多維功能視角下西安警察城市治理研究（1937—1945）

屈 欣

（西北大學(xué) 歷史學(xué)院，陜西 西安 710069）

從公共行政學(xué)的角度來講，城市治理是指城市各治理主體對城市公共事務(wù)進行管理的過程，其目的在于有效地解決城市公共問題，維護公共利益[1]。警察作為革命的現(xiàn)代化力量，在城市事務(wù)中發(fā)揮著無可替代的作用。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對近代警察問題的研究有了明顯的變化和進展，并且取得了不少成果，但是也存在著政治研究占據(jù)主導(dǎo)、區(qū)域個案研究不均衡等問題。本文以抗戰(zhàn)時期西安警察為研究對象，試圖通過對戰(zhàn)時狀態(tài)下警察常態(tài)職能以及作用發(fā)揮的分析研究，揭示警察之于城市社會的重要意義。

一、抗戰(zhàn)時期西安警察發(fā)展概況

二十世紀(jì)三四十年代西安城市社會最重要的變化之一，就是履行城市公共治理職責(zé)的近代警察逐步發(fā)展成熟。自清末新政時期陜西巡撫將“集多種職能于一身”的新型體制作為警政建設(shè)的標(biāo)桿開始，就意味著西安警察必須脫離歷朝歷代單一保守的治安模式，承擔(dān)起與傳統(tǒng)控制力量不同的社會使命[2]。這種轉(zhuǎn)變傾向在清朝末年以及北洋政府時期西安警政建設(shè)中便有所凸顯，但尚處于淺層次的起步階段?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)以后，隨著國家局勢發(fā)生變化，城市規(guī)模不斷擴大，國民政府再次將西安警政置于地方行政的重要地位，對其建設(shè)改進工作給予了足夠重視和大力支持。在這樣的大背景下，西安當(dāng)局結(jié)合實際需要對地方警政做了諸多順應(yīng)時勢的調(diào)整與改革。

1936年12月，陜西省會公安局更名為陜西省會警察局，隸屬于陜西省民政廳。局內(nèi)設(shè)秘書、督察處、總務(wù)科、行政科、司法科、衛(wèi)生科、拘留所、警察訓(xùn)練所、醫(yī)療所、濟良所、警捐經(jīng)收所、消防隊、保安警察總隊、偵緝大隊和7個分局、39個派出所[3]。1938年，由于戰(zhàn)火不斷向西蔓延，西安情況一度緊張，在這種情況下，省會警察局一方面調(diào)整駐防布局，取消分駐所，實行警管區(qū)制，另一方面積極干預(yù)城市公共事務(wù)，策進市政改善，最大程度上保障戰(zhàn)時狀態(tài)下城市社會的穩(wěn)定安寧。1940年，戰(zhàn)事日趨平和，地方秩序恢復(fù)常態(tài)，為解決警力過度集中及城區(qū)與四關(guān)聯(lián)系不便的問題，省會警察局增設(shè)第八、九、十分局及南關(guān)直屬分駐所。在警察局內(nèi)部，將衛(wèi)生科裁撤，擴充戶籍股，設(shè)置政訓(xùn)室、警犬室、指紋室、特務(wù)隊，實行四班三九勤務(wù)制，不斷提升警察履職效能[4]。1941年，增設(shè)兵役科，將市內(nèi)壯丁征集、兵役講解、軍官登記管理等事宜納入警察日常工作范疇。1943年，西安國民兵團和征購委員會劃歸省會警察局管轄，警察接管全市范圍內(nèi)征兵、征糧工作。同年，結(jié)合社會形勢的變化，警察局對各科業(yè)務(wù)進行了略微調(diào)整，進一步明確了警察在保安正俗、交通衛(wèi)生、營造建筑等城市事務(wù)方面所負(fù)有的責(zé)任，統(tǒng)一了事權(quán)，并將第九、十分局和南關(guān)直屬分駐所一并裁撤[5]176。1945年，西安市政府成立，市郊周圍多處地方劃入市區(qū)，警局轄區(qū)隨之?dāng)U大。為維護地方安全，推進公共事業(yè)，警察局于城市四郊增設(shè)九至十二分局，以期周密劃一而生實效。

