我國沿邊地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)體制的基本內(nèi)容與構(gòu)建路徑

全 毅

[福建社會科學(xué)院，福州 350001]

我國對外開放的過程實質(zhì)也是構(gòu)建對外開放體制的過程。我國對外開放是從沿海地區(qū)開始的，1979年我國在華南沿海地區(qū)設(shè)立四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1984年開放14個沿海城市，1988年實施沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，開放整個沿海地區(qū)，到1990年代在沿海港口城市深化開放保稅港區(qū)。沿邊開發(fā)開放經(jīng)歷了1987年至1998年的啟動階段，1992年我國開放沿邊14個口岸城鎮(zhèn)，設(shè)立14個國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)；1999年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略及其后沿邊深化開放階段，開放沿邊和內(nèi)陸重點城市；2013年我國提出“一帶一路”倡議，實施陸海統(tǒng)籌、東西互濟(jì)的均衡開放戰(zhàn)略階段。提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實現(xiàn)對外開放從商品和要素向制度型對外開放轉(zhuǎn)變。我國對外開放之所以選擇從東到西，從沿海到沿邊的開放順序，既是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩步走戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，也是由我國東西部資源稟賦和地理區(qū)位條件決定的。

一、沿邊地區(qū)與沿海地區(qū)要素稟賦差異

我國是倚陸向海的國家，東部地區(qū)漫長的海岸線，面向世界最浩瀚的太平洋與世界各地相連；東北、西北和西南是更加漫長的陸地疆界與眾多國家接壤。我國東南地區(qū)與西北地區(qū)地理環(huán)境與氣候差異巨大，從漠河至騰沖構(gòu)成我國天然的地理與氣候分界線，被稱為胡煥庸線。在該線的東南地區(qū)受太平洋季風(fēng)影響，是小橋流水人家，在該線的西北一側(cè)屬于干旱的草原氣候，是大漠孤煙直。因此，胡煥庸線也成為我國農(nóng)耕區(qū)與游牧區(qū)的自然分界線。這些要素稟賦差異決定我國沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)開放發(fā)展的巨大差異：

第一， 要素稟賦差異決定的發(fā)展差距。自然地理與氣候造成我國經(jīng)濟(jì)社會重心傾向東南沿海方向。中國歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心是從黃河流域的關(guān)中地區(qū)一直向東南地區(qū)轉(zhuǎn)移的。沿胡煥庸線的西北側(cè)是我國高寒峽谷與荒漠地帶形成的自然屏障，我國的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)很難突破自然環(huán)境的障礙向西北發(fā)展。因此，直到2000年，我國胡煥庸線西北側(cè)占全國國土面積的57%，而人口只占中國的5.8%，貢獻(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)總量的4.3%；而東南側(cè)國土面積為全國的43%，人口卻占全國總?cè)丝诘?4.2%，貢獻(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)總量的95.7%。(1)胡煥庸線：大自然是這樣劃分中國的，www.360doc.com，2018-02-08.尤其是隨著航海技術(shù)的進(jìn)步，人類的生產(chǎn)活動進(jìn)一步向沿海地區(qū)傾斜。

自15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)后，人類活動進(jìn)入海洋時代，人類的經(jīng)濟(jì)活動就開始往海洋靠近。五百年來，在人類現(xiàn)代化進(jìn)程的大舞臺上，相繼出現(xiàn)了九個世界性大國，從最早的葡萄牙到今天的美國，它們無一例外地重視海洋，重視港口、航運和海外貿(mào)易，從而推動經(jīng)濟(jì)中心向沿海城市聚集。因為經(jīng)過公海的航道既不需要花費建設(shè)成本，也不需要維護(hù)成本，故海洋運輸是成本最低的運輸方式?，F(xiàn)在80%～90%的貿(mào)易通過海洋進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)鏈主要通過沿海地區(qū)布局，導(dǎo)致內(nèi)陸地區(qū)的普遍落后。盡管近代以來，科技的發(fā)展大大改善了陸地交通條件。比如，鐵路和公路的開通提高了內(nèi)陸的運輸能力，飛機(jī)的誕生縮短了地區(qū)之間的距離。但是，“鐵公機(jī)”建設(shè)成本高昂，并且需要昂貴的維護(hù)成本，所以，鐵路、公路和航空運輸?shù)某杀靖甙?，無法與低廉的海運成本競爭。由此決定了我國沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)對外開放成效的巨大差異。

第二， 開放對象發(fā)展程度存在巨大差異。沿海地區(qū)面對的主要是美國、歐盟、日本、澳新等發(fā)達(dá)的海洋國家，而沿邊地區(qū)面對的則是內(nèi)陸周邊經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家。伴隨海洋時代到來的還有經(jīng)濟(jì)全球化，人類經(jīng)濟(jì)活動向沿海地區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)移也是沿著海洋航路傳播的。從18世紀(jì)的歐洲國家向19世紀(jì)美國、加拿大、澳大利亞、日本等海洋文明國家轉(zhuǎn)移，20世紀(jì)美國取代歐洲成為世界經(jīng)濟(jì)重心。從20世紀(jì)中葉第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，經(jīng)濟(jì)全球化在太平洋盆地展開，從美國向東亞地區(qū)轉(zhuǎn)移。這波全球化浪潮中日本、亞洲四小龍創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡，躋身于工業(yè)化國家和地區(qū)。1983年跨越太平洋的貿(mào)易超越大西洋貿(mào)易，標(biāo)志著世界經(jīng)濟(jì)重心從大西洋地區(qū)轉(zhuǎn)移到太平洋地區(qū)。

中國20世紀(jì)80年代的沿海開放戰(zhàn)略抓住了經(jīng)濟(jì)全球化以及世界經(jīng)濟(jì)向東亞轉(zhuǎn)移的歷史機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)全球化使得世界產(chǎn)業(yè)向亞太地區(qū)太平洋沿岸轉(zhuǎn)移，而日本以及亞洲四小龍產(chǎn)業(yè)則向開放的中國沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。中國內(nèi)地的勞動力向中國東部沿海集中，創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。而沿邊地區(qū)因自然環(huán)境和運輸成本造成人類生存和經(jīng)濟(jì)活動的困難，我國沿邊地區(qū)所面對的周邊國家也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度很低的欠發(fā)達(dá)國家。東北地區(qū)毗鄰的俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)和蒙古、朝鮮，不是地廣人稀、就是經(jīng)濟(jì)落后的國家，市場非常狹小。西北地區(qū)毗鄰中亞五國和巴基斯坦、阿富汗，地區(qū)局勢動蕩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。西南地區(qū)毗鄰印度、尼泊爾、緬甸、老撾、越南，其中，與印度、尼泊爾因喜馬拉雅山的阻隔，交通落后，經(jīng)貿(mào)交流困難。緬甸國內(nèi)局勢復(fù)雜，老撾市場狹小，只有越南人口和經(jīng)濟(jì)算中等規(guī)模。因此，總體來看，沿邊地區(qū)毗鄰國家則經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)落后、市場狹小，消費能力和經(jīng)濟(jì)的互補性都不強。

