人、軍事船舶和設施的搜救和打撈。近年來，各國逐漸認識到戰(zhàn)場搜救對保護國防力量、提升軍隊戰(zhàn)斗力的重要意義，并逐漸加強戰(zhàn)場搜救建設，注重戰(zhàn)場搜救任務的多樣化。我國海上搜救立法和實踐雖體現(xiàn)了軍隊對平時海上搜救的支持，但民事搜救力量對戰(zhàn)時搜救的協(xié)助不足。海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救有著內涵上的重合，若能推動二者協(xié)調發(fā)展，將會為國家海上經濟發(fā)展與國防安全的維護提供雙重保障。因此，本文基于平戰(zhàn)結合理念，提出以協(xié)助海上戰(zhàn)場搜救為職能的海上搜救發(fā)展新方向，為我國海上搜救平戰(zhàn)一體化建設，以及海上搜救立法和機制的完善提供建議。

一、海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的邏輯展開

“協(xié)調”指組織內部配合得當，能夠正確處理內外部關系，為組織正常運轉創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，促進組織目標的實現(xiàn)。據(jù)此，海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救之間的協(xié)調先要依靠要素互通形成良性互動，進而推動二者的優(yōu)勢互補，最后在分別提高自身行動能力的基礎上實現(xiàn)更高層面的系統(tǒng)目標。

（一）海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的分野與契合

由于戰(zhàn)場搜救任務的規(guī)劃和執(zhí)行需要考慮有敵人存在這一因素[1]，受此因素影響，海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救之間既存在明顯界限，也有著密切聯(lián)系。

推動海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展，只有厘清彼此差異才能破除二者之間的系統(tǒng)性壁壘。第一，活動范疇的分界性。依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》《國際海上搜尋救助公約》等規(guī)定，海上搜救是國家對其管轄海域或搜救責任區(qū)內的海上遇險人員開展營救的應急行動。海上戰(zhàn)場搜救則是在戰(zhàn)場環(huán)境下，對己方軍隊傷員或失蹤人員進行搜尋和救援的軍事作戰(zhàn)行動。第二，義務來源的差異性。海上搜救作為一種國家行為，行動的義務主要來源于國際法的規(guī)定和國際習慣的沿襲。海上搜救相關國際公約要求，締約國應當責成本國專業(yè)機構或船長在收到遇險信號時對遇險人員及時進行無差別救援；而海上戰(zhàn)場搜救則沒有類似的國際義務來源，作為一項軍事作戰(zhàn)任務，其義務來源于直接的軍事命令，即有權發(fā)布軍事命令的主體所依法作出的針對具體事項的權威性指示，受領者必須按照命令要求嚴格執(zhí)行。第三，行動主體的區(qū)分性。實施海上搜救行動的主要是以海事部門的執(zhí)法船舶和交通運輸部救助打撈局為主的專業(yè)搜救力量，以及民間志愿搜救力量；實施海上戰(zhàn)場搜救的則是軍隊專門組建的搜救部隊。第四，任務強度的差別性。依據(jù)相關國際公約，海上搜救需要考慮施救者的情況，當施救者不能滿足執(zhí)行海上搜救條件或認為執(zhí)行搜救會影響自身安全時可拒絕搜救；而海上戰(zhàn)場搜救作為軍事作戰(zhàn)行動，通常以作戰(zhàn)命令的形式下達給執(zhí)行者，無論執(zhí)行者所承受的戰(zhàn)爭威脅程度大小，在“命令—服從”軍事任務模式下，執(zhí)行者在受領作戰(zhàn)任務后會盡一切可能保證任務的完成。

