地方金融監(jiān)管權力“理性”路徑*

張明玖

(貴州中醫(yī)藥大學 人文與管理學院,貴州 550025)

“理性”經(jīng)濟人的概念是理論經(jīng)濟學的重要支撐，在經(jīng)濟學的發(fā)展進程中，“理性”概念基石大有經(jīng)濟學“帝國主義”的趨勢，逐步擴張到人文社科的其他學科。波斯納運用經(jīng)濟學的方法分析法律問題，開辟了法律經(jīng)濟分析的新路。地方金融監(jiān)管權力的問題，自然屬于法律規(guī)制的范疇。但在法律規(guī)范尚不健全的背景下，進行法律經(jīng)濟分析是巧婦難為無米之炊。故我們采用經(jīng)濟學中“理性”重要理論對金融監(jiān)管的權力實現(xiàn)進行研究，現(xiàn)代經(jīng)濟學對“理性”的批評與反思并不影響我們的研究運用。因現(xiàn)代經(jīng)濟學對“理性”的批判集中于信息不完全、環(huán)境復雜性和主體有限“理性”等決策影響，其顧慮正好契合當前我國地方金融監(jiān)管的情勢。當前金融環(huán)境中，金融科技、金融創(chuàng)新和金融杠桿的超限發(fā)展，給金融穩(wěn)定帶來巨大壓力。特別是在地方金融領域，因其交叉性、傳染性、隱秘性、涉眾性等特點，給當前主流監(jiān)管方式解決監(jiān)管領域問題帶來一定的困難，以致各地金融風險頻發(fā)。在全面深化改革的背景下，國家寄望于通過一系列法律、制度的改革推進新形勢下金融監(jiān)管深化改革。早在2014年，國務院出臺《關于界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任的意見》來界定央地之間的監(jiān)管職責；2017年全國金融工作會議進一步強化了地方監(jiān)管責任。在中央政策的指引下，山東、四川、河北、天津等地紛紛出臺相應監(jiān)管條例，但未有系列法律法規(guī)的出臺以清晰界定地方金融監(jiān)管問題，不少法律學者對地方金融監(jiān)管能否有效實現(xiàn)表示擔憂。為此，本文從地方金融監(jiān)管權力“理性”實現(xiàn)視角，以監(jiān)管權力的“理性”實現(xiàn)為切入點探討地方金融監(jiān)管問題，把決策者描述為“理性”行為主體，包括主體自覺、價值“理性”和工具“理性”，其基本特征是深思熟慮后決策。

一、地方金融監(jiān)管權力配置演化

歷史唯物主義觀是分析地方金融監(jiān)管權力“理性”的重要途徑，地方金融監(jiān)管權利配置制度的變遷有其客觀規(guī)律，必然與改革開放以來生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的相互作用相適應。我國地方金融監(jiān)管方式跟隨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的步伐在集權與分權之間調(diào)整、轉(zhuǎn)化，監(jiān)管權力配置在集權與分權之間總體呈現(xiàn)出隱性、漸進、反復和政策化的特征?？梢姡醒牒偷胤浇鹑诒O(jiān)管事權的科學劃分應建立在對經(jīng)濟發(fā)展需求和金融發(fā)展規(guī)律認識深化的基礎上。洪正、胡勇鋒(2017)在對中國式金融分權的研究中將改革開放以來中國金融權力配置的演變分為三個階段。本文參照洪正、胡勇鋒對中國金融權力配置的分法，進一步將中國金融權利配置劃分為四個階段：

(一)基于經(jīng)濟發(fā)展“理性”的計劃性金融分權(1978—1993年)