第三， 開放對象數(shù)量存在差異。沿海地區(qū)經(jīng)過港口和海洋航路與世界主要市場相聯(lián)系，是一種“一對多”的開放與交往關(guān)系。而沿邊地區(qū)通過開放口岸與毗鄰國家相聯(lián)系，是一種“一對一”的開放與交往關(guān)系。這決定了沿海地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)體制與沿邊地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)體制的重要區(qū)別。即沿海地區(qū)需要構(gòu)建面向國際的貿(mào)易投資體制，而沿邊地區(qū)主要構(gòu)建雙邊為基礎(chǔ)的開放型經(jīng)濟(jì)體制。沿海地區(qū)港口原則上可以與世界任何國家的港口通航，建立貿(mào)易與投資關(guān)系。因為公海航行不需要投入航路的維護(hù)與協(xié)調(diào)成本，國際社會對于海洋運輸和港口通關(guān)已經(jīng)形成約定俗成的普遍規(guī)則，我國只需要遵循國際航海公約即可。而沿邊地區(qū)對外開放需要毗鄰兩國政府之間的協(xié)約，且交通設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本都遠(yuǎn)高于海洋運輸，其唯一優(yōu)勢是節(jié)約時間成本。

此外，沿邊地區(qū)與內(nèi)陸和沿海地區(qū)具有截然不同的特點。沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源具有跨境或跨境配置的特點，但沿邊地區(qū)卻受毗鄰國家邊界的限制。國界成為我國法律管轄的終點，邊界以外就不屬于我國法律管轄和約束，而沿海和內(nèi)陸地區(qū)則沒有邊界的限制。邊界的屏蔽效應(yīng)是沿邊地區(qū)開放發(fā)展的最大障礙。因此，沿邊開放型經(jīng)濟(jì)與沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)的最大差別，就是沿邊地區(qū)的開發(fā)開放需要毗鄰國家的配合與合作。無論是貿(mào)易、投資、道路聯(lián)通、通關(guān)程序、跨境運輸、人員往來等都需要毗鄰國家之間達(dá)成共識和協(xié)定。因此，沿邊地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建需要以雙邊協(xié)商與協(xié)議為基礎(chǔ)，開放型經(jīng)濟(jì)體制的廣度和深度主要受雙邊關(guān)系與兩國民眾好感度的制約。由此可見，我國沿邊開放型經(jīng)濟(jì)體制具有特殊性和獨特性，但是也構(gòu)成我國開放經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。

第四，對外開放的地緣政治存在差異。地緣政治與安全因素造成國家之間互信不足則是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交流的制度障礙。我國提出在“共商共建共享”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)中國與周邊國家之間的“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”。目前，周邊國家安全顧慮是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的最大困境，交通設(shè)施建設(shè)要與鄰國聯(lián)通必須經(jīng)過兩國的協(xié)商?？缇辰煌ㄔO(shè)施即便白送也要經(jīng)過鄰國的同意。因此，地緣政治關(guān)系好壞直接關(guān)系到跨境經(jīng)濟(jì)合作的成敗。例如，越南、印度、緬甸等周邊國家在設(shè)施聯(lián)通方面，就寧愿舍近求遠(yuǎn)，讓日本幫助建設(shè)道路等基礎(chǔ)設(shè)施。越南寧愿讓日本修筑南北鐵路干線，中緬鐵路項目也是一波三折。

即便鄰國同意修筑道路，但如何使用也要受到各國開放政策與兩國關(guān)系的影響和約束。各國通關(guān)制度與關(guān)稅制度差異成為貨物與車輛人員往來的制度障礙，例如，我國東北與朝鮮之間雖然建設(shè)第二通道公路大橋，但建成后因朝鮮的閉關(guān)鎖國多年沒有啟用。我國與越南之間廣西東興與越南芒街之間的第二公路橋也建成多年，仍然處于封閉狀態(tài)。中印邊境緊張使得兩國漫長的邊界線上沒有建設(shè)一條暢通的道路實現(xiàn)貨物與人員自由往來。我國與中亞國家的交流也因宗教極端勢力與暴恐活動而時常中斷。因此，我國沿邊開放，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制不能以單方面的開放為基礎(chǔ)，必須加強雙邊協(xié)商與溝通。這決定了我國沿邊開放及其制度構(gòu)建要以毗鄰國家關(guān)系改善為基礎(chǔ)，開放著力點要放在構(gòu)建親誠惠容的周邊外交與邊疆治理上。維護(hù)兩國關(guān)系與邊境地區(qū)安寧，兩國邊境居民生活改善等是開放的重點。

第五，對外開放與治理難題不同。邊疆地區(qū)是中華文明與其他文明交匯與碰撞的地區(qū)，西南地區(qū)云南佤族、景頗族、漢族都是跨境而居的民族。西藏地區(qū)藏族也在中印兩國跨境而居。西藏喜馬拉雅山的南迦巴瓦峰成為印度許多信徒朝圣的圣山。新疆維吾爾族、哈薩克族、塔吉克族等民族也是跨境而居的民族，其信奉的伊斯蘭教也是世界性的宗教。這些邊境地帶是中華文明與其他文明反復(fù)爭奪逐漸穩(wěn)定下來，通常是歷史上中華文明達(dá)到的最遠(yuǎn)地方。比如中世紀(jì)中國唐帝國與伊斯蘭阿拉伯帝國在中亞的怛羅斯之戰(zhàn)，以及近代史上左宗棠收復(fù)新疆與伊犁的戰(zhàn)爭。這些邊疆地帶也就是亨廷頓所說的“文明的斷層線”。

我國東部和南部瀕臨海洋，盡管與鄰國存在島嶼與海洋爭端，但目前屬于可控范圍。我國西南邊境地區(qū)是世界著名的毒品走私金三角，跨境販毒、各種走私經(jīng)常威脅邊境安全。中印邊界是中華文明與印度文明交匯的邊界線。中印兩國邊界爭端從來沒有停滯過。特別是近年來美國實施“印太戰(zhàn)略”，印度實行聯(lián)美抗中的外交政策，在邊境爭端中采取強硬政策。印度支持西藏分裂勢力不斷進(jìn)行滲透活動。西北地區(qū)與伊斯蘭文明形成重復(fù)交融的邊界線。新疆喀什與和田界內(nèi)的帕米爾高原是儒家文化能夠達(dá)到的最后邊界。西北方向的安全問題主要是民族分裂勢力與宗教極端思想的跨境傳播與興風(fēng)作浪，成為西北地區(qū)對外開放的主要障礙，時刻威脅著對外貿(mào)易、交通運輸和商務(wù)往來的安全。只有我國北部邊疆盡管與屬于東正教的俄羅斯形成漫長的邊界線，蘇聯(lián)解體后因中俄的接近而相對安寧。文明斷層線上不同文明的民族語言、文化、宗教和價值觀存在明顯差異，亨廷頓認(rèn)為，文明斷層線通常是不同文明間容易產(chǎn)生文明沖突與戰(zhàn)爭的地帶。斷層線沖突發(fā)生在屬于不同文明的鄰國之間、一個國家中屬于不同文明的集團(tuán)之間。(2)[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序重建》，北京：新華出版社，1997年，第229頁。因此，邊疆地區(qū)的開放與治理往往面對復(fù)雜的民族與文化認(rèn)同問題以及由此產(chǎn)生的安全問題。