拋開“是否有敵人存在”這一因素，二者本質上都是海洋環(huán)境中實施的生命和財產救援行動，在價值理念和手段措施等方面又具有一定的契合性，這正是雙方能夠實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展的切入點。第一，以“人命救援”為首要目標。當代國際法的發(fā)展受到人本主義的影響，越發(fā)關注作為個體的“人”的法律地位，尊重個人生存和發(fā)展的權利[2]，受此影響，海上搜救國際規(guī)則及一些國家的立法均將“以人為本”作為立法原則，強調對海上人命的優(yōu)先救助。人本主義理念在戰(zhàn)場搜救領域同樣重要，軍人是國家最重要的國防資源，保障軍人安全、維護官兵權益是各國國防和軍隊科學化建設的表現(xiàn)，所以，救援遇險軍人也是戰(zhàn)場搜救任務的首要目標。第二，以同類技術為運用手段。海上搜救和海上戰(zhàn)場搜救都是對海上遇險人員及財產開展救助的行動，大體都包涵搜尋和救助兩個環(huán)節(jié)。若將二者的具體行動流程展開，海上搜救行動包括遇險通信、險情評估和準備、搜尋計劃和行動、救助計劃和行動、善后處置五個主要步驟[3（]1），而海上戰(zhàn)場搜救行動包括報告、定位、支持、救援和重返社會五個核心部分[4]。二者在行動實施的技術流程和手段運用上存在很大程度的重疊性，這種技術手段層面的高度重疊能夠推動雙方人員、技術、裝備、知識、理念等通用要素的流通，為二者協(xié)調發(fā)展提供基礎性條件。

（二）海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的維度

海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的協(xié)調發(fā)展是雙方相互配合、相互促進、整體提升的過程，具體展開主要包括資源配置、行動實施和目標追求三個維度。

其一，資源配置的協(xié)調，即雙方資源的共用、共享和共建。基于效率理論，資源配置協(xié)調發(fā)展是以資源高效利用為目的，整合人力、物力和財力等資源進行再次分配。由于海上搜救和海上戰(zhàn)場搜救的本質都是海上人命救援行動，采取資源協(xié)調發(fā)展的方式能夠更為科學和高效地將有限的社會資源分配給雙方，以雙方資源的共用、共享和共建為具體手段，提高國家資源在海上救援領域的利用效率，以實現(xiàn)國家海上經濟發(fā)展安全和海上國防安全建設的效益與投入之比最大化。

其二，行動實施的協(xié)調，即雙方行動規(guī)劃和行動實施的有機融合。行動實施的協(xié)調要求海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的任務間能夠基于資源協(xié)調，讓二者在遂行各自救援任務時能夠形成一定程度的分工和協(xié)作，打破原有分割并列的執(zhí)行模式，弱化各自的職能邊界，以充分激發(fā)雙方優(yōu)勢從而提升搜救執(zhí)行力；亦是在雙方資源共用、共建、共享的基礎上，實現(xiàn)各自海上救援能力的多元化發(fā)展。

其三，目標追求的協(xié)調，即雙方行動效果的整體優(yōu)化。通過前兩個階段，海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展最終要實現(xiàn)兩個目標：一是通過相互協(xié)助的方式在海上救援領域分別提高突發(fā)事件應對和海上戰(zhàn)爭應對能力；二是推動形成我國海上救援平戰(zhàn)一體化發(fā)展格局。前者是海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的初級目標，后者則是在前一目標實現(xiàn)的基礎上衍生出的更高層次目標。

（三）海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的要義

上述三重維度揭示了海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的具體階段，同時還須注重以下特性的養(yǎng)成。

第一，雙向融合發(fā)展。海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展既不是簡單地讓地方搜救力量執(zhí)行海上戰(zhàn)場搜救，也不是單純地推動軍隊搜救力量對平時海上事故的應對，而是要推動雙方一體化建設，讓先進的技術相互流轉應用，讓優(yōu)良的設施共同研發(fā)配備，讓各自的優(yōu)勢相互轉化吸收，從而形成一支軍民力量有機融合且任務能力多元化的整體力量。