為配合經(jīng)濟領域的改革發(fā)展目標，發(fā)展地方金融、支持地方經(jīng)濟發(fā)展是“理性”選擇，金融領域逐步實現(xiàn)多元化發(fā)展，有計劃的金融分權逐步進行。1978年，多種形式的承包責任制和國企“擴大企業(yè)自主權”試點改革開始，之后又陸續(xù)推進財政體制等方面的經(jīng)濟體制改革。為了確保經(jīng)濟體制改革有序推進，國家同步啟動金融體制改革，財政部統(tǒng)管財政金融“全能人”角色結束。一方面中國人民銀行從財政部獨立出來，接手外匯管理業(yè)務，之后進一步確定其中央銀行地位；另一方面中國農(nóng)業(yè)銀行恢復成立，并負責原中國人民銀行管轄的農(nóng)村金融業(yè)務，而農(nóng)村信用合作社轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)銀行的基層機構。隨后中國建設銀行、中國工商銀行等也在改革中逐步建立。特別是1984年后，金融領域分權化趨勢加強，一批地方銀行、信托投資公司及金融租賃公司等金融機構相繼成立，金融管理權力逐步下移。與之對應，國家對金融機構的監(jiān)管權限逐步調(diào)整。在“放權讓利”改革釋放的制度紅利下，各銀行總行推行內(nèi)部分權，將信貸審批權、留存利潤支配權、利率浮動權及人事和組織結構調(diào)整權下放。同樣，在“放權讓利”和“承包經(jīng)營”激勵下，地方信托公司、資金拆借市場發(fā)展迅猛，出現(xiàn)銀行系統(tǒng)外地方金融分權化趨勢，但這僅僅是有計劃的金融分權。因為這些金融機構在運營中不是絕對獨立的，他們一方面被央行當作行政下屬管轄，另一方面要受各級政府的行政限制，甚至中國人民銀行在運行中也得服從政府要求，把“發(fā)展經(jīng)濟”和“保持社會穩(wěn)定”放在首位，而其“穩(wěn)定貨幣”的職能卻未能有效履行。

(二)推進“秩序理性”的專業(yè)金融集權(1994—2001年)

前期計劃性的金融分權一定程度上繁榮了金融市場，但未形成良好的金融秩序。金融主體為追逐自身利益最大化，不斷突破行為界限，不正當競爭頻現(xiàn)，形成大量金融不良資產(chǎn)，經(jīng)濟過熱和高通貨膨脹暴露出中國金融系統(tǒng)維持“秩序理性”的問題。為此，中央著手整頓地方金融，上收地方權限，強化對金融的集權管理。一是中央銀行制度和監(jiān)管制度集權改革。根據(jù)中央要求，央行的主要職能是在國務院領導下獨立執(zhí)行貨幣政策，按照統(tǒng)一調(diào)控原則將貨幣政策的執(zhí)行由多級調(diào)控改變?yōu)橐患?中央)調(diào)控，撤銷央行原來在各地設置的省級分行，改為在中心城市設立大區(qū)分行和派出機構，增強中央銀行的集中監(jiān)管權力。監(jiān)管方面強調(diào)分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，將證券和保險監(jiān)管的職能劃分出來，成立證監(jiān)會和保監(jiān)會，組成“一行兩會”監(jiān)管格局，并通過出臺《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國證券法》和修訂刑法等措施，規(guī)范各種金融行為。二是金融機構改革。按照“建立強有力的中央銀行宏觀調(diào)控體系”和“建立統(tǒng)一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場”調(diào)控和監(jiān)管要求，1994年國家開始對金融機構進行改革。一方面，要求專業(yè)銀行進行商業(yè)化經(jīng)營，將政策性金融與商業(yè)金融分家，有步驟地建立以資產(chǎn)負債管理為核心的自我約束機制和風險防范機制。具體舉措包括將中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行和中國建設銀行轉(zhuǎn)為國有獨資商業(yè)銀行，實行商業(yè)化經(jīng)營；成立國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行，并增設一批非國有獨資的股份制商業(yè)銀行。另一方面，整頓城市信用社和信托投資公司等機構，把城市信用社合并重組為城市商業(yè)銀行，關閉一批高風險的地方發(fā)展銀行和信托投資公司，減少地方金融機構數(shù)量，削弱地方金融權力。除此之外，還參照專業(yè)化要求引導證券公司、基金管理公司等專業(yè)非銀行金融機構的發(fā)展。

(三)市場理念下“理性”金融分權(2002—2013年)