二、沿邊開放型經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)涵與發(fā)展路徑

中國沿邊地區(qū)的要素稟賦及其面對的周邊國家環(huán)境存在巨大差異。區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略與政策設(shè)計需要體現(xiàn)各區(qū)域的發(fā)展需求與實際情況，否則難以取得應(yīng)有成效。因此，沿邊地區(qū)不能復(fù)制沿海地區(qū)的開放政策。構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制已經(jīng)成為新一輪對外開放的基本內(nèi)涵。開放型經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)與消費都國際化的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在制度安排上是以競爭中性為原則的市場經(jīng)濟(jì)制度框架?；究蚣馨ㄙQ(mào)易與投資自由化、便利化制度安排、金融市場化與國際化的制度安排、生產(chǎn)要素跨國自由流動的制度安排、風(fēng)險防控與治理能力建設(shè)等內(nèi)容。(3)全毅：《論開放型經(jīng)濟(jì)新體制的基本框架與實現(xiàn)路徑》，《國際貿(mào)易》2015年第9期。因此，沿海地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)新體制構(gòu)建是以對接國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則推動對內(nèi)市場化深度改革：以“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”原則為基礎(chǔ)的開放政策，具體表現(xiàn)為自由貿(mào)易試驗區(qū)向自由貿(mào)易港政策的過渡，構(gòu)建市場化、法治化與國際化的營商環(huán)境和市場環(huán)境。

沿邊地區(qū)雖然也要構(gòu)建市場化、法治化和國際化的營商環(huán)境，但沿邊地區(qū)面臨更復(fù)雜的邊境安全形勢與邊境屏蔽效應(yīng)。而且，與沿海地區(qū)對外開放的目標(biāo)在于吸收發(fā)達(dá)國家資金、技術(shù)與我國勞動力資源結(jié)合生產(chǎn)出口產(chǎn)品不同，沿邊地區(qū)對外開放的目標(biāo)主要不在于吸收周邊國家優(yōu)勢資源與我國生產(chǎn)要素的結(jié)合發(fā)展出口導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)，而在于進(jìn)口我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的各種資源，以及為我國輸出資金、技術(shù)等產(chǎn)能合作搭建平臺。因此，沿邊地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)體制在貿(mào)易與投融資制度安排、參與國內(nèi)國際雙循環(huán)、口岸通關(guān)制度與跨境運輸規(guī)則、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)合作模式、貨幣互通模式、風(fēng)險防控體系建設(shè)等方面，與東部沿海地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展路徑都有很大差別。其開放型經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建路徑與政策設(shè)計應(yīng)突出以下幾點：

(一) 沿邊貿(mào)易、投資政策與體制要以雙邊貿(mào)易和投資協(xié)定為主

盡管我國與周邊國家簽署了一系列多邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，但在沿邊地區(qū)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制仍應(yīng)該以雙邊協(xié)定為主。我國沿邊開放型經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建經(jīng)歷了以我國單向開放為主向雙邊協(xié)商為主的階段轉(zhuǎn)變?！耙粠б宦贰背h提出“政策溝通、道路聯(lián)通、貨物暢通、資金融通、民心相通”的政策宣示。此前我國開放的72個邊境口岸，17個邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)(包括邊境互市貿(mào)易區(qū))、邊境開放綜合實驗區(qū)，以及喀什與霍爾果斯2個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，云南、廣西沿邊金融改革試驗區(qū)等都是我國單方面對外開放。沿邊開放吸引了我國沿海企業(yè)及毗鄰國家客商進(jìn)行國際貿(mào)易與投資活動，但貿(mào)易與投資規(guī)模都相當(dāng)有限。2013年我國提出“一帶一路”倡議后，加強與鄰國雙邊政策溝通，將互聯(lián)互通與通關(guān)制度協(xié)調(diào)，共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與跨境經(jīng)濟(jì)走廊提上議事日程。

目前，中國與周邊國家簽署了一系列經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定。西南方向：中國與東盟2002年11月簽署全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴框架協(xié)定，2015年簽署中國東盟自由貿(mào)易區(qū)升級版。2013年以來，中國分別與越南、老撾、緬甸達(dá)成共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及中老經(jīng)濟(jì)走廊、中緬經(jīng)濟(jì)走廊的備忘錄，構(gòu)建“兩國一區(qū)、境內(nèi)關(guān)外、自由貿(mào)易(投資)、封閉運作”的管理模式，實行貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資自由的開放政策，并成為共同協(xié)調(diào)推動機(jī)構(gòu)。2015年中國與湄公河流域國家成立瀾湄合作機(jī)制。西北方向：上海合作組織的經(jīng)貿(mào)合作功能在逐漸加強，上海合作組織銀行的成立將成為該組織轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟(jì)合作組織的標(biāo)志。中國與巴基斯坦于2006年簽署中巴自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議，并于2015年達(dá)成共建中巴經(jīng)濟(jì)走廊的共識，成立中巴經(jīng)濟(jì)走廊推進(jìn)委員會具體落實中巴經(jīng)濟(jì)走廊計劃，現(xiàn)已投資160多億美元建設(shè)多個重大項目。中哈兩國自2004年達(dá)成共建霍爾果斯國際經(jīng)濟(jì)合作中心以來取得快速發(fā)展。東北方向：2016年6月中俄蒙元首在中亞城市塔什干舉行第三次會晤，三國簽署《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》和《中華人民共和國海關(guān)總署、蒙古國海關(guān)與稅務(wù)總局和俄羅斯聯(lián)邦海關(guān)署關(guān)于特定商品海關(guān)監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)的協(xié)定》等合作文件的簽署。9月13日，國家發(fā)改委公布《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著“一帶一路”框架下的第一個多邊合作規(guī)劃綱要正式啟動實施。國內(nèi)沿邊地區(qū)的開放舉措必須要得到毗鄰國家的配合與合作方能收到實效。

(二)沿邊開放既要眼睛向外，也要眼睛向內(nèi)，著眼于國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)

我國沿邊省區(qū)在謀劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時，既要考慮與鄰國的經(jīng)濟(jì)合作，也要考慮與國內(nèi)市場構(gòu)建區(qū)域分工與生產(chǎn)體系。首先要構(gòu)建國內(nèi)區(qū)域分工與價值鏈。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境嚴(yán)重惡化，以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主，對外經(jīng)濟(jì)循環(huán)相協(xié)調(diào)的雙循環(huán)機(jī)制是一項長期戰(zhàn)略。過去，我國對于出口是排除一切障礙，而國內(nèi)市場體系建設(shè)沒有受到應(yīng)有的重視，國內(nèi)區(qū)域之間與部門之間商品流通與生產(chǎn)要素流動仍然存在腸梗阻現(xiàn)象。消除國內(nèi)區(qū)域與部門間的體制機(jī)制障礙是構(gòu)建高質(zhì)量市場經(jīng)濟(jì)體制與提高市場治理能力的最重要任務(wù)。因此，我國沿邊地區(qū)開放首先要向內(nèi)開放，讓東西部生產(chǎn)要素與商品流動充分自由與便捷。筆者在考察沿邊貿(mào)易時看到，沿邊貿(mào)易的商業(yè)仍然以沿海地區(qū)的企業(yè)和商家為主體。他們架起了溝通我國東部沿海地區(qū)與周邊國家貿(mào)易與投資的橋梁。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新歷史時期，要構(gòu)建以要素流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的開放型體制機(jī)制，促進(jìn)國內(nèi)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)分工體系與價值鏈的重構(gòu)，實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。沿邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要適應(yīng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與價值鏈重構(gòu)的發(fā)展趨勢。