第二，效率價值追求。海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的效率價值追求有兩個方面的內涵。一是國家海上救援資源的高效利用。國家海上搜救資源的有限性促使海上搜救和海上戰(zhàn)場搜救必須打破體系分割和平行發(fā)展，做到海上安全威脅的綜合應對，降低國家海上救援管理成本。二是人命救援的高效及時。無論是海上搜救還是海上戰(zhàn)場搜救，盡可能地縮短遇險與獲救之間的時間，是提高人命救援成功率的首要原則，二者協(xié)同任務則能提升行動效率，整體提升國家海上安全保障能力，這也是推動二者協(xié)調發(fā)展的重要原因。

第三，應急與應戰(zhàn)統(tǒng)籌。隨著全球化發(fā)展，人類對安全的關注呈現(xiàn)出泛化趨勢，不僅強調國家的安全，也更注重作為個體的“人”的安全[5（]80），各國政府在加大對公共危機應對投入的同時，也逐漸將戰(zhàn)爭視為公共危機的一種極端情形。有學者提出，在經濟全球化背景下，應樹立“大公共危機的觀念”，將應急與應戰(zhàn)綜合考慮，爭取實現(xiàn)平、災、戰(zhàn)三種體制的靈活轉換[6]。隨著國際海上安全因素的日益復雜，海上戰(zhàn)爭情況變得越發(fā)難以定義，這就要求國家既要有效解決經濟生產中的各類海上事故，也要滿足戰(zhàn)場搜救的不時之需。海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的協(xié)調發(fā)展是因勢利導之舉，應急與應戰(zhàn)統(tǒng)籌則是全球安全問題所催生出的根本特征。

二、平戰(zhàn)結合理念對海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的應然性檢視

平戰(zhàn)結合是國防經濟學的重要命題，探討的是平戰(zhàn)情形切換下國防需求與國防投入之間的關系問題。戰(zhàn)爭的爆發(fā)會導致國防需求的急劇增加，而戰(zhàn)爭結束后國防需求又會急速回落。為此，國家需要采取靈活的國防投入模式，使得在戰(zhàn)爭來臨時有力量保障國家安全，戰(zhàn)爭結束后也能盡快轉入經濟建設軌道?；谶@種考慮，國家需要兼顧國防建設和經濟建設，寓國防建設于國家整體的經濟發(fā)展中，做到平時與戰(zhàn)時的有機銜接、軍事與民用資源的有效整合，進而取得經濟效益和國防安全效益的雙贏。平戰(zhàn)結合理念的核心思想在于平衡國家經濟建設和國防建設的投入，通過探索適當?shù)馁Y源分配模式來獲得國家整體收益最大化。

（一）海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展體現(xiàn)著平戰(zhàn)結合的集約思想

平戰(zhàn)結合是一種集約型的國防經濟理念，意在探討如何將有限的社會資源合理分配給經濟建設和國防建設，從而實現(xiàn)“一種投入，多種收益”，避免重復建設、資源浪費。當前，我國針對經濟與國防建設協(xié)同發(fā)展提出了“全要素、多領域、高效益”的要求，就是要提升經濟與國防協(xié)同發(fā)展的質量和效率。海上搜救和海上戰(zhàn)場搜救亦是“平時和戰(zhàn)時”“經濟和國防”的兩個面，二者的協(xié)調發(fā)展能夠形成要素流動、互通有無的良性互動局面，其集約性具體表現(xiàn)為：一方面，能夠整合軍地海上救援資源且實現(xiàn)資源的高效利用，以實際為依據(jù)，以需求為導向，對資源進行合理配置，避免各起爐灶、重復投入現(xiàn)象；另一方面，相互吸收雙方優(yōu)勢，有效彌補各自短板。地方搜救力量相對于軍隊擁有分散廣、數(shù)量多、網(wǎng)絡全、低敏感的優(yōu)勢，而軍隊搜救力量相對地方則有著裝備好、紀律嚴、效率高的特點，通過廣泛交流和協(xié)同任務，雙方能夠克服缺陷，高效提升海上救援能力。