警察者，關(guān)乎國家治亂之源，安危之本也。素來以防止公共危害，維持社會秩序安寧為主要任務(wù)，目的在于維護國家及其地方的有效統(tǒng)治。但從該時期西安警察的建設(shè)調(diào)整來看，警察在穩(wěn)固統(tǒng)治秩序，發(fā)揮政治功用的同時，也呈現(xiàn)出明顯的社會化傾向。一方面，在警察機構(gòu)的設(shè)置上，除了保安警察、偵緝大隊、特務(wù)隊與政治關(guān)系較為密切外，其他諸如衛(wèi)生科、醫(yī)療所、濟良所、消防隊等部門職掌的工作，則大多屬于社會公益事業(yè)的范疇，為增進公共福利服務(wù)；另一方面，盡管政府當(dāng)局對于籌建警察抱有維護政治統(tǒng)治的用心，但是隨著近代西方警察理論的不斷傳入以及社會形勢的發(fā)展變化，警察行政目標(biāo)也日益呈現(xiàn)出多元、復(fù)雜、社會化的特點。在傳統(tǒng)的“注意治安，肅清盜匪”以外，與城市社會存在互相關(guān)系的交通衛(wèi)生、市容整理、營造建筑、正俗救濟等，也都成為西安警察行政目標(biāo)的應(yīng)有之義[6]。在“維護社會秩序安寧，增進社會公共幸?！庇^念的影響下[7]1，西安警察憑借多元化的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，對城市社會進行了系統(tǒng)全面的治理，在建立強大忠誠的市政管理、創(chuàng)建健康有序的城市環(huán)境、教育二十世紀(jì)的市民擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的市民責(zé)任方面扮演著至關(guān)重要的角色[8]。

二、西安警察的城市治理實踐與功能發(fā)揮

社會秩序之安危，視乎警政建設(shè)之良莠[7]2。警察負(fù)有保障人民生命財產(chǎn)之責(zé)任，地方治安，殊有依賴。自隴海鐵路延展至西安后，交通日呈便利，繁榮之象，有增無減。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，淪陷區(qū)人口大量流入，大批工廠、學(xué)校內(nèi)遷西安，使得城市人口急劇增加，大有人滿之患。由人口激增引發(fā)的交通擁擠、環(huán)境污染、秩序混亂等各種問題，使得昔日較為平靜的西安社會變得更加煩囂復(fù)雜。為了解決業(yè)已存在的諸多城市問題，掃清城市發(fā)展障礙，西安警察從治安管理、市政建設(shè)、改良救助等方面著手，對城市進行了全面、系統(tǒng)的治理。

（一）治安管理：維護公共秩序

抗日戰(zhàn)爭時期，國內(nèi)外形勢驟變，政治、軍事上的較量導(dǎo)致原有的社會狀態(tài)無序失衡，人民生命財產(chǎn)失去保障，地方秩序趨于困頓。許多不逞之徒，紛紛鋌而走險，乘機搶劫，掠財害命，成為盜匪，嚴(yán)重妨害了西安的社會治安。在所有盜竊活動中，尤以井蓋失竊最為嚴(yán)重。為防止井蓋再度被竊，警察局結(jié)合自身情況，對井蓋保護作了力所能及的努力和嘗試。一方面函請西京建設(shè)委員會對大號窖井鐵蓋系以鐵鏈，加置鎖輪，提高井蓋安全系數(shù)；另一方面責(zé)成管轄區(qū)各保甲長通知住戶，要求對附近井蓋加以愛護，藉免遺失[9]314；并且禁止市內(nèi)各店鋪收購專項鐵蓋，對私自收購者拘局罰辦等[9]314。在引入懲戒措施的同時，警察還對各街窖井蓋保護辦法做了詳細(xì)的解釋說明。辦法規(guī)定：各街商民有義務(wù)對街窖井蓋施以保護；各街崗警及其他巡邏警對井蓋須隨時視察；各級保長及所屬分局對遺失井蓋負(fù)有追究賠償之責(zé)；考詢屬實的竊犯，除交還原物或勒令賠償外，還需接受治安處罰；對于私自售賣街窖井蓋的行為，與主動行竊同罪論處，沒收贓物，處以罰金[9]648。保護與處罰并重的治理策略，一定程度上改善了井蓋頻于失竊的狀況，對社會治安的維護大有裨益。另外，警察局還經(jīng)常組織警員進行防奸捕盜演習(xí)，在提升警員緝捕技能的同時，達到了向公眾傳播防護知識的目的[10]11。