20世紀90年代末金融系統(tǒng)的系列改革并未使銀行體系的資產(chǎn)質(zhì)量嚴重惡化問題和證券監(jiān)管中的腐敗問題得到根治，2001年末我國又面臨加入WTO對世界的承諾，市場理念下的金融體系改革再出發(fā)，在金融發(fā)展與風險防范中調(diào)適性分權。一是確立“一行三會”監(jiān)管格局。2003年，中央政府進一步將銀行業(yè)監(jiān)督管理的職能獨立出來，由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會負責，與證監(jiān)會和保監(jiān)會一起，形成“一行三會”監(jiān)管新格局，使中央金融監(jiān)管權力在“分”中加強。央行繼續(xù)制定、執(zhí)行貨幣相關政策；銀監(jiān)會將對銀行的資本監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管作為核心管理銀行；證券領域雖然加大了市場監(jiān)管力度，然而實質(zhì)性審批制度導致證券市場的合規(guī)性監(jiān)管不夠；保險方面則從強化償付能力監(jiān)管，注重公司治理結構監(jiān)管和市場行為監(jiān)管方面入手構建新的監(jiān)管模式，加強風險防范。二是國有商業(yè)銀行改制取得大進展。2003年，通過國家注資和財務重組、股份化和引進戰(zhàn)略投資者健全公司治理、公開發(fā)行股票一套組合拳后，四大國有商業(yè)銀行市場化改革向縱深推進，逐步改善了銀行體系財務狀況，增強了風險防范能力。三是非銀行金融機構在強監(jiān)管中發(fā)展。以證券監(jiān)管為例，2005年央地協(xié)調(diào)開展的綜合治理是監(jiān)管加強的標志。整治過后，證券公司快速發(fā)展，到2013年共有證券公司115家。四是地方金融監(jiān)管逐步下放。2006年，新型農(nóng)村金融機構改革給村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和資金互助社等地方性金融機構的發(fā)展帶來巨大紅利，地方政府基于最大化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“理性”觀念，將地方金融發(fā)展與管理作為重要戰(zhàn)略。2007年次貸危機后，為刺激經(jīng)濟增長，地方政府不斷推出融資平臺助力地方經(jīng)濟發(fā)展。2013年，中央進一步提出金融業(yè)向民營經(jīng)濟開放，地方小額貸款公司、典當行、融資性擔保公司等非存款類準金融機構的監(jiān)管權進一步下放，甚至將發(fā)債預審權一并下放，充分發(fā)揮地方金融監(jiān)管主體信息更全面、處理更及時的主體優(yōu)勢，服務地方金融深化發(fā)展。

(四)系統(tǒng)“理性”推動監(jiān)管“理性”(2014年至今)

對于金融監(jiān)管權力的調(diào)適，本質(zhì)來說是為了監(jiān)管權力行使更加“理性”，使經(jīng)濟社會效益最大化。但是長期以來金融監(jiān)管更傾向于強調(diào)權力，對責任的界定相對滯后。直到2012年，國務院出臺《關于界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任的意見》(國發(fā)〔2014〕30號)，才為中央地方分級監(jiān)管體制權責界分定調(diào)。2017年全國金融工作會議再提“堅持中央統(tǒng)一規(guī)則，壓實地方監(jiān)管責任”，進一步強調(diào)了協(xié)同監(jiān)管的正式到來。立足落實中央政策部署，國務院金融穩(wěn)定委員會成立，形成“一委一行兩會”的監(jiān)管權力配置新格局。相應地，原來的地方金融辦升格為地方金融監(jiān)督管理局，監(jiān)管對象涵蓋小額貸款公司、商業(yè)保理公司、區(qū)域性股權市場、融資擔保公司、融資租賃公司、地方資產(chǎn)管理公司、典當行、農(nóng)民專業(yè)合作社、區(qū)域內(nèi)投資公司、地方各類交易所和社會眾籌機構，共計11類。新的金融監(jiān)管格局中，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌金融監(jiān)管體制改革，協(xié)調(diào)“一行兩會”和地方金融監(jiān)督管理局的職能分工和具體審慎監(jiān)管，體現(xiàn)了中央的統(tǒng)一原則，又壓實了地方的風險處置責任，推動系統(tǒng)“理性”的實現(xiàn)。

二、地方金融監(jiān)管權力實現(xiàn)的困境

在新的監(jiān)管格局下，各地金融監(jiān)管局紛紛掛牌，山東、四川、河北、天津等地監(jiān)管條例陸續(xù)出臺?？墒堑胤浇鹑诒O(jiān)管能確保監(jiān)管實效嗎？劉駿(2019)從地方金融監(jiān)管權的法治化授權、權力配置的成本和效益分析和運行機制等幾個方面研究地方金融監(jiān)管權的可行性，認為諸多現(xiàn)實困境會極大影響地方金融監(jiān)管的有效性。劉駿的懷疑啟發(fā)筆者進一步思考究竟是什么因素影響地方金融監(jiān)管的有效性？

