鄉(xiāng)村治理體系和基層黨組織的關系論析

于洪磊，陳士軍

（聊城大學 馬克思主義學院，山東 聊城 252059）

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一重大轉化對新時代鄉(xiāng)村治理提出了更高質量的要求。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[1]。這是新時代全面建成小康社會的關鍵性決策部署，是有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性舉措。鄉(xiāng)村振興的成效如何，取決于鄉(xiāng)村治理體系的構建和運轉。而基層黨組織是黨指導農(nóng)村各項工作的奠基石,只有梳理好鄉(xiāng)村治理體系和基層黨組織的關系，才能促進新時代鄉(xiāng)村治理的提質增效，共建美好和諧鄉(xiāng)村。

一、鄉(xiāng)村治理體系和基層黨組織的內涵及基本特點

習近平總書記多次強調，要通過堅強有力的方式，著力增強基層黨組織建設，打造“共建、共治、共享”的鄉(xiāng)村治理格局[1]?；鶎狱h組織是鄉(xiāng)村社會組織和其他各類組織的堅強領導核心，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的關鍵所在。作為基層治理的最根本力量，基層黨組織起著上傳下達的承接性作用，通過有效組織群眾、緊密依靠群眾、團結發(fā)動群眾等方式，進行新時代農(nóng)村發(fā)展建設。

（一） 鄉(xiāng)村治理體系的內涵和基本特點

鄉(xiāng)村是國家治理的個體單元，治理就是公共的或者私人的機構管理其共同事務諸多方面的總和[2]。鄉(xiāng)村治理是有力推進國家治理能力現(xiàn)代化的基礎性工程，黨的十九大報告指出：要加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系[1]。該體系主要涵蓋三個方面的內容。一是以村民自治為基礎，強化鄉(xiāng)村“自治”觀念，深度激發(fā)農(nóng)村群眾的內生活力。通過有效村民自治機制，我國廣大基層黨支部以及村民委員會建設得以鞏固，從而起到推進村民民主自治的實踐意義。二是以法治為保障，規(guī)范鄉(xiāng)村 “家族式”沖突及“鄰里式”矛盾，以制度框架為外部準則，規(guī)避此類行為。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中強調：傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村社會是一種人情“無訟”社會，村民們通常習慣用宗親式手段去解決鄉(xiāng)村社會內部的各種沖突和糾紛[3]。時過境遷，現(xiàn)代社會已無法解決這一問題，鄉(xiāng)村就需要充分利用法治的強制實施力來保證社會和諧穩(wěn)定。三是以德治為支撐，宣揚鄉(xiāng)村“文化傳承”，以此有效促進鄉(xiāng)風文明建設。德治的功能性治理在于重視鄉(xiāng)村個人的道德規(guī)范和約束，以鄉(xiāng)村社會的倫理以及文化柔性為內部準則。

鄉(xiāng)村治理體系中的自治、法治、德治既相互獨立又密切相關。該體系具有三大特點，即整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性。一是整體性特征。鄉(xiāng)村治理體系既包括社會治理主體、治理方式，也包含新時代治理目標及相應制度建設，這就使得既有體系立足于新時代治理整體目標，又符合治理主體長期性的整體利益。二是協(xié)同性特征。鄉(xiāng)村治理體系注重要素在各種復雜環(huán)境下的關聯(lián)性和即時互動性，形成三治結合的現(xiàn)代治理體系。三是系統(tǒng)性特征。系統(tǒng)性是事物的基本屬性。鄉(xiāng)村治理體系是一項社會系統(tǒng)工程，具有系統(tǒng)思維，在整個體系中把控好方向和主線，處理好整體與部分、鄉(xiāng)村治理探索與頂層設計的關系，才能有效解決鄉(xiāng)村的問題。三者有機結合，同向聚力鄉(xiāng)村治理體系的完善，助推國家治理體系現(xiàn)代化[4]。