與二三十年代上海有組織的犯罪不同，西安街頭的為盜者大多無組織、無計劃，且不慣于盜竊，一時為饑寒所迫，遂冒死求生?！皶r而為民，時而為賊”的社會亂象，使得警察必須對全市戶籍進行清查，以期牢固下層基礎(chǔ)而免奸宄混跡。1938年，時任省會警察局局長孫謀在原有制度基礎(chǔ)上改進了戶籍管理辦法。根據(jù)新的辦法，警士每日需調(diào)查戶口二十至三十戶，警長抽查二十至三十戶，巡官隔日抽查二十至三十戶，避免因人事動蕩造成戶口遺漏。調(diào)查內(nèi)容一般包括戶主姓名、年齡、籍貫、性別、職業(yè)、戶內(nèi)人口、特長、受教育程度、居住年月等[11]。1940年，在陜西省民政廳的督促要求下，警察在舉行戶口清查時特別將有犯罪前科的嫌疑戶口及軍政領(lǐng)屬、防御工事、軍需糧倉附近的居民戶口區(qū)分開來，以期嚴(yán)密。1943年，在西安市政處、省會警察局的協(xié)同合作下，全市試行制發(fā)居民身份證。市區(qū)常住居民，無論男女老幼，均需在警察分局或直轄分駐所依法登記戶籍[5]168。戶口清，則良莠明。戶政管理是一切施政的前提和指南，警察對戶口清查的重視關(guān)懷，不但可以明晰轄區(qū)情形，做到“知人之明”，而且有利于“防禍于未萌，消患于無形”，在打擊違法犯罪、保障社會安寧方面所起的作用不可估量。

對于西安而言，公共交通問題頻發(fā)也是影響城市治安的一大因素。自隴海鐵路向西延展，西潼公路、西蘭公路、西荊公路相繼通車，西安發(fā)展成為西北地區(qū)重要的交通樞紐，兼以抗戰(zhàn)關(guān)系，流亡同胞聚集，市面頓見繁盛，行人、車馬絡(luò)繹不絕，接踵塞途，道路交通的建設(shè)管理成為當(dāng)時警察的要務(wù)之一。時任省會警察局局長杭毅在給政府的提案中就曾表示，“本市汽車肇禍，曾見迭出，市民生命安全，深受極大危害”，歸根結(jié)底，是因為“司機不遵守章程，行人不明白規(guī)則”[9]631。為了改變這種局面，西安警察先后在鼓樓、端履門、西華門、騾馬市、大差市、五路口、社會路等處設(shè)立交通傘崗，指揮交通[12]327。在市區(qū)內(nèi)勘定停車場多處，方便各類車馬臨時?？?，以免阻塞干道。同時，電請市政建設(shè)委員會，要求增加汽燈、電燈、植物油燈等照明設(shè)備，以利夜間通行。在加強自身建設(shè)，提高指揮能力的同時，西安警察對市內(nèi)包括汽車、人力車在內(nèi)的交通工具及行人活動也做了相應(yīng)的規(guī)定和限制。根據(jù)要求，所有車馬、行人必須各行其道，不得違規(guī)占道行駛；無論是汽車、人力車還是腳踏車、獸力車，夜間必須開燈，否則不準(zhǔn)通行；任何車夫或車主不守交通規(guī)則者，警察有權(quán)糾正或處罰[12]328。還規(guī)定各種車輛在行駛過程中，如遇有優(yōu)先權(quán)之警備車、消防車、衛(wèi)生車、救護車、工程救險車、監(jiān)犯車同方向行駛時，必須及時避讓，使其先行。除此之外，車輛乘客如有疾病暴死或形跡可疑、攜帶違禁物品者，駕駛?cè)擞辛x務(wù)及時報告崗警或附近警察局，等待處理[13]288。