其次，對外開放不僅著眼于貿(mào)易暢通，也要構(gòu)建起我國產(chǎn)業(yè)向周邊國家轉(zhuǎn)移與配置的平臺，構(gòu)建起國內(nèi)國外經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)機(jī)制。西部地區(qū)要為東部企業(yè)進(jìn)入絲綢之路提供中介服務(wù)。我國東部企業(yè)在沿邊地區(qū)投資設(shè)廠，既能促進(jìn)沿邊地區(qū)開發(fā)，又能為拓展絲綢之路市場建立生產(chǎn)基地。因為我國東部企業(yè)要進(jìn)入周邊任何一個陌生的國度時，都需要借助這些前沿地區(qū)民族的人力資源和文化資源，沿邊地區(qū)可以為我國內(nèi)地企業(yè)開拓周邊市場提供支撐服務(wù)。比如北京汽車公司在瑞麗設(shè)廠生產(chǎn)運銷東南亞和南亞的汽車；重慶銀翔摩托車在瑞麗設(shè)廠生產(chǎn)銷往緬甸和南亞的摩托車。東部企業(yè)利用南寧中國東盟博覽會、云南昆明南亞投資貿(mào)易博覽會、新疆亞歐商品博覽會、寧夏伊斯蘭商品博覽會、吉林東北亞投資貿(mào)易博覽會等平臺，拓展絲綢之路國家市場，與西部地區(qū)企業(yè)合作做好市場準(zhǔn)入的認(rèn)證工作，聯(lián)合進(jìn)行哈拉認(rèn)證，取得進(jìn)入阿拉伯市場的通行證。

(三)著眼于基礎(chǔ)設(shè)施與通關(guān)制度的互聯(lián)互通，推動跨境運輸制度協(xié)調(diào)

六大跨境經(jīng)濟(jì)走廊是我國推動沿邊開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層設(shè)計和重要載體，是以跨境鐵路、公路和河流為交通干線配置經(jīng)濟(jì)資源的國際性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。最關(guān)鍵的要素是道路聯(lián)通與運輸標(biāo)準(zhǔn)的一體化問題。標(biāo)準(zhǔn)化作為一種秩序與規(guī)則建設(shè)，是建立合作機(jī)制的重要基礎(chǔ)，在推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)走廊互聯(lián)互通建設(shè)中具有基礎(chǔ)性的支撐作用。但是，與國際海運相比，我國與周邊國家鐵路國際運輸存在先天不足：一是陸運單據(jù)缺乏國際法的保障,影響中歐班列的可持續(xù)發(fā)展。國際海運不僅成本低廉，還有《海牙-維斯比法則》等國際法律約定和爭議解決機(jī)制。而鐵路貨運國際規(guī)則雖然有《國際鐵路貨物聯(lián)運協(xié)定》和《國際鐵路貨物運輸公約》(經(jīng)互會國家間協(xié)定)，但這兩個條約的貨權(quán)屬性都沒有國際海運協(xié)定清晰。中歐班列持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)是理順鐵路運單的標(biāo)準(zhǔn)化、法治化、國際化等方面的問題。(4)張燕玲：《創(chuàng)新中歐班列的思考與建議》，《證券日報》2018年10月13日。二是各管一段的運輸標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致運輸成本高昂。以沿線各國的集裝箱國際鐵路聯(lián)運為例，中歐班列途經(jīng)的各國采用的軌道標(biāo)準(zhǔn)就不一致，要經(jīng)歷多次換軌的問題。中國與周邊國家鐵軌標(biāo)準(zhǔn)差異除中越昆河鐵路是米軌外，中國鐵路標(biāo)準(zhǔn)是軌距1435毫米，而哈薩克、俄羅斯和蒙古則是1520毫米寬軌，而且機(jī)車也不同，我國電氣化機(jī)車要換成內(nèi)燃機(jī)車。車輛換軌耽誤時間、成本提高。而公路運輸則因為車輛托盤標(biāo)準(zhǔn)與集裝箱標(biāo)準(zhǔn)的差異嚴(yán)重影響“一帶一路”物流運輸成本。僅中國車輛托盤尺寸就多達(dá)100多種，僅有27%符合國家標(biāo)準(zhǔn)。公路運輸標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)也任重道遠(yuǎn)。

2015年10月和2017年12月，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組兩次發(fā)布《標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通“一帶一路”行動計劃》，提出要集中開展一批“一帶一路”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化專項行動。中國需要與跨境經(jīng)濟(jì)走廊相關(guān)國家合作建立國際陸運標(biāo)準(zhǔn)體系，使我們提出的各項解決方案都能得到世界的廣泛公認(rèn)并引領(lǐng)中歐班列相關(guān)規(guī)則制度的建立。中歐班列要想發(fā)揮更大的作用，需在中國國際商會等國際組織中推動相關(guān)工作進(jìn)程，引領(lǐng)制定國際慣例。積極推動相關(guān)國家的合作，特別是協(xié)調(diào)“國際貨約”和“國際貨協(xié)”國家，賦予鐵路運單貨權(quán)功能并固化一票到底(海關(guān)單證、檢疫單證、國際道路運輸證件等單證互認(rèn))模式。鐵路運單的貨權(quán)屬性理順后，最重要的資金和多渠道貿(mào)易融資問題就可以迎刃而解。我國參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動我國工程標(biāo)準(zhǔn)走向世界的重要平臺。我國應(yīng)立足“一帶一路”合作平臺，通過國際國內(nèi)規(guī)則的對接耦合優(yōu)化，完善我國的標(biāo)準(zhǔn)體系，推動我國標(biāo)準(zhǔn)與“一帶一路”實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通，不僅能夠增強標(biāo)準(zhǔn)治理能力，與發(fā)展中國家一起積極重構(gòu)符合其利益訴求、適應(yīng)全球貿(mào)易新模式的更加均衡普惠的全球貿(mào)易規(guī)則，打造新的利益共享的全球價值鏈，助力發(fā)展中國家融入全球價值鏈，而且也有助于我國主動參與和推動經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)。

(四)構(gòu)建沿邊開放型經(jīng)濟(jì)體制要發(fā)揮地方政府的首創(chuàng)精神，賦予地方政府自主權(quán)