（二） 基層黨組織的內涵和基本特點

基層黨組織是指中國共產(chǎn)黨在廣大基層設立的組織機構，其中包括農(nóng)村、學校、企業(yè)等其他組織。《中國共產(chǎn)黨黨章》第29 條規(guī)定：農(nóng)村、企業(yè)、機關、學校、其他科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍各連隊和其他基層單位，凡是滿足正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。以上是中國共產(chǎn)黨對基層黨組織作出的明確定義?；鶎狱h組織是農(nóng)村治理的主導者，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動者，是農(nóng)村建設的領導者，是農(nóng)民利益的代表者。對政黨而言，有一個自上而下的健全穩(wěn)定的組織體系是現(xiàn)代政黨與近代政黨的一個顯著區(qū)別：正是由于建立了比較廣泛的地方組織，活躍于廟堂之上的近代朋黨與權貴黨才實現(xiàn)了向現(xiàn)代政黨的轉變，才能去廣泛聯(lián)系民眾、贏得大眾支持、建立大眾基礎[5]。在廣大農(nóng)村，基層黨組織一邊連接黨中央賦予的權利，一邊聯(lián)系著人民群眾，是基層黨的戰(zhàn)斗堡壘，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村充滿活力的主導力量?；鶎狱h組織堅持以人民為中心的發(fā)展理念，執(zhí)行各項惠民利民政策，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，探索農(nóng)村合村并居，是推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的關鍵所在?；鶎狱h組織發(fā)揮自身領導力量和組織力量，通過多種途徑理順鄉(xiāng)村“家族式”“宗親式”權力利益關系、明晰鄉(xiāng)村多元利益訴求、緊密聯(lián)系廣大群眾，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐。

基層黨組織的設立最早可追溯到馬克思、恩格斯始于社會主義建設的思想。在《共產(chǎn)主義同盟章程》中，馬克思、恩格斯最早提出建立黨的支部，隨后強調處理各同盟成員之間的事務和地區(qū)組織之間的聯(lián)系是黨的支部發(fā)揮的主要職能和應有作用，由此奠定了基層黨組織成立基礎。在此基礎上，列寧結合了當時共產(chǎn)國際的實際背景，進一步深化完善了黨支部的職能，第一次提出將正式黨員三人以上的支部確立為具有普遍意義上的黨的基層組織，當時布爾什維克政黨早期的執(zhí)政地位就是通過基層黨組織的完善性確立才得以鞏固和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨自成立以來就致力于建設一個全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克化的中國共產(chǎn)黨[6]，早期黨組織的人數(shù)少而且分散，在當時復雜多變的國內外環(huán)境中堅韌生存?；诖耍h中央為了更好開展工作，著力打造堅強的基層戰(zhàn)斗堡壘，所以設立了黨的基層支部聯(lián)系黨員、發(fā)展黨員、服務群眾，落實好黨的方針政策，由此中國共產(chǎn)黨的基層黨組織逐步發(fā)展起來。

基層黨組織是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村推動各項工作的政治領導核心。改革開放以來，我國農(nóng)村工作取得了決定性成就，但農(nóng)村人口所占比重大，加強基層黨組織建設，完善和發(fā)揮黨對鄉(xiāng)村的經(jīng)濟方面、政治方面、文化方面、社會方面和生態(tài)建設方面的領導作用，是我們黨在基層開展工作和進行社會建設的重中之重。基層黨組織在健全鄉(xiāng)村治理體系，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強農(nóng)村建設的各個方面都發(fā)揮著不可或缺的職能，包括宣傳動員和貫徹落實黨中央的路線方針政策、集中民主性討論和決定農(nóng)村建設、領導和進行村級民主選舉和監(jiān)督、黨員管理監(jiān)督、強化鄉(xiāng)村治理等一系列重要職能。

二、鄉(xiāng)村治理體系與基層黨組織的相關性

相關性，是指兩個變量的關聯(lián)程度。兩個變量有以下三種關系：正相關、負相關、不相關。如果一個變量高的值對應于另一個變量高的值，那么這兩個變量正相關；反之，這兩個變量負相關。我國鄉(xiāng)村的治理結構大多是一元主導的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自身權威性和公正性作為治理核心，在當下鄉(xiāng)村自治能力弱化、退化、邊緣化的衍變中未能及時做出適應性調整，其治理思維的固化、容錯糾錯機制的滯后及疲于應對上級績效考核的客觀因素從反面抑制了鄉(xiāng)村治理組織化的發(fā)展，形成 “負相關”，進而加速了鄉(xiāng)村內外失序。這種制度環(huán)境產(chǎn)生的直接后果是，以往的權威管制關系無法改變，其他社會組織或文化傳承又不能充分整合進入一種自序、法序、德序中來[7]。