(一)新興金融業(yè)態(tài)發(fā)達致“理性”辨識風險困難

近年來，新興金融業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，它們與新興網(wǎng)絡技術、信息數(shù)字技術相結合，呈現(xiàn)出多樣化、融合化和數(shù)字化等特點，使“理性”辨識新危機、新風險的可能性降低。許桂華、譚春枝(2016)按照其服務功能、服務對象及所借助的手段劃分，將新興金融業(yè)態(tài)分為四類:“偏向于直接融資的股權類、通過數(shù)量眾多的中小型金融中介機構提供間接融資服務的準銀行類、借助互聯(lián)網(wǎng)平臺服務中小企業(yè)融資需求的互聯(lián)網(wǎng)類和消費職能專業(yè)化的消費類金融?！边@些新興金融業(yè)態(tài)融合大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術，主體眾多、門類繁多，底層資產(chǎn)結構復雜、通道層疊交叉嵌套、資金來源難以溯源，又因與前沿技術相結合，金融監(jiān)管難以跟上其步伐，導致潛在風險和管理難度增大、風險識別困難。就金融科技層面來說，技術層面的操作風險、虛擬平臺中的信用風險和實際運行中的流動性風險等都是前所未有的。與之相應，地方金融監(jiān)管卻面臨系列法規(guī)和技術上的問題。一是法律規(guī)制對新事物的規(guī)制欠缺，即使勉強適用也多為模糊性、摩擦性的適應，不可避免地造成監(jiān)管乏力或監(jiān)管缺位。二是地方金融監(jiān)管科技投入不足。政府對于科技的投入往往受到嚴格的預算約束，并且有嚴格的管理程序。同時，由于政府服務面向社會公眾，對于新技術的投入也要考慮公眾的可接受性。所以政府在對新技術的投入上往往瞻前顧后，不及市場反應迅速。三是信息孤島障礙?；趪野踩?、信息安全的考慮，中央政府和地方政府之間不可避免地存在信息不對稱?；趨^(qū)域間管轄權的不同，各地區(qū)之間信息孤島問題也不可避免。本區(qū)域內(nèi)金融部門與工商、稅務、公安、金融等政務信息的共享系統(tǒng)不完善，相互之間監(jiān)管信息不對稱，信息的不完全、不暢通必然進一步限制地方金融監(jiān)管“理性”發(fā)揮。

(二)推動“制度理性”的地方金融監(jiān)管法規(guī)不健全

一方面從地方金融監(jiān)管權力取得來看，考察金融監(jiān)管的權力配置變遷歷程，我們發(fā)現(xiàn)當前監(jiān)管權都源于中央政府組成部門發(fā)布的規(guī)章或規(guī)范性、政策性文件的授權，這與行政法所強調(diào)的合法性原則相違背，更何況一些授權部門本身沒有管理權限。例如商務部在《融資性擔保公司管理暫行辦法》(2010)中授權省一級政府負責監(jiān)督管理本轄區(qū)融資性擔保公司，國務院為了區(qū)分中央和地方金融監(jiān)管職責，出臺的國發(fā)〔2014〕30號并沒有就具體相應職責安排予以明確闡述，這必然導致權力取得合法性的質(zhì)疑。即使如山東、四川、河北、天津等地通過人大立法，出臺相應文件解決權力源的問題，但仍面臨與當前上位法調(diào)和的困難。另一方面監(jiān)管制度體系的協(xié)調(diào)不夠，各地制定相應監(jiān)管制度時各自為政。例如唐應茂(2017)發(fā)現(xiàn)“在小額貸款公司的管理中，地方政府在實踐中發(fā)展出很多‘沖突型’規(guī)則和‘擴展性’規(guī)則”。再一方面是對新興金融業(yè)態(tài)的法律規(guī)制不健全。例如當前股權眾籌縱深發(fā)展問題，在現(xiàn)有法律法規(guī)上難以突破眾籌運作流程風險、公開發(fā)行證券風險和非法集資罪風險，法規(guī)的不健全讓監(jiān)管部門行使職權時“制度理性”保障不力。