（二）市政建設(shè)：改善城市面貌

許多社會改良者認(rèn)為，一個城市街道的面貌直接反映了這個城市發(fā)展的狀況，這或許可以解釋為什么許多社會改革都力圖通過推進市政建設(shè)來改善城市形象[14]。西安警察作為城市力量的典型代表，積極參與市政工作，承擔(dān)市政責(zé)任，在征工筑路、便道清理、清潔衛(wèi)生等事務(wù)中扮演了重要角色，成為西安城市現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有力推動者。

在此之前，西安與中國絕大多數(shù)的傳統(tǒng)城市一樣，對城內(nèi)馬路雖有設(shè)計，但因經(jīng)費太少，不能如計劃實行。即使是新修的東、西、南、北四大街，也都是“雨天成為染缸，晴天成為香爐”，泥濘難行。為夯實路基，便利民眾出行，省會警察局電請政府各關(guān)系機關(guān)，對原有道路進行改造與修繕。在路政建設(shè)的具體事務(wù)中，警察根據(jù)各街道交通情形對道路進行勘探、分級，按重要程度設(shè)定施工程序，視工程大小確定征工人數(shù)，并與市內(nèi)各工廠接洽，辦理筑路所需的煤屑、煤渣等材料[9]70。施工過程中，警察局不僅派員征工監(jiān)修，參加工事，而且關(guān)注工地及其周圍秩序的維持，對妨礙工程，影響工期的行為嚴(yán)加制止，悉行罰辦[15]198。此外，為了美化市容，提升城市品質(zhì)，在道路修筑完成后，警察局通常還會聯(lián)合市政處工務(wù)局于新修馬路路中、兩旁栽植花木，張貼標(biāo)語，為城市發(fā)展增添了不少生機[13]19。

除修筑、翻新市內(nèi)主干道路外，西安警察還特別注意對公路便道的清理整頓?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，山東、江蘇、河南、山西等地難民紛紛來陜避難，在火車站一帶私自搭建席棚，或經(jīng)營小商業(yè)，或留作自居。中正門至隴海車站一帶原本就屬于城市要街，是中外旅客往返西安的必經(jīng)之地，況且該處道路狹窄，通行尚且困難，小商、茶肆又在兩旁人行道上支設(shè)席棚，毗連成片，對市民交通大有妨礙。對此，西安警察本著“行人道禁止攤販”的原則，對境內(nèi)侵占人行便道的行為進行了整治。西安警察一方面將難民私自搭建的棚戶悉行拆除或改建出租，另一方面在本地附近另辟場所，新建鋪房，對難民進行易地搬遷，有效緩解了市容建設(shè)與難民生計之間的矛盾[9]104。

和路政管理一樣，西安警察在市政建設(shè)過程中對城市的清潔衛(wèi)生也十分重視。在城市衛(wèi)生方面，公共廁所似乎也是一個廣受關(guān)注的問題。在此時期，西安市面雖有公廁多處，但均系舊式建筑，又因年久損壞甚多，內(nèi)外均無燈光，行人多不敢涉足入內(nèi)，在廁所內(nèi)外任意便溺成為常態(tài)，對市容衛(wèi)生實有妨礙。針對該項問題，警察局對清除隊整理公廁事宜做了嚴(yán)格、明確的規(guī)定，要求各公廁每日派值勤隊丁一名，負(fù)責(zé)管理及掃除；不論天氣如何，每日須清除一次；每晨出勤時，需檢查清除設(shè)備是否完好，以免中途破裂，遺漏尿便；清除結(jié)束后需在廁內(nèi)散布石灰，藉資消毒而重衛(wèi)生；制定公廁查勤表，分隊長、班長負(fù)責(zé)分段督飭、查察公廁是否清潔，大隊長不定時對公廁衛(wèi)生進行抽查等[16]。除了對公廁衛(wèi)生采取措施外，警察還做了其他保持衛(wèi)生以利觀瞻的努力。例如，要求城市內(nèi)不許喂豬、牛、羊等家畜，屠宰生意須遷到郊外的公共屠宰場進行，以遠殺生而重清潔[9]409；菜市場歇業(yè)后，菜販、棚戶要將地面穢物立即清除，不得拖延[10]2；嚴(yán)禁市民隨地張貼宣傳廣告等。