（二）海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展反映著平戰(zhàn)結合的銜接思路

平戰(zhàn)結合理念要求建設靈活的平戰(zhàn)銜接轉化思路，即戰(zhàn)時地方力量可有效動員為國防力量，平時軍隊力量可靈活應用于經濟建設。海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的協(xié)調發(fā)展則是對該思路的具體落實，在戰(zhàn)爭時期，通過有效的國防動員機制，使政府專業(yè)搜救隊伍、民間搜救隊伍轉化為可執(zhí)行或部分執(zhí)行海上戰(zhàn)場搜救行動的有效力量；在和平時期，軍方的專門搜救部隊則能夠發(fā)揮應對海上重大事故的補強作用，在海上救援領域形成一支“平時應急，戰(zhàn)時應戰(zhàn)”的整體性力量。

（三）海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展呼應著平戰(zhàn)結合的富國強軍目標

平戰(zhàn)結合的最終目標是通過經濟建設與國防建設的有機融合，推動二者收益的最大化，也就是要同步實現(xiàn)最大程度的“富國”和“強軍”。海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展能夠產生雙向促動功能：一方面，通過增強突發(fā)事件應對能力，提高我國海洋經濟發(fā)展的保障水平，提升海上生產的安全性，間接激發(fā)我國經濟活力；另一方面，通過提高作戰(zhàn)軍人的生命安全保障能力，激發(fā)軍人的戰(zhàn)斗士氣，對敵方產生強大的威懾力，提升整個軍隊的戰(zhàn)斗氣質，實現(xiàn)經濟建設與國防建設相統(tǒng)一，從而呼應平戰(zhàn)結合理念的富國強軍目標。

三、我國海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的現(xiàn)狀及方向調整

海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展并不是一個創(chuàng)新性的發(fā)展模式，國際上已有一些國家采取了海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)同建設的方式，美國的海岸警衛(wèi)隊便是典型代表①海岸警衛(wèi)隊是美國實施海上搜救的主要力量，具有一定的“準軍事”性質，和平時期海岸警衛(wèi)隊不編入海軍序列，而是作為專業(yè)搜救力量在沿海及近岸海區(qū)進行搜救作業(yè)，在戰(zhàn)時海上警衛(wèi)隊依據(jù)需要編入美國海軍，受聯(lián)合搜救中心指揮，執(zhí)行戰(zhàn)場搜救任務。[7]。我國對二者的協(xié)調發(fā)展已有前期探索，并以軍隊搜救力量協(xié)助海上事故應急為視角形成了一系列舉措。

（一）我國海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的局限

我國對海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的認識和實踐主要是將軍隊搜救力量應用于海上突發(fā)事件應對。目前，我國已形成了“政—軍—民”三位一體的海上搜救協(xié)作體系，當專業(yè)搜救力量不足以應對海上突發(fā)事件時，依據(jù)國務院、中央軍委批復，中國海上搜救中心及地方海上搜救中心與軍隊聯(lián)系，按照搶險救災的原則，由部隊派出艦船、飛機予以支援；參加救助的軍隊力量由派出機關實施指揮，同時接受海上搜救中心的現(xiàn)場統(tǒng)一協(xié)調[3（]11）。此外，我國海上搜救指揮協(xié)調機制采取部際聯(lián)席會議制度，形成了由交通運輸部牽頭，包括國務院其他部門以及空軍、海軍、武警部隊等軍事單位在內的海上搜救綜合協(xié)調和指揮機制，以妥善處置重大海上突發(fā)事件。實踐中，通過多次開展軍地聯(lián)合海上搜救行動及實戰(zhàn)化演練，進一步完善了軍地雙方協(xié)作關系以及聯(lián)合搜救的組織指揮程序[8]?？梢姡覈鵀樘岣吆Ｉ贤话l(fā)事故應對能力而采取的軍地聯(lián)合搜救措施，為海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展奠定了一定基礎，但仍存在一些問題及發(fā)展阻礙。