(三)地方金融監(jiān)管主體“有限理性”難保絕對勝任

地方金融監(jiān)管局的紛紛成立，形式上昭示著我國地方金融監(jiān)管理念有新突破，感覺與實行兩級多元分權監(jiān)管模式的美國監(jiān)管模式相近，但實際我們與之相比還有一定的差距。一方面，當前成立的地方金融監(jiān)管局前身大多為地方金融辦，其理念是服務地方發(fā)展大局，存在“重區(qū)域輕全局”“重協(xié)調(diào)輕監(jiān)管”“重形式輕實質(zhì)”“重審批輕審慎”和“重檢查輕處罰”的傳統(tǒng)問題，加之其法定職責比較模糊，“老病再犯”的可能性很大。另一方面，金融監(jiān)管主體獨立性是影響監(jiān)管實效的重要因素。與“一委一行兩會”的獨立性不同，地方金融監(jiān)管主體人事、財權都受制于地方政府，對地方政府具有天然的依賴性，基于主體自身的“理性”，必然會選擇聽命于地方政府。再一方面就是監(jiān)管主體之間的協(xié)作成本過高?！耙晃恍袃蓵北O(jiān)管架構的成立，原則上能降低央地之間、地方監(jiān)管之間和部門之間的溝通成本，但是在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制尚未明確的情況下，“信息孤島”的問題無法避免。同時，涉及金融的問題往往不是“一委一行兩會”內(nèi)循環(huán)就可以解決的，更多需要工商、公安、司法等部門的全面介入，在溝通合作機制尚不健全的情況下，各主體也僅僅能停留在“相對理性”階段。

三、地方金融監(jiān)管的“理性”定位

地方金融監(jiān)管的“理性”定位必然蘊含在監(jiān)管參與主體的主體自覺、價值“理性”和工具“理性”中。首先，在新的監(jiān)管格局下，依托多元主體自覺，推動主體主動作為，為地方金融監(jiān)管注入治理動力；其次，培育主體價值理性，養(yǎng)成金融監(jiān)管大局共識，明確地方金融監(jiān)管方向；再次，不斷激發(fā)主體工具“理性”，促成各種創(chuàng)新監(jiān)管方式、行為，提升金融的效率?？v然當前我國地方金融監(jiān)管可能問題重重，但從發(fā)達國家的監(jiān)管實踐來看，美國、加拿大對金融實行兩級多元分權監(jiān)管的實踐也給了我們啟發(fā)，我們應基于金融監(jiān)管權力配置制度變遷歷程和全面深化改革大背景下國家對金融監(jiān)管新格局的期冀，深入研究金融與實體經(jīng)濟關系、權利與責任關系、政府與市場關系、監(jiān)管與創(chuàng)新關系、穩(wěn)定和發(fā)展關系這五大關系原理，在“一委一行兩會”新監(jiān)管框架下，依托金融法治，強化維護地方金融穩(wěn)定和處置屬地金融風險的職能，促進實體經(jīng)濟發(fā)展、金融系統(tǒng)良性循環(huán)和金融市場健康發(fā)展。

(一)理清權責、明確事權，樹立系統(tǒng)“理性”

金融監(jiān)管的價值訴求是維護良好金融秩序，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，實現(xiàn)這一訴求需要有權責清晰的監(jiān)管體制。雙層金融監(jiān)管體制有效發(fā)揮作用的關鍵在于中央與地方金融監(jiān)管權限的合理劃分，在中央與地方的金融監(jiān)管權劃分中，應確?！皥猿种醒虢y(tǒng)一規(guī)則，壓實地方監(jiān)管責任”精神的落實，同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性，按照權責相當原則、靈活性原則、法制原則，堅持對事關國家整體金融安全與穩(wěn)定的大局問題由中央主導，涉及需要中央?yún)f(xié)調(diào)的跨區(qū)域問題由中央統(tǒng)一安排。而對于地方政府轄區(qū)內(nèi)的新型金融機構和金融業(yè)態(tài)，中央監(jiān)管部門對一些金融業(yè)態(tài)事實上沒有足夠的人力、物力進行監(jiān)管的，應考慮其經(jīng)濟性、便捷性和可行性，授權地方金融監(jiān)管部門進行監(jiān)管，防止監(jiān)管空白地帶的出現(xiàn)。但由于當前法律規(guī)范尚不健全，地方金融監(jiān)管部門在行使職權過程中對于監(jiān)管權限規(guī)定不明確的事項，應請示上級監(jiān)管部門后才能具體作為。

(二)協(xié)調(diào)政府與市場關系，樹立價值“理性”