（三）改良與救助：發(fā)展社會公益

民國時期警察學(xué)研究專家李士珍就曾指出，“警察不限于維持社會公共安寧秩序之消極作用，而尤有指導(dǎo)民眾，保護民眾之積極作用也”，又提到，“警察為人民之導(dǎo)師與保姆，對于人民生活，自應(yīng)善為指導(dǎo)，使進于合理化現(xiàn)代化之新生活”[7]2。盡管警察在維持社會治安、改善市政方面發(fā)揮的作用不可估量，但其改良社會風(fēng)俗、實施社會教化的努力和嘗試也可謂濃墨重彩。

在社會風(fēng)俗改良方面，西安警察對查禁神權(quán)迷信表現(xiàn)出極大的興趣。從當(dāng)時的情況來看，神權(quán)迷信在民眾日常生活中的影響可謂根深蒂固。開堂聚眾、設(shè)立神壇、卜卦算命、籍符咒邪術(shù)醫(yī)治傷病、妄造預(yù)言者，隨處可見。不僅玷污風(fēng)俗，對社會文明也有較為嚴(yán)重的損害。為了改變神權(quán)迷信盛行的局面，西安警察一方面加強巡視，提高對迷信活動的辨識甄別能力，另一方面積極采取措施，對民眾“迷信”“落后”的活動予以限制和改造。在查禁神權(quán)迷信的同時，警察對民眾不符合現(xiàn)代文明風(fēng)化的行為也進行了干預(yù)規(guī)范。例如，對“既違人道，又害健康”的婦女纏足問題，警察先行予以勸告，勸告無果后，在對當(dāng)事人處以罰金的基礎(chǔ)上，強制放足；對于蓄養(yǎng)婢女、童養(yǎng)媳、墮胎溺嬰等不良行為，警察多進行積極的宣傳開導(dǎo)，并且設(shè)法救濟，以期祛除陋習(xí)[12]1364。此外，在省政府的督促要求下，警察局還積極調(diào)查民眾娛樂活動，禁止劇場、茶社上演有傷風(fēng)化及違反時代精神的戲曲小唱，提倡宣揚文明曲藝，對投擲耍賭、吸食煙毒等社會公害也進行了嚴(yán)厲的打壓管制[12]364。

如何加強對娼妓業(yè)的管理，有效減少娼妓業(yè)對社會風(fēng)氣的影響，是警察風(fēng)俗改良面臨的又一難題?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)以后，東部沿海及山西、河南等中部地區(qū)工廠紛紛內(nèi)遷，大批商賈、難民相繼流入陜西。當(dāng)時西安的建設(shè)剛剛起步，無法對大批難民進行有效安置，許多年輕婦女淪為娼妓，以圖生存。娼妓泛濫使改良者對混亂和危險的關(guān)注度增強，權(quán)力業(yè)已擴大到城市生活中的西安警察，也管起了娼妓業(yè)。至少對涉及娼妓業(yè)邊緣的現(xiàn)象，如將“良家幼女”賣入娼門或所謂有傷風(fēng)化的散處營業(yè)等，實行了監(jiān)管[17]9。同時，警察局還要求對娼妓衛(wèi)生進行定期檢查。正如晚清時期派駐上海的警醫(yī)愛德華·亨德森所言，“即使說娼妓不是傳染病的根源，那她們也很容易被傳染上這樣或者那樣的惡疾”[17]227。按照警察的安排，每月十日為娼妓健康檢查日，娼妓們需由分駐所警察和老鴇帶領(lǐng)，接受檢查。身體健康者，由衛(wèi)生院發(fā)給“桃花證”，娼妓佩戴證件方可接客營業(yè)。若查出患有花柳病者，則即刻收回“桃花證”，停止?fàn)I業(yè)，并責(zé)令迅予就醫(yī)[12]362。然而，由于衛(wèi)生資源的匱乏以及娼妓對體檢的反對，警察組織的健康檢查在實施不久后便流于形式，收效甚微。