其一，海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的協(xié)同機制闕如。雖然我國已初步打開了軍地聯(lián)合搜救的局面，然而由于缺乏常態(tài)化的聯(lián)合搜救機制，使得軍地搜救力量之間大體上處于分散運行的狀態(tài)，沒有形成機制化的海上聯(lián)合搜救行動模式，制約了軍地聯(lián)合救援能力的發(fā)揮。而且，當前軍地聯(lián)合搜救主要針對民事海上搜救的重大和緊急情況，尚未將戰(zhàn)場搜救納入聯(lián)合搜救的類型之中，呈現(xiàn)出“重應急輕應戰(zhàn)”的特征。實際上，將地方海上搜救力量納入戰(zhàn)場搜救體系中，已是世界戰(zhàn)場搜救發(fā)展的主流方向[9]。然而，我國現(xiàn)有的軍地聯(lián)合搜救僅是“軍轉民”的單向融合模式，由于缺乏民事力量協(xié)助海上戰(zhàn)場搜救的協(xié)同機制，尚不能滿足平戰(zhàn)結合的發(fā)展要求。

其二，海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的體制分離。長期以來，我國海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救實施分離式的建設和管理，影響了兩者協(xié)同關系的形成。在管理體系方面，海上搜救是在國務院領導下，由國家海上搜救部際聯(lián)席會議負責組織協(xié)調，成立中國海上搜救中心作為辦事機構，負責組織政府專業(yè)搜救力量和民間社會搜救力量，對海上遇難人員和財產進行救助和打撈；海上戰(zhàn)場搜救則由中央軍委領導，組建專門的搜救部隊，主要包括航空兵搜救團、海軍和陸軍搜救部隊等專門力量[10]，遂行對戰(zhàn)場環(huán)境中遇險軍人和國防設施搜救的軍事行動。在法律規(guī)范方面，海上搜救的法律體系主要由我國簽署已加入的國際公約、國家層面的法律法規(guī)、地方性法規(guī)三部分組成，而海上戰(zhàn)場搜救主要由軍隊內部的軍事條例規(guī)范。

其三，海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救的能力差異。海上戰(zhàn)場搜救相較于海上搜救的最大區(qū)別在于是否有敵對方的存在，所以海上戰(zhàn)場搜救更具有危險性和特殊性。遂行海上戰(zhàn)場搜救的軍隊力量，不僅由戰(zhàn)斗素質過硬的職業(yè)軍人組成，而且配備性能優(yōu)良的戰(zhàn)場搜救裝備，可以應對復雜苛刻的戰(zhàn)場環(huán)境[11]。這是政府專業(yè)搜救隊伍和民間搜救隊伍所不具備的。雙方能力差異會直接影響協(xié)同搜救的執(zhí)行效果，甚至造成無謂的犧牲。

（二）我國海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展方向調整的動因

二戰(zhàn)結束后，和平與發(fā)展成為國際社會的主旋律，由于投入成本與經濟收益相差懸殊，戰(zhàn)場搜救在各國的國防建設中普遍被忽視，一度成為“戰(zhàn)場上的孤兒”[12]。然而，海上戰(zhàn)爭的風險并沒有消弭，我國仍需加強海上戰(zhàn)場建設，重新審視海上戰(zhàn)場對搜救能力的需求。