地方政府謀劃地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高地方治理能力是其首要職責(zé)，因此，地方政府都有實現(xiàn)對外開放的主動性和創(chuàng)造性。沿邊對外開放以來，我國沿邊地方政府相繼提出各種對外開放與經(jīng)貿(mào)合作構(gòu)想，并積極與國外地方政府溝通協(xié)調(diào)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。從西南地區(qū)到東北地區(qū)，我國地方政府相繼提出各種經(jīng)濟(jì)合作模式構(gòu)想主要有：廣西壯族自治區(qū)政府提出構(gòu)建中越東興—芒街，憑祥—同登，龍邦—茶嶺三個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及兩廊一圈構(gòu)想；越南方面則提出構(gòu)建紅河經(jīng)濟(jì)走廊、南寧—河內(nèi)經(jīng)濟(jì)走廊與北部灣經(jīng)濟(jì)圈的兩廊一圈設(shè)想。云南省地方政府提出構(gòu)建中越紅河—老街、中老磨憨—磨丁，中緬瑞麗—木姐等跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。西藏自治區(qū)政府提出構(gòu)建中國尼泊爾吉隆跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。新疆維吾爾自治區(qū)相繼推出吉木乃、塔城、喀什、伊寧等邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)等設(shè)想。東北地區(qū)，黑龍江省政府提出過黑河—布拉戈維申斯克跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綏芬河—博格拉尼奇內(nèi)貿(mào)易綜合體；吉林省政府提出建設(shè)中俄琿春—哈桑國際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及中朝和龍—羅先跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)；遼寧省政府提出建設(shè)中朝丹東—新義州跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)構(gòu)想；內(nèi)蒙古自治區(qū)政府提出與俄羅斯共建滿洲里—外貝加爾斯克跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，與蒙古國共建二連浩特—扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。這些地方政府與對方地方政府達(dá)成多項合作建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共識，為雙邊達(dá)成政府間協(xié)議發(fā)揮“握手協(xié)議”和“鏡像協(xié)議”的作用。

但是，如果地方政府提出的相關(guān)合作計劃和政策措施都需要經(jīng)過中央政府的嚴(yán)格審批，勢必延誤發(fā)展時機(jī)。實際上，各邊境地區(qū)由于地理、歷史、文化、氣候、經(jīng)濟(jì)與風(fēng)俗等原因，在參與跨境經(jīng)濟(jì)合作時，具有一定的特殊性，需要結(jié)合鄰國的邊情和區(qū)情來選擇合適的發(fā)展模式(出口加工模式、進(jìn)口加工模式為主的垂直一體化模式，還是陸港保稅區(qū)和轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主的橫向一體化模式)，實現(xiàn)效益最大化。擁有自主權(quán)的地方政府可以針對這些特殊性及時調(diào)整發(fā)展路徑，確保跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行。因此，在探索邊境經(jīng)濟(jì)合作模式過程中中央政府應(yīng)賦予地方政府處理本地對外經(jīng)貿(mào)合作的自主權(quán)。中央頂層設(shè)計賦予邊境一類口岸城鎮(zhèn)地方政府投資項目審批權(quán)限、人員往來簽證審批權(quán)限、土地資源配置權(quán)限、旅客自駕游審批權(quán)限、實施自駕游落地簽證與過境免簽政策，賦予邊境國際旅游合作區(qū)游客自由往來權(quán)限。

(五)促進(jìn)生產(chǎn)要素跨境流動便利化，夯實跨境經(jīng)貿(mào)合作的社會基礎(chǔ)

民心相通是國家友好交往的重要基礎(chǔ)，鄰國居民好感度是兩國邊境和平安寧與經(jīng)貿(mào)合作的重要條件。實現(xiàn)資金、技術(shù)、人員、數(shù)據(jù)、信息等生產(chǎn)要素跨境自由流動，方便這些居民和客商出入境是對外開放的重要內(nèi)容。從優(yōu)化國內(nèi)外客商出入境、工作居留、人力資源培訓(xùn)合作等方面促進(jìn)兩國邊境地區(qū)人員往來便利化。實現(xiàn)兩國學(xué)歷證書、技術(shù)職業(yè)資格、企業(yè)資質(zhì)互認(rèn)與采信，AEO互認(rèn)，(5)AEO是世界海關(guān)組織《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》規(guī)定的經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者的英文縮寫，是指任何一種方式參與貨物國際流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)的一方，包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報關(guān)行、承運商、中間商、口岸和機(jī)場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商。促進(jìn)跨境人力資源跨境流動與就業(yè)居留。廢止和修改《外國人在中國就業(yè)管理法》《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，規(guī)范外國人在華居留和工作管理法規(guī)。完善《中華人民共和國出入境管理法》，允許雇傭外籍勞工，并簡化簽證與居留手續(xù)，做好簽證服務(wù)。賦予邊境口岸城鎮(zhèn)自主管理境外勞動力輸入的一定權(quán)限，促進(jìn)邊境地區(qū)人、貨自由往來。

借鑒上海自貿(mào)試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新經(jīng)驗，按照《云南、廣西建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》構(gòu)建沿邊地區(qū)國際金融服務(wù)便利化的制度與政策體系。一是在東興、憑祥、河口、瑞麗、騰沖、喀什、霍爾果斯、二連浩特、滿洲里、綏芬河、琿春、丹東等邊境樞紐口岸城鎮(zhèn)建設(shè)沿邊開放金融示范區(qū)，加快金融對外交流與合作，設(shè)立次區(qū)域離岸人民幣金融服務(wù)中心。加強貨幣與信貸合作，逐步開展雙邊信貸。開展資本市場合作，推進(jìn)毗鄰國家人民幣資本項目可兌換，開展個人境外直接投資試點。二是成立跨境人民幣清算中心和貨幣兌換中心。鼓勵邊境跨境交易和直接投資使用人民幣，允許金融機(jī)構(gòu)和個人在試驗區(qū)買賣雙邊貨幣，放寬邊境地區(qū)出入境人員攜帶人民幣限額，推進(jìn)人民幣使用周邊化與區(qū)域化。三是開放跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與樞紐口岸城鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息等要素跨境有序自由流動。

(六) 處理好維護(hù)邊境安全與開發(fā)開放的辯證關(guān)系問題

邊境開放發(fā)展和邊民生活水平提高有利于邊疆形勢的穩(wěn)定，但邊疆地區(qū)的開放發(fā)展問題經(jīng)常讓位于安全問題，成為邊境地區(qū)政府治理能力的嚴(yán)重考驗。如何處理好安全與發(fā)展的關(guān)系，對體制機(jī)制建設(shè)和邊境地方政府的治理能力提出更高的要求。

第一， 邊疆地區(qū)長治久安的根本在于民族融合，而民族融合需要文化融合。中華文明具有極強的包容性，歷史上佛教在我國的傳播開始時也遭遇文化沖突，導(dǎo)致多次滅佛浪潮，但隨著佛教朝著中國文化方向調(diào)適，最終融入中華文明成為中國傳統(tǒng)文化(儒釋道)的組成部分。藏傳佛教在新中國建立后也進(jìn)行了世俗化改革，實現(xiàn)了政教分離。伊斯蘭教也并非如西方所謂的落后文明，近代土耳其伊斯蘭就經(jīng)過凱末爾(又譯基馬爾)的世俗化改造，現(xiàn)代伊朗在巴列維國王時期也經(jīng)歷過宗教改革。伊斯蘭教在中國的傳播歷史也頗為悠久，元帝國時進(jìn)入我國內(nèi)地的伊斯蘭教也逐漸中國化，成為中華文化的組成部分——回教。我國西北地區(qū)主要是防止各種極端宗教思想的傳播與泛濫。筑牢中華民族共同體意識，鼓勵民族之間結(jié)親與相互幫扶，為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與交流，提升民族地區(qū)教育水平和少數(shù)民族普通話能力。