經(jīng)濟發(fā)展實踐告訴我們，市場經(jīng)濟需要各種制度和實施這些制度的權力保障，市場的調(diào)節(jié)和政府的調(diào)節(jié)都是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展中的價值選擇。凱恩斯在20世紀30年代就發(fā)現(xiàn)“為了消除自由市場中的‘市場失靈’，保證經(jīng)濟健康運行，必須由國家以其統(tǒng)治力量來運用財政政策、貨幣政策等，對消費和投資進行合理干預?！卑l(fā)達國家金融監(jiān)管也大致經(jīng)歷了金融自由化、金融全面監(jiān)管、適度放松的金融監(jiān)管和政府干預與市場調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)監(jiān)管四個階段。國外金融監(jiān)管歷程的演變，其主線是政府與市場關系的認識深化過程，市場自身的缺陷決定了不可能通過放任自流實現(xiàn)金融良性運行。而政府本身也是“有限理性”的主體，監(jiān)管得當可以促進金融良性發(fā)展，優(yōu)化市場資源配置；監(jiān)管失當則會造成金融抑制，妨礙金融深化發(fā)展。所以，在地方金融監(jiān)管的理性定位中，應該尊重金融市場的客觀規(guī)律，發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，不能只顧地方經(jīng)濟發(fā)展而罔顧國家金融良性發(fā)展大局，扭曲地方金融資源的配置。同時要提升地方金融監(jiān)管主體對市場失靈的辨識能力，將非法集資、違規(guī)放貸監(jiān)管干預手段和監(jiān)管目標納入法治化軌道。因此，必須把地方金融監(jiān)管放在正確處理好國家與市場關系的價值“理性”框架中思考。

(三)創(chuàng)新監(jiān)管促進主體“理性”自覺

規(guī)制經(jīng)濟學認為規(guī)制是市場失靈后政府的干預活動，國家干預并不局限于行政行為，還包括為保障市場秩序而設定的規(guī)則，既包括規(guī)制過程，又囊括眾多規(guī)制手段。例如采取經(jīng)濟手段、行政手段等具體干預措施，或是對相對人行為的激勵。從國發(fā)〔2014〕30號文件中可以看到，地方金融監(jiān)管領域大多為金融創(chuàng)新領域，一般是突破現(xiàn)有規(guī)制的，而新興事物初現(xiàn)之時并不具備法律調(diào)控的充要條件，制度上也難以事先作出具體方法、手段對之進行調(diào)控。對金融創(chuàng)新是否需要調(diào)控，各國也是模棱兩可、因時因勢而異，但大多采取放松規(guī)制的方法。因此，若要對新興金融業(yè)態(tài)進行規(guī)制，更多只能從框架性的角度著手，明確規(guī)制的基本原理、基本目的、基本原則等。鑒于此，地方金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管應在建立均衡協(xié)調(diào)的理性思維中，一方面強調(diào)金融創(chuàng)新的底線和紅線，確保不能侵害廣大人民群眾的利益和金融行業(yè)良性發(fā)展。另一方面放松金融管制促進金融創(chuàng)新，不斷提升金融服務實體經(jīng)濟的能力，促進金融深化發(fā)展。

四、地方金融監(jiān)管權力“理性”實現(xiàn)路徑

中央文件陸續(xù)出臺和地方金融監(jiān)督管理局紛紛成立，標志著我國地方金融監(jiān)管體制改革的路徑已基本確定?；诩榷ǖ拇笳结?，立足當前經(jīng)濟金融新形勢，緊扣金融監(jiān)管新格局，懷疑或盲目的樂觀都不應該是對待地方金融監(jiān)管的態(tài)度。新的監(jiān)管模式下各監(jiān)管主體(尤其是地方金融監(jiān)管問題)工作實效的實現(xiàn)問題，沿著金融監(jiān)管的改革方向找到地方金融監(jiān)管權力有效實現(xiàn)的機制、路徑才是路途。本文認為地方金融監(jiān)管權力的有效實現(xiàn)必須立足于地方金融監(jiān)管權力“理性”，從法律、技術、組織、協(xié)同和角色等實施路徑深入推動。

(一)完善法律規(guī)范，構建地方金融監(jiān)管權力價值“理性”法律框架

地方性金融監(jiān)管主體對金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管權只能通過國家法律予以規(guī)制，依法辦事，才能讓金融市場各方主體有底線、有原則。我國《立法法》第八條第九款規(guī)定金融的基本制度只能通過制定法律加以規(guī)范。即使第九條規(guī)定對第八條規(guī)定中事項尚未制定法律的，國務院也只能基于授權，根據(jù)實際需要對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，不能超出第十條、第十一條和第十二條對授權目的、事項、范圍和期限的規(guī)定，不能突破被授權機關實施授權決定應當遵循的原則。關于“基本制度”和“部分事項”所涵蓋范疇的考量，我國《立法法釋義》規(guī)定：金融“基本制度”應涵蓋規(guī)范貨幣發(fā)行、信貸、結算、保險、信托、匯兌往來、票據(jù)貼現(xiàn)、證券交易等活動的制度，涉及上述交易活動的制度都只能制定法律。而在“部分事項先制定行政法規(guī)”中并沒有將金融事項排除在外。劉志偉(2019)的研究認為：“地方金融監(jiān)管部門法律主體地位的確立，須具有上位法和上位階規(guī)范法律性文件作為授權依據(jù)?！币虼?，地方金融監(jiān)管制度的改革，需要從國家層面加快地方金融監(jiān)管立法，明確監(jiān)管機構的職權，建立具體運行的工作機制、考核機制和問責機制等，明晰地方金融監(jiān)管的主體組織架構(包括編制和經(jīng)費)、權限、職責和考核。同時系統(tǒng)整理現(xiàn)有法律法規(guī)，對不能適應現(xiàn)實條件的法律進行修訂，有沖突的根據(jù)法律效力層級進行清理，以及不完整、不規(guī)范的法律予以修正，避免相關監(jiān)管主體在工作中無所適從、推諉了事和搶事邀功。