三、西安警察城市治理中的多重互動

西安警察從治理之初就摒棄了弊端叢生的“包辦治理”思想，積極給警務(wù)系統(tǒng)以外的行政組織及其他社會力量提供生存和發(fā)揮作用的空間，在理清各種力量扮演角色以及利益訴求差異的前提下，充分調(diào)動各方治理參與的積極性，促進各要素間優(yōu)勢互補，互動交融，共同服務(wù)于城市治理目標(biāo)，從而實現(xiàn)公共利益增進的最大化。從西安警察的城市治理路徑來看，這種互動協(xié)作大致表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，警察與政府框架內(nèi)各行政主體間的相互依存關(guān)系促進了行政協(xié)調(diào)，提高了警察的城市治理能力。城市治安案件案情復(fù)雜，涉案人員在事情發(fā)生后，通常選擇逃往外地躲避追捕，給警察破獲案件帶來很大困難。為了盡快弄清真相，將兇手緝拿歸案，西安警察充分利用職權(quán)關(guān)系帶來的便利條件，采取中央、地方聯(lián)動的方式進行跨境緝捕。值得一提的是，這種跨境往往是間接的而不是直接的。一般來講，案發(fā)后，西安警察先將記錄犯罪人員基本情況的年貌表及犯罪事實上報至陜西省政府民政廳，民政廳核驗無誤后，再由省政府呈送至行政院內(nèi)政部并且提出協(xié)查申請。內(nèi)政部收到申請后，結(jié)合犯罪人員基本信息及西安警察的協(xié)緝訴求，對相關(guān)省政府發(fā)布協(xié)緝通告，省政府再根據(jù)具體情況將通告轉(zhuǎn)發(fā)至下屬各級政府、警察局，要求其依規(guī)辦理[18]。從官方文書記載來看，這種跨境緝捕大多適用于性質(zhì)惡劣、社會影響較大的刑事案件，在央地合作的背景下，通常也能取得較為滿意的結(jié)果。這樣的彼此互動，不僅提高了西安警察的行政效率，對地方政府執(zhí)行中央政令的態(tài)度也是一種考驗，有利于在地方樹立中央權(quán)威。除此之外，在實際治理過程中，西安警察通常選擇與具體事務(wù)關(guān)系較為密切或者該事務(wù)原本就屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的機關(guān)進行合作。例如，關(guān)于公私場所環(huán)境衛(wèi)生之事項，警察一般選擇與管轄西安清潔衛(wèi)生的衛(wèi)生機關(guān)協(xié)同辦理；城市公共房屋、修筑防護及違章建筑拆除罰辦等事項，多與陜西省建設(shè)廳及西京市建設(shè)委員會共同勘查辦理；而難民救濟、社會福利等事項，警察則與省政府民政廳、社會處合作推行。通過專業(yè)力量的介入，優(yōu)化原有治理布局，從而實現(xiàn)治理機制由“碎片化”向“跨部門協(xié)作”轉(zhuǎn)變[19]。