第二， 要提升邊境地區(qū)國際聯(lián)合執(zhí)法合作水平。西北地區(qū)是我國防止外部敵對勢力的前沿陣地和主戰(zhàn)場，要落實《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見要求》，利用上海合作組織的反恐協(xié)調(diào)機(jī)制加強與周邊國家的邊境聯(lián)合執(zhí)法，采取合作聯(lián)席會議機(jī)制，適時研判周邊中亞國家的安全形勢，提前預(yù)警可能存在的安全風(fēng)險。支持邊境公安機(jī)關(guān)與周邊國家的執(zhí)法部門對口合作，適度擴(kuò)大在國際聯(lián)合執(zhí)法合作方面的投入，防范和打擊恐怖主義、販毒、走私和非法出入境等犯罪活動，打擊非法圖書、音像制品流入和非法傳教，嚴(yán)防各種極端勢力對我國境內(nèi)的滲透，通過與周邊國家執(zhí)法機(jī)關(guān)的通力協(xié)作，共同致力于維護(hù)本地區(qū)來之不易的安全穩(wěn)定，為邊疆地區(qū)的對外開放保駕護(hù)航。

第三， 采取分類管理、電子監(jiān)控等措施，解決跨境運輸車輛與司機(jī)的信用問題。目前，我國為防控毒品跨境販賣以及跨境運輸車輛違法攜帶違禁品問題，往往采取一刀切的簡單做法，禁止車輛入境或吊銷貨車司機(jī)護(hù)照。建議采取分類管理的做法，根據(jù)歷史出入境記錄及公安系統(tǒng)的信息比對，對信譽好且需要對外開展經(jīng)貿(mào)往來及跨境運輸物流公司的業(yè)務(wù)人員發(fā)放出入境許可證。政府管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采取定運輸公司、定司機(jī)(人)、定線路可追溯的強化責(zé)任管理辦法解決跨境運輸困境。同時與周邊國家協(xié)商采取有效措施提高辦證效率，首先爭取將排隊面簽改為預(yù)約面簽，進(jìn)一步改為電子簽證，以技術(shù)進(jìn)步提升簽證的便利性；此后爭取逐步延長簽證時間、簡化手續(xù)并降低成本，在有條件的情況下實行落地簽。西南地區(qū)滇緬老泰金三角地區(qū)應(yīng)深化邊境替代種植合作以及解決產(chǎn)品市場問題，如擴(kuò)大橡膠、蔗糖、糧食的中國進(jìn)口配額。

三、因地制宜，完善沿邊開發(fā)開放政策體系

由于要素稟賦差異，同樣開發(fā)政策的效果也不同。比如跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)則需要邊境兩側(cè)具有一定的人口規(guī)模與產(chǎn)業(yè)聚集能力的城鎮(zhèn)，輔之特殊政策，才能奏效。周邊國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與我國的外交關(guān)系，及其對“一帶一路”態(tài)度不同，政策效果也有差異。鑒于我國沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與接壤國家的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境有很大差別，各省區(qū)的沿邊開放型經(jīng)濟(jì)具有相對的獨立性和特殊性，(6)劉建文：《沿邊開放型經(jīng)濟(jì)新體制的發(fā)展路徑與政策體系研究》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。從實際出發(fā)，我國沿邊地區(qū)可以明顯劃分為東北地區(qū)、西北地區(qū)和西南地區(qū)。這些地區(qū)自然條件、要素稟賦各異，周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度與文化存在巨大差別，在開放開發(fā)政策設(shè)計方面要因地制宜。

(一)西南地區(qū)的開發(fā)開放政策要突出地緣政治優(yōu)勢

西南地區(qū)的東段毗鄰東南亞，西段毗鄰南亞的印度和尼泊爾等國家。東段的云南、廣西與緬甸、老撾、越南等東南亞國家具有地緣相接、人緣相親、文緣相承、商緣相連等優(yōu)勢。這些國家社會經(jīng)濟(jì)制度也相似，都實行過社會主義制度，世紀(jì)之交開始市場化改革。東南亞是“一帶一路”的結(jié)合部與重要樞紐，是中國周邊外交與構(gòu)建命運共同體的最重要區(qū)域。中國與東盟簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議及其升級版，構(gòu)建了瀾湄合作機(jī)制等區(qū)域性一體化合作機(jī)制。中國還分別與新加坡和柬埔寨簽訂了雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。同時與越南、老撾、緬甸分別達(dá)成了共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，創(chuàng)造穩(wěn)定的邊境環(huán)境。RCEP的簽署將推動中國與東盟區(qū)域合作向縱深發(fā)展。這些區(qū)域與雙邊合作機(jī)制為中國與東盟展開經(jīng)貿(mào)文化交流合作提供了制度保障。關(guān)鍵是要制定實施細(xì)則，將合作政策落到實處。比如，緬甸禁止從陸路口岸進(jìn)口中國的乘用車，使得北汽投資云南計劃受挫。這說明中國與這些國家在貨物貿(mào)易與通關(guān)制度方面仍存在梗阻現(xiàn)象，需要通過雙邊協(xié)商加以解決。

西南地區(qū)是我國古南方絲綢之路與海上絲綢之路的交匯地區(qū)，云南被定位為我國面向印度洋和南亞開放的輻射中心，要成為我國西南地區(qū)戰(zhàn)略后方(川渝黔地區(qū))走向印度洋和亞非與歐洲的出海通道，是南出北進(jìn)的重要戰(zhàn)略通道和“一帶一路”建設(shè)的重點區(qū)域。中國—中南半島(湄公河)經(jīng)濟(jì)走廊及中緬經(jīng)濟(jì)走廊是我國重點推進(jìn)的“一帶一路”建設(shè)項目。通過經(jīng)濟(jì)走廊通道建設(shè)，吸引我國東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到通道重要節(jié)點城鎮(zhèn)。云南和廣西具有發(fā)展制造業(yè)的良好條件。能源資源豐富，水能和熱能豐富，農(nóng)作物生產(chǎn)條件優(yōu)越。云南南部是我國橡膠的主產(chǎn)區(qū)，與緬甸、老撾、泰國同為世界天然橡膠的主要產(chǎn)地。早在20世紀(jì)80年代，在聯(lián)合國支持下，中國云南在緬北、老北金三角地區(qū)就展開鴉片等毒品的替代種植工作，取得顯著成效。云南農(nóng)墾集團(tuán)在緬老北部開展種植橡膠、茶葉、甘蔗等農(nóng)業(yè)項目，使得鴉片種植面積從最高時的200萬畝減少到目前的60萬畝。但橡膠近年來受國際市場價格低迷影響，出現(xiàn)棄種等現(xiàn)象。云南需要將橡膠產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)加以培育，提高橡膠產(chǎn)業(yè)的附加值，控制世界市場價格。