第一，海洋權益爭端是我國實施海上戰(zhàn)場搜救的主要誘發(fā)因素。目前，我國面臨的海洋權益爭端主要集中于三個方面：一是海洋劃界爭端，包括與周邊國家的專屬經濟區(qū)和大陸架劃界爭端、島礁權屬爭端、劃界引發(fā)的海洋資源開發(fā)糾紛等；二是國際海洋規(guī)則適用引起的爭議，主要是美國利用“航行自由”規(guī)則頻頻進出南海海域，挑釁和侵犯我國主權和海洋權益；三是臺海問題，臺灣是我國領土不可分割的一部分，臺灣問題涉及我國核心利益。隨著國際形勢的變化，上述海洋權益爭端都有可能演變成海上武裝沖突的導火索，成為遂行海上戰(zhàn)場搜救行動的誘發(fā)因素。

第二，非傳統(tǒng)海上安全威脅成為我國實施海上戰(zhàn)場搜救的重要原因。一般認為，海上軍事安全、海防安全是“傳統(tǒng)海上安全”問題，而將海上恐怖主義、海上非法活動、海洋污染和海洋生態(tài)惡化等視為“非傳統(tǒng)海上安全”問題[13（]88）。非傳統(tǒng)海上安全威脅具有非政治性、非軍事性、突發(fā)性、暴力性以及與傳統(tǒng)安全問題相互轉化等特點[14]。經濟全球化深入背景下，國家間的利益依存關系逐步加深，這意味著即便國家不直接面臨非傳統(tǒng)安全威脅，也會被此類安全風險所裹挾[15（]35）。長期以來，海盜、海上武裝搶劫、海上恐怖主義對我國遠洋運輸和漁業(yè)生產等經濟活動產生了嚴重的沖擊[16]，對此，我國通過海軍護航等手段抵御此種非傳統(tǒng)海上安全威脅[17]。我國海軍在執(zhí)行安全保障任務、打擊國際海上犯罪和恐怖主義時，存在直接發(fā)生海上武裝沖突的可能性，因此，我軍人員和設施隨時需要進行保護。

第三，中國海軍任務多樣化發(fā)展帶來了海上戰(zhàn)場搜救的需求。在馬漢的海權理論下，海軍構成了海權的核心，海軍的戰(zhàn)略目標在于奪取和控制海權[18（]42），但在國際規(guī)則的制約下，發(fā)動戰(zhàn)爭被認為是違背國際法原則和國際強行法的行為。隨著國際海洋法治化和全球經濟一體化發(fā)展，軍隊職能由奪取制海權轉向使用制海權，海軍衍生出了軍事、外交與警察三位一體的職能[19（]15）。同時，國務院發(fā)布的《2010年中國的國防》白皮書、2013年《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書等國家政策文件指明，我國海軍將會參與多樣化的海上行動，在更多非戰(zhàn)爭軍事領域履行維護國家海洋權益的重要職責。我國海軍在“走出去”的過程中需要做好海上戰(zhàn)場搜救的配套建設，肩負起保障軍隊人員和裝備設施安全的重任，為我國海軍邁向深藍提供保障。

四、我國海上搜救與海上戰(zhàn)場搜救協(xié)調發(fā)展的機制構建和法律保障

改變當前海上搜救中僅有“軍轉民”，缺少“民參軍”的“一條腿走路”的局面，需要在制度層面發(fā)力，完善海上搜救相關立法，明確和補充海上搜救對戰(zhàn)場搜救協(xié)助的新要求。