第二，作為城市社會中公民社會與政府國家之間的組織力量，地方團體在西安警察的城市治理過程中發(fā)揮了重要的驅(qū)動作用。一方面，出于表達自身愿望和訴求，維護自身經(jīng)濟利益和社會利益的需要，地方團體經(jīng)常向治理不善的警察施加壓力，策進其對既有問題作出回應(yīng)與改善。例如，敦促當(dāng)局修葺馬路，疏理交通[15]198；要求妥善處理街口、車站小商業(yè)經(jīng)營者席棚拆除工作，以利生計[9]104；關(guān)注本市頒布的相關(guān)政策，對部分政策實施細(xì)則提出質(zhì)疑并請求回復(fù)等。另一方面，地方團體自身生存發(fā)展的需要和所承擔(dān)的社會責(zé)任決定了其可以從容應(yīng)對城市發(fā)生的突發(fā)狀況，在某種程度上為包括警察在內(nèi)的政府當(dāng)局提供了治理推力。地方團體在災(zāi)害期間為老、弱、病、殘等弱勢群體提供救助支援服務(wù)，設(shè)場施粥、施舍衣物、開辦難民救濟所、孤兒教養(yǎng)院、處理死者善后，積極承擔(dān)社會責(zé)任，為受災(zāi)群眾排憂解難。它們關(guān)心公益行為的背后盡管有著借機擴大權(quán)力和威信的動機，但是其通過發(fā)揮專業(yè)特長，努力彌補政府公共資源供給欠缺的嘗試，的確在很大程度上緩解了警察的治理壓力，填補了治理盲區(qū)，對警察治理職能的發(fā)揮起到保障和促進作用。同時，也降低了地方政府的治理成本。

第三，市民大眾不僅積極參與公共事務(wù)，而且在公共事務(wù)中與國家公權(quán)力代表警察形成了新的互動關(guān)系，不斷提高著西安警察的公共治理能力。市民大眾是城市生活的主角，對當(dāng)局的城市治理成效有著較為直觀的感受。西安的普通市民雖然沒有像地方團體那樣成建制的表達渠道，但總歸沒有落到完全失語的地步，官方層面在制度設(shè)計上也給民眾參與城市治理提供了機會和可能。居住在東大街醫(yī)院附近的李恭已，柏樹林街的李仲呂、蔡受之、張丙辰等人就通過政府當(dāng)局提供的訴求表達渠道完成了對警察治理工作的敦促和改善。在這種互動機制下，民眾可以充分表達自己的利益訴求、維護自身的合法權(quán)益，而公權(quán)力代表警察則同樣以此為契機，了解民意、整合民力，既可以減少因不明情形導(dǎo)致的成本浪費，又能提高其公共事務(wù)的處理能力。二者通力并進，推動城市治理走向善治狀態(tài)，實現(xiàn)公共效益的最優(yōu)化和最大化。

四、結(jié)語

縱觀抗戰(zhàn)期間西安警察的治理實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，在中央與地方的管理下，西安警察以相當(dāng)重要的官方角色參與了城市治安管理、市容整治以及風(fēng)俗改良等公共事務(wù)，涉及城市生活的方方面面，擔(dān)負(fù)起了塑造城市文明、掃除城市積弊的責(zé)任和使命[20]。就治理能力而言，警察不再滿足于對地方基本情況的摸排調(diào)查，對問題的處理也不再消極被動，浮于表面，而是立足于城市發(fā)展現(xiàn)實，在把社會方方面面納入治理范圍的同時，深入挖掘問題產(chǎn)生的根源所在，通過與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，采取一系列應(yīng)對措施，完成對城市問題的改善、剔除，呈現(xiàn)出系統(tǒng)、全局、主動、穿透力強的特點。從治理成效來看，西安警察在人員不足、經(jīng)費支絀的情況下，仍然努力工作，得到了社會各界的認(rèn)可。街道整齊干凈，治安有所改善，城市文明程度明顯提高，這些成就都與警察的治理努力密切相關(guān)。警察的治理實踐盡管在某種程度上表現(xiàn)出政治獨裁、控制鎮(zhèn)壓的影子，但同時也充滿了公益性及人道化的意味，彰顯出警察服務(wù)社會公共的意義，無論是對警察本身職能多向延伸、治理策略優(yōu)化整合，還是城市面貌改善、文明程度提升，都產(chǎn)生了積極的影響。