(二)加強基礎設施建設，打造具備主體工具“理性”的物質(zhì)基礎

金融監(jiān)管環(huán)境是復雜的，各監(jiān)管主體面臨的都是復雜的、不確定的信息。對于地方金融監(jiān)管來說，金融創(chuàng)新越深入，交易越多，不確定性就越大，信息也就越不對稱。同時參與地方金融監(jiān)管的個人對形勢的判斷和認識能力往往受自身認知能力的局限，容易受到情境的影響而不能客觀決策。但這些復雜性、不確定性和信息的不完全并不意味著地方金融監(jiān)管主體只能舍棄“理性”，科技的發(fā)展使它們向“理性”的追求更近。大數(shù)據(jù)的發(fā)展就是最好的實踐，它可為交易運轉(zhuǎn)、機構運營、監(jiān)管運行、決策運籌提供豐富的數(shù)據(jù)支持。特別是金融監(jiān)管領域數(shù)據(jù)畫像，通過基本信息分析、主體行為分析、主體關系分析和主體信用分析，能實時、全方位對市場活動中的金融行為或存疑進行數(shù)據(jù)甄別、篩查、預警和化解，滿足復雜金融交易、海量數(shù)據(jù)資源的智能監(jiān)管需求。但我國金融監(jiān)管領域大數(shù)據(jù)基礎設施還比較落后，為此，在監(jiān)管中需要加強對綜合服務網(wǎng)絡平臺、業(yè)務系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)的優(yōu)化升級和修補完善，按照“統(tǒng)一監(jiān)督系統(tǒng)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范、統(tǒng)一市場主體庫、統(tǒng)一信用信息庫”的基本要求，形成金融監(jiān)管領域“一網(wǎng)統(tǒng)攬、一庫共享、一證通行、一鍵通辦”的全流程數(shù)字化新格局，為金融監(jiān)管提供實時、全面、準確和穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源，配合運用云計算、區(qū)塊鏈和工智能等新技術，打造包括大數(shù)據(jù)庫建設、數(shù)據(jù)分析工具、數(shù)據(jù)分析人才和數(shù)據(jù)運用制度體系在內(nèi)的具有深化“理性”的數(shù)據(jù)平臺。

(三)規(guī)范行為，保障地方金融監(jiān)管主體自覺“理性”

地方金融監(jiān)管主體的工作實效通過個體的具體工作來體現(xiàn)，個體的行為取向很大程度上決定監(jiān)管實效。單個“經(jīng)濟人”理性如果沒有具體的行為規(guī)范有效約束，則不可避免地偏向利己。因此，要確保地方金融監(jiān)管主體“角色理性”，首先要確保獨立性，我們要清楚知曉權力來自國家的授權，而非地方的授權。權力運行在于保障國家金融安全，而非服務于個別地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，績效考核理應由國家確立相應標準，而非由地方。周仲飛(2010)認為“監(jiān)管獨立性應包含獨立于政府和獨立于利益集團，具體包括履職獨立性、人事獨立性、財務獨立性、監(jiān)管責任豁免四個方面，并應該具有法定內(nèi)容?！睂τ谕ㄟ^法律頂層設計來確定地方金融監(jiān)管單位的構建格局，前文已做闡述，頂層設計完善也并不意味著地方金融監(jiān)管能良性運行，還需要具體制度的配套。一方面應轉(zhuǎn)變地方金融監(jiān)管的理念方法，轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管思路，重視微觀審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的組合實施，以及沙盒監(jiān)管等理念和方法的運用，輔以全過程監(jiān)管、靈活性監(jiān)管和包容性監(jiān)管的組合措施。另一方面要推動非官方監(jiān)管機制創(chuàng)新，鼓勵引導地方金融行業(yè)自律協(xié)會發(fā)揮作用，特別在金融產(chǎn)品標準制定、金融行業(yè)規(guī)范、金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計、金融準入管理、金融備案管理等方面，引導行業(yè)協(xié)會對競爭秩序進行初步監(jiān)管。再一方面就是探索兼容監(jiān)管多元化方式，引導如會計師事務所、審計事務所、評估評級機構等參與監(jiān)管，通過政府購買的方式，對地方金融機構開展專項審計、評級服務等，強化監(jiān)管的效力，保障地方金融監(jiān)管主體的“角色理性”。