西南地區(qū)要聯(lián)合川渝、云貴等省市重建南方絲綢之路，盡快打通新陸海大通道和西南國際大通道(滇緬通道)，加快中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)。推進(jìn)東興、憑祥、龍邦、河口、磨憨、清水河、瑞麗、樟木、亞東等樞紐口岸建設(shè)，以及芒市、景洪等邊境空港口岸建設(shè)，重點建設(shè)南寧、北部灣、昆明、景洪、瑞麗—芒市等中心城市以及東興—芒街、瑞麗—木姐兩個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)。在這些中心城鎮(zhèn)布局制造業(yè)、科研教育機(jī)構(gòu)等生產(chǎn)力中心。昆明、柳州、南寧、瑞麗與芒市可以吸引石化、汽車與運輸設(shè)備、建材、機(jī)械與電力設(shè)備、家電等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶。而景洪、普洱等則可以發(fā)展茶葉、咖啡、橡膠加工制造業(yè)。東興、憑祥等邊境城鎮(zhèn)可以集中發(fā)展紅木家具、紡織服裝、家電等產(chǎn)業(yè)。

西段地區(qū)的西藏毗鄰印度、尼泊爾、不丹。由于青藏高原和橫斷山脈的阻隔，中印邊境地區(qū)是整個東亞、南亞之間的經(jīng)濟(jì)斷裂帶。印度是南亞地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)大國，是一個快速增長的新型經(jīng)濟(jì)體，市場潛力巨大。盡管中國西南與印度邊界接壤2000多公里，但除了中部亞東等地劃定了邊界外，其余都存在邊界糾紛，所以沒有開放交流口岸和交通通道。因此，中印邊境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的斷裂帶。西藏與尼泊爾以喜馬拉雅山脈為界，有樟木、普蘭和吉隆等口岸相通。西藏地區(qū)因地處高寒地帶，高寒牧場生產(chǎn)力較低，以牦牛和山羊為主，具有發(fā)展肉類加工和皮革與毛紡織業(yè)的潛力。西藏因資源限制和交通不便，制造業(yè)和采礦業(yè)難以發(fā)展。經(jīng)濟(jì)落后與交通設(shè)施不便限制了與內(nèi)地和周邊國家的物資交流。漫長的邊境線上只有樟木、亞東、普蘭等少數(shù)口岸。目前，中國與尼泊爾正規(guī)劃修建通過吉隆口岸的中尼鐵路與吉隆跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。西藏與南亞國家的交流合作依賴于川藏鐵路、新藏鐵路等交通設(shè)施的建設(shè)。

(二)西北地區(qū)的開放政策要突出歐亞互聯(lián)互通

西北地區(qū)主要是西北五省區(qū)，該地區(qū)自然環(huán)境惡劣，主要是高寒地區(qū)和沙漠干旱地區(qū)，以及少量綠洲和草原。氣候干旱、生態(tài)脆弱、生存環(huán)境惡劣。西部地區(qū)的主體新疆地廣人稀，與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等八個國家接壤。但與俄羅斯、阿富汗和印度沒有口岸聯(lián)通。與蒙古相通的四個口岸因阿爾金山阻隔，貿(mào)易量很小。因此，新疆對外開放的重點是中亞國家和巴基斯坦。北疆受大西洋氣流和北冰洋氣流影響，氣候比南疆濕潤，天山北坡天然草場與森林較多。伊犁河谷被稱為塞外江南，是新疆畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)。新疆綠洲是我國長絨棉主產(chǎn)區(qū)和特色瓜果種植地區(qū)，因此，新疆具有發(fā)展紡織服裝業(yè)和特色農(nóng)業(yè)的巨大潛力。新疆是我國石油天然氣和煤的重要能源基地，是西氣東輸?shù)钠瘘c。

中亞五國地處連接歐洲和亞洲、中東和南亞的十字路口，位于里海以東，俄羅斯西西伯利亞以南，阿富汗以北及我國新疆以西，總面積400.42萬平方公里，人口7200多萬，居民多信仰伊斯蘭教。哈薩克斯坦的總面積約272.5萬平方公里，是中亞五國中面積最大的國家，人口約1800萬。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)牧業(yè)為主，小麥、玉米、油菜，霍爾果斯國際合作中心配套區(qū)目前以面粉加工、飼料生產(chǎn)和油料生產(chǎn)為主，而深圳博士皓投產(chǎn)的無人機(jī)生產(chǎn)則因歐洲市場變化而關(guān)閉。中亞地區(qū)石油天然氣、煤炭等能源和金屬礦產(chǎn)資源豐富，是我國能源進(jìn)口的重要基地。我國從中亞進(jìn)口石油天然氣的管道有A、B、C、D四條管道。新歐亞大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊，中國—中亞—西亞經(jīng)濟(jì)走廊，中巴經(jīng)濟(jì)走廊經(jīng)過新疆地區(qū)。新疆地處絲綢之路必經(jīng)之地，是絲綢之路核心區(qū)，新疆東聯(lián)西出和西進(jìn)東出的戰(zhàn)略作用不可替代。從新疆進(jìn)入中亞和西亞乃至歐洲市場是便捷的陸上通道。

歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟進(jìn)程加快，也使得新疆向西開放遭遇一道“柵欄”。2011年在俄羅斯的推動下，醞釀多年的俄白哈關(guān)稅同盟付諸實踐。關(guān)稅同盟實施后，三國統(tǒng)一關(guān)稅水平明顯提高，新疆對哈薩克斯坦的出口立即下降了30%。哈薩克斯坦作為關(guān)稅同盟，啟動更嚴(yán)格的海關(guān)檢查制度，清理了存在多年的“灰色清關(guān)”，導(dǎo)致一些商品和貨物無法順利通關(guān)。為提升俄羅斯對中亞國家的經(jīng)濟(jì)控制力和影響力，俄羅斯還提出類似歐盟的“歐亞聯(lián)盟”計劃，以俄白哈關(guān)稅同盟為基礎(chǔ)吸納原獨聯(lián)體國家參加，逐漸實行統(tǒng)一貨幣政策。最先響應(yīng)普京倡議的是塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦，如果歐亞聯(lián)盟實現(xiàn)無疑會給新疆向西開放形成一道屏障。因此，需要加強與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟雙邊協(xié)商，強化政策與規(guī)則對接；提升海關(guān)程序、檢驗檢疫與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作水平；加強知識產(chǎn)權(quán)、政府采購和電子商務(wù)等經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作是西北地區(qū)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)。