（一）制定協(xié)助海上戰(zhàn)場搜救的動員機制

動員與應急管理是當前我國并存運行的兩種危機管理體系，動員側重于應對戰(zhàn)爭、武裝沖突及其他軍事危機，應急管理主要應對公共突發(fā)事件[20]。針對我國海上救援“重應急輕應戰(zhàn)”的問題，需要制定海上搜救對戰(zhàn)場搜救進行協(xié)助的動員機制。海上戰(zhàn)場搜救動員機制屬于我國戰(zhàn)爭法的內容，相關制度的構建需嚴格依據(jù)我國《國防法》《國防動員法》等戰(zhàn)爭基本法，以保證戰(zhàn)時海上救援力量匯集和使用的合法性。在構建形式方面，協(xié)助海上戰(zhàn)場搜救動員機制可以采取由國務院和中央軍委聯(lián)合制定“海上戰(zhàn)場搜救動員預案”的方式。預案作為一種非常情況下的危機治理辦法，屬于應對戰(zhàn)爭狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應急狀態(tài)三種非常情形的規(guī)范性文件，雖然嚴格意義上不能成為我國法律體系的一部分，但是作為相關法律的“配套規(guī)定”，能夠從對應的法律規(guī)范中獲得法律效力[21]。“海上戰(zhàn)場搜救動員預案”作為《國防法》《國防動員法》等我國戰(zhàn)爭法律的配套規(guī)定，能夠在戰(zhàn)時海上搜救動員領域穩(wěn)定發(fā)揮法律保障作用。

方案構建方面，可通過將民事搜救力量納入預備役建制的方式進行動員機制構建。預備役隊伍是不脫離生產的武裝組織，契合了平時經濟生產戰(zhàn)時轉化參戰(zhàn)的需求。預備役實行軍隊和政府雙重管理，特別是專業(yè)搜救人員能夠擁有雙重編制，有利于強化管理和指揮。作為國防后備武裝力量，預備役要求定期開展軍事訓練，符合常態(tài)化開展戰(zhàn)場聯(lián)合搜救訓練和演習的協(xié)同要求。

內容構建方面，應當圍繞將民事搜救力量納入預備役建制的相關程序展開。一是要制定將平時海上搜救力量納入預備役的征召辦法。明確平時海上搜救力量納入預備役建制的強制程度，制定“強制征召”和“志愿征召”兩個標準，依據(jù)單位屬性、專業(yè)性程度及征召時機等因素確定具體征召辦法。二是要細化平時海上搜救力量納入預備役的補助補償制度。長期以來，我國在國防動員領域實行“公平負擔”原則，即組織和公民為維護全民所享的國家安全作出的犧牲，應由全民公平負擔，國家給予補助補償。補助補償制度不僅能有效調動國防動員積極性，也能保持海上戰(zhàn)場搜救動員機制活力，具體內容應包括預備役人員的優(yōu)撫優(yōu)待、傷亡撫恤、福利津貼、榮譽激勵等。

（二）完善軍地聯(lián)合搜救的指揮協(xié)調機制

在軍地聯(lián)合海上搜救指揮協(xié)調方面，我國已建立了部際聯(lián)席會議制度，由設置于交通運輸部的中國海上搜救中心具體執(zhí)行指揮工作，運行效果良好。在海上搜救平戰(zhàn)一體化建設的要求下，需要在既有機制基礎上補充應戰(zhàn)內涵。

一是拓展現(xiàn)有軍地聯(lián)合搜救指揮協(xié)調機構職能。由于海上戰(zhàn)場搜救為不時之需，我國軍地聯(lián)合搜救仍需以平時應急作為工作重點，兼顧海上戰(zhàn)場搜救能力建設。以我國既有的海上搜救軍地聯(lián)合指揮協(xié)調機構為基礎，補充戰(zhàn)場搜救的指揮協(xié)調模塊應當是機制完善的核心思路，避免設立多個指揮協(xié)調機構造成的重復投入和系統(tǒng)繁雜。因此，需堅持完善海上搜救部際聯(lián)席會議制度，將應戰(zhàn)工作納入部際聯(lián)席會議范疇，開辟應對戰(zhàn)場搜救的工作方案。