(四)建立協(xié)調(diào)機制，以系統(tǒng)“理性”推動局部“理性”

我國當前地方金融監(jiān)管改革的路徑更強調(diào)在中央統(tǒng)一原則下制定地方金融監(jiān)管規(guī)制和監(jiān)管標準，各地根據(jù)上位監(jiān)管規(guī)定，進一步細化監(jiān)管規(guī)制與標準。按此要求，則需加強地方金融監(jiān)管主體的多方協(xié)調(diào)，一方面要根據(jù)地方情況有效對接中央標準和規(guī)范；另一方面要有效對接地方政府，使中央的監(jiān)管要求和規(guī)范在地方落地生根；再一方面地區(qū)之間的跨區(qū)域協(xié)調(diào)也是其重要內(nèi)容。因此，地方金融監(jiān)管改革應將地方金融監(jiān)管的多方協(xié)調(diào)機制作為主要內(nèi)容之一。在“一委一行兩會”金融監(jiān)管框架下，中央與地方金融監(jiān)管部門、中央金融監(jiān)管部門之間、地方金融監(jiān)管部門之間、金融監(jiān)管部門與非金融監(jiān)管部門之間的務實協(xié)調(diào)是必經(jīng)之途。一是進一步暢通中央與地方之間的金融監(jiān)管合作渠道，中央注重對地方進行業(yè)務指導，央地之間加強信息分享和交流，督促派出機構與地方金融監(jiān)管部門建立合作協(xié)調(diào)機制、緊急磋商機制和聯(lián)合應急處置機制。二是充分發(fā)揮國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(簡稱“金穩(wěn)會”)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理作用，深化部際合作模式，牽頭完善部際合作制度。借鑒美國監(jiān)管高層交叉任職制度，各監(jiān)管當局的高層領導分別在其他監(jiān)管機構中擔任重要職位。三是推行監(jiān)管協(xié)調(diào)爭議解決機制。由“金穩(wěn)會”敲定重大問題解決方案，記錄在備忘錄中，并及時推進相關問題的立法程序。對于金融創(chuàng)新產(chǎn)生的新主體、新工具的監(jiān)管權責爭議解決問題，由金穩(wěn)會對金融市場進行宏觀層面的監(jiān)控。四是在中央統(tǒng)籌下建立省際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，加強省際溝通，重點在數(shù)據(jù)共享、信息互通和網(wǎng)絡互接等領域加強協(xié)調(diào)，共同防范處理跨區(qū)域、交叉性、滲透性金融問題。

五、結語

本文梳理了我國地方金融監(jiān)管權力配置的演變歷程，結合第五次全國金融工作會議精神，著重分析了“一委一行兩會”金融監(jiān)管框架下地方金融監(jiān)管存在的困境，提出從地方金融監(jiān)管“理性”實現(xiàn)的站位，并對地方金融監(jiān)管權力“理性”實現(xiàn)路徑給出了一定的建議。在研究劉駿(2019)對地方金融監(jiān)管懷疑觀點的基礎上，本文認為對地方金融監(jiān)管既不能悲觀質(zhì)疑，也不能過于樂觀自信，而應該基于既定的方針政策，立足國際國內(nèi)經(jīng)濟金融發(fā)展形勢，深化對地方金融監(jiān)管的認識，才能不斷提升金融服務實體經(jīng)濟的能力，實現(xiàn)金融深化發(fā)展。文中提到完善支撐當前金融監(jiān)管新格局的法律法規(guī)的頂層設計和加強地方金融監(jiān)管運行的制度體系構建，但總體比較框架化，存在細化不足的問題。但文章的不足之處正好是未來研究的方向，在實踐中總結提煉，才能不斷推進真理的發(fā)展，升華的理論也能服務實踐。此外，文中提到大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代科學技術的運用，在促進地方金融監(jiān)督主體更加“理性”方面具有重要意義。