新疆開發(fā)開放的政策應(yīng)放在三大經(jīng)濟(jì)走廊的互聯(lián)互通，重點推動中歐高鐵，打通上?！本獮豸斈君R—霍爾果斯—阿拉木圖—阿拉塔斯—喀山—莫斯科—明斯克—波蘭—柏林長達(dá)9000多公里、時速300公里的中歐快捷通道。其次是中巴公路和鐵路，連接中國喀什與巴基斯坦的白沙瓦—伊斯蘭堡—卡拉奇—瓜達(dá)爾港。優(yōu)先建設(shè)中亞鐵路的國內(nèi)段：格爾木—德令哈—若羌—和田—喀什應(yīng)優(yōu)先完成，構(gòu)成南疆環(huán)形鐵路網(wǎng)。再次是中吉烏鐵路，打通中國喀什—吐爾尕特或伊爾克什坦—杜尚別—比什凱克—德黑蘭—安卡拉的交通線。推進(jìn)吉木乃、巴克圖、阿拉山口、霍爾果斯等樞紐口岸，南疆伊爾克什坦、吐爾尕特、紅其拉甫等樞紐口岸建設(shè)，以及烏魯木齊、喀什、伊寧等空港口岸建設(shè)。

我國西北地區(qū)與中亞西亞經(jīng)濟(jì)合作以能源、礦業(yè)、農(nóng)牧業(yè)和民生工業(yè)為主。由于兩地都是地廣人稀，合作領(lǐng)域的重點可以選擇農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的棉花、小麥、油料以及飼料的生產(chǎn)與加工，制造業(yè)則以紡織品、金屬采選與加工冶煉業(yè)、工程機(jī)械、裝備制造業(yè)、特色食品加工業(yè)等為主。新疆發(fā)展成為我國特色食品、紡織服裝業(yè)、裝備制造業(yè)、能源與金屬材料制造業(yè)基地的潛力巨大。生產(chǎn)力布局要沿著三大經(jīng)濟(jì)走廊的核心城市與沿邊樞紐口岸城鎮(zhèn)，以優(yōu)惠稅收政策吸引國內(nèi)外資本和技術(shù)投資伊寧和喀什兩個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，鼓勵北京、上海、深圳參與喀什、伊寧等城市的建設(shè)，將其建設(shè)成為西北地區(qū)具有強大輻射能力的中心城市。目前新疆只有烏魯木齊一個人口超過百萬的中心城市，其輻射帶動能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?？κ步?jīng)濟(jì)特區(qū)以“東有深圳、西有喀什”為目標(biāo)，依托國家批準(zhǔn)設(shè)立‘喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)’的特殊扶持政策，面向中亞、南亞、西亞廣闊市場，加快超常規(guī)發(fā)展步伐，努力把喀什建設(shè)成為國際化大都市。建議北京和深圳投資在喀什建設(shè)喀什新城，上海投資在伊寧建設(shè)伊寧新城，構(gòu)成雙輻射中心城市。

(三)東北地區(qū)的開放政策要突出專業(yè)化合作

東北地區(qū)包括黑、吉、遼三省和內(nèi)蒙古東部，延伸至京津冀地區(qū)。周邊與朝鮮、俄羅斯和蒙古國接壤。東北地區(qū)是中國的糧倉和重工業(yè)基地，是國有經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)區(qū)域。這里人口密度適中、土地肥沃，氣候濕潤，物產(chǎn)豐富，適合發(fā)展大農(nóng)業(yè)和大工業(yè)?；A(chǔ)設(shè)施較為完備，與鄰國的鐵路和公路道路基本暢通。目前主要是提高基礎(chǔ)設(shè)施等級，改善運輸條件。劣勢是計劃經(jīng)濟(jì)基因影響甚廣，經(jīng)濟(jì)缺乏活力。其所面對的蒙古國與俄羅斯西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)地廣人稀，土地資源與能源礦產(chǎn)資源豐富，我國租地發(fā)展糧食和林業(yè)經(jīng)濟(jì)擁有巨大潛力，與我國南方經(jīng)濟(jì)互補性強，且中俄蒙形成戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。朝鮮自然資源豐富，實行計劃經(jīng)濟(jì)，無論農(nóng)業(yè)還是工業(yè)都缺乏活力。東北地區(qū)對外開放與合作最大障礙是朝核問題。圖們江開發(fā)計劃夭折以及東北亞區(qū)域合作多年沒有任何進(jìn)展的主要障礙就是朝核問題。自2018年以來，金正恩政權(quán)改弦更張，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為朝鮮最重要的內(nèi)政外交工作，為東北亞和平與區(qū)域合作發(fā)展帶來曙光。將“一帶一路”延伸至朝鮮半島，能促進(jìn)中國東北地區(qū)發(fā)揮東進(jìn)西出的戰(zhàn)略通道功能。

東北地區(qū)的開放發(fā)展視野要擴(kuò)展至整個東北亞地區(qū)，充分利用兩個市場和兩種資源。東北地區(qū)是我國向北開放的前沿，必須發(fā)揮內(nèi)引外聯(lián)、南聯(lián)北出和北進(jìn)南出的戰(zhàn)略通道作用。東北地區(qū)中蒙俄經(jīng)濟(jì)合作以能源、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)以及運輸工具和裝備制造業(yè)為主。東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)合作可以發(fā)展能源資源，稻米、玉米、大豆、高粱等大農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)和森林工業(yè)，引進(jìn)機(jī)械化提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，建設(shè)成為中國最大的商品糧與食品加工生產(chǎn)基地。而內(nèi)蒙古可與蒙古國合作發(fā)展大畜牧業(yè)及肉類、乳品及毛紡皮革加工業(yè)，滿足國內(nèi)糧食、油料與肉類乳品需求。東北地區(qū)制造業(yè)要南聯(lián)北出，吸引南方制造業(yè)轉(zhuǎn)移拓展東北亞市場，比如浙江海寧的皮革制造業(yè)和上海的毛絨紡織業(yè)，要引入市場機(jī)制和信息化技術(shù)振興傳統(tǒng)裝備工業(yè)。

在開放政策方面要重點突出對土地租賃、農(nóng)資貿(mào)易、糧食以及降低肉類乳品關(guān)稅及通關(guān)方面的跨國經(jīng)貿(mào)合作展開談判，達(dá)成貿(mào)易便利化和投資便利化協(xié)議。同時，就農(nóng)業(yè)政策和畜牧業(yè)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定中蒙俄三國共同的農(nóng)業(yè)政策和肉類乳制品政策，形成中蒙俄農(nóng)業(yè)、林產(chǎn)品與畜牧業(yè)三國遠(yuǎn)東共同市場。東北地區(qū)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制限制了經(jīng)濟(jì)活力，需要大力推動國企股份制改革和內(nèi)引外聯(lián)，引入國內(nèi)外市場化因素，發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。

東北地區(qū)生產(chǎn)力布局要沿中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊主要交通樞紐的核心城市，充分發(fā)揮大連、沈陽、長吉圖、哈大齊、呼包鄂等城市及城市群的輻射能力。更要推進(jìn)丹東、琿春、綏芬河、黑河、同江、滿洲里、海拉爾、二連浩特、甘其毛都、策克等樞紐口岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制造業(yè)布局，以及中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊連接喬巴山—阿爾山的兩山鐵路、琿春至扎魯比諾港的鐵路和公路建設(shè)，海拉爾國際空港口岸建設(shè)，暢通東北亞交通運輸網(wǎng)絡(luò)。