二是區(qū)分平時和戰(zhàn)時行動模式。這涉及應急和應戰(zhàn)情形下的軍地聯(lián)合海上搜救協(xié)調指揮主導權的分配問題。一般來說，政府是國家應急狀態(tài)的主要治理主體，而軍隊則是戰(zhàn)爭狀態(tài)的主要治理主體，協(xié)調指揮主導權應當隨著國家所面臨的非常情形而進行轉換。在執(zhí)行因重大海上事故、自然災害引發(fā)的聯(lián)合搜救行動時應由政府相關部門指揮協(xié)調，而在遂行海上戰(zhàn)場搜救時指揮協(xié)調主導權則轉交相關軍事部門。因此，軍地聯(lián)合搜救的指揮協(xié)調機制宜區(qū)分應急和應戰(zhàn)兩種指揮協(xié)調模式，和平時期由國家海上搜救中心承擔指揮和協(xié)調職責，而戰(zhàn)爭時期則由軍隊搜救機構接管海上搜救中心職能，調遣戰(zhàn)場搜救預備役力量以及其他民事海上搜救力量。

（三）建立軍地聯(lián)合搜救常態(tài)化交流機制

為彌合軍地搜救力量的能力差異，提升聯(lián)合搜救的執(zhí)行力，宜圍繞聯(lián)合培訓和聯(lián)合演習建立常態(tài)化交流機制。在聯(lián)合培訓方面，為保障聯(lián)合培訓的合理性，需要確定培訓活動的組織形式，規(guī)定由具備海上搜救職能的政府部門和軍隊部門聯(lián)合發(fā)起；科學制定培訓科目，針對海上救援平戰(zhàn)一體化主題，以軍地聯(lián)合搜救的知識和技能培訓、搜救裝備和設施使用培訓、突發(fā)狀況應對培訓為內容。此外，由于軍地聯(lián)合培訓涉及我國國防安全，需要對參與培訓的人員進行資質審查，而且要控制規(guī)模和參與人數(shù)，同時，國家層面聯(lián)合培訓項目要報國務院和中央軍委批準后實施，地方層面聯(lián)合培訓項目要報同級人民政府和地方軍區(qū)批準后實施。

在聯(lián)合演習方面，一要合理化演習方案結構。在海上搜救平戰(zhàn)一體化發(fā)展的要求下，聯(lián)合演習方案需要同時涉及海上事故處置和海戰(zhàn)場建設。不僅包括一般方式演習，還要注重強化無腳本實戰(zhàn)演習，以強化復雜海況和戰(zhàn)況下的應變能力。二要優(yōu)化演習評價考核制度。客觀綜合的評價考核制度，對于驗收聯(lián)合培訓成果、有針對地完善海上聯(lián)合搜救應急和應戰(zhàn)預案能發(fā)揮重要作用。軍地聯(lián)合演習評價考核項目和標準制定要面向應急與應戰(zhàn)統(tǒng)籌，評估人員的構成除應急管理專家外，還需納入相關軍事專家。

（四）構建軍地聯(lián)合搜救信息共享平臺

軍地海上聯(lián)合搜救行動對信息互通有著較強的依賴性，但因涉密則會使軍地信息交流存在障礙。為此，需要打破雙方信息壁壘，疏通信息獲取和傳遞渠道，建立軍地聯(lián)合搜救信息共享平臺。首先，明確搭載信息共享平臺功能的機構及其職責，激發(fā)信息中心的信息整合、信息處理、信息發(fā)布、信息保護等功能。其次，建立軍地信息匯報制度。規(guī)定軍地雙方將各自情報全面客觀、迅速及時地匯報給信息中心的義務，保證信息中心能夠快速進行信息處理，以幫助形成決策。再次，制定信息發(fā)布制度。從信息發(fā)布渠道、發(fā)布速率、信息解釋三個方面進行合理規(guī)范，確保軍地雙方能夠獲取與其任務相關的信息情報，并被快速、充分、準確地受領。最后，構建信息安全保護制度。規(guī)定參與行動的各方主體有不泄露任務信息的義務，明確搜救信息加密傳輸辦法，嚴格限制軍地雙方的行動信息使用權，同時還須制定行動信息的銷毀和脫密、信息保護的監(jiān)督和檢查、泄密處置和懲罰等具體辦法。