鄉(xiāng)村自治、法治、德治的治理體系強調多元協(xié)同性發(fā)展，基層黨組織及其領導的治理方式能夠有效將村級社會組織與廣大群眾個體一一納入體系化運行，兩者呈現(xiàn)顯著的“正相關”，該關系主要表現(xiàn)在三個方面。

（一） 自治相關性：重塑村治“一核多元”

基層黨組織通過梳理各方關系，發(fā)揮鄉(xiāng)村自治作用最大化，服務于鄉(xiāng)村治理自治化，是嵌入鄉(xiāng)村治理體系的“軸心點”?！耙缓硕嘣笔且曰鶎狱h組織建設為核心，村民委員會、農(nóng)村社會組織和其他組織作為多元主體構建而成。當前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多數(shù)是“鄉(xiāng)政村治”的傳統(tǒng)治理方式，不能主動性滿足近年來農(nóng)村自身與日俱增的多元需求，也無法破除地方“家族”勢力屏障，發(fā)揮不出“下沉最后一公里”的組織領導力，不適用于當前的鄉(xiāng)村社會治理。而基層黨組織的主要職責是把黨管農(nóng)村工作的要求落實落細，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的制度優(yōu)勢，保障黨的各項方針政策貫徹執(zhí)行。村民委員會主要發(fā)揮村民自治與協(xié)助作用，對村民與村莊負責，依村規(guī)民約協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展好相關農(nóng)村工作。農(nóng)村社會組織作為一種治理調節(jié)機構，是鄉(xiāng)村自我治理的調節(jié)器，也是村民群眾充分自治機制的良性補充，可以發(fā)揮自身參與作用，共同打造鄉(xiāng)村多元治理的關系格局[8]。這種“一核多元”的協(xié)同治理順應了新時代農(nóng)村社會發(fā)展的普遍要求、滿足了鄉(xiāng)村多元利益訴求與村民群眾日益增長的美好生活需要，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村共建的關鍵。

（二） 法治相關性：樹立法治權威

基層黨組織的制度是作為鄉(xiāng)村法治權威的重要標準，服務于鄉(xiāng)村治理法治化，是構筑鄉(xiāng)村治理體系的“硬杠桿”。權威是一種具有社會公眾影響力的威望，其主要表現(xiàn)為公眾對權力的自愿遵守與支持，從心理、行動上的自覺認同。當前我國在推進法治化的進程中，鄉(xiāng)村治理面臨的最大困難是權威的缺乏，主要表現(xiàn)為村民委員會以及社會經(jīng)濟組織等主體“懸浮式”“內卷化”。而鄉(xiāng)村治理體系的“法治”規(guī)則需要依托有效治理主體和相關制度框架來構建，不然空談治理沒有任何實際意義?；鶎狱h組織作為黨中央和人民群眾認可的組織，可以充分維護農(nóng)村治理的秩序化，樹立鄉(xiāng)村社會的法治權威，敢于用統(tǒng)一的法治尺度同村內宗族勢力“硬碰硬”，同時維護好弱勢群體的合理需求，確保鄉(xiāng)村治理行為與村民公共利益的交匯和平衡，有效保障鄉(xiāng)村發(fā)展和諧穩(wěn)定。這種制度權威以現(xiàn)有制度約束來降低鄉(xiāng)村治理風險，同時嚴格規(guī)定其他治理主體的行為和角色定位，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村共治。

（三） 德治相關性：構建鄉(xiāng)村社會價值觀

基層黨組織發(fā)揮自身主體責任，宣傳社會核心價值觀念，深入到群眾中去，服務于鄉(xiāng)村治理德治化，是凝聚鄉(xiāng)村治理體系的“鄉(xiāng)土情”。鄉(xiāng)村社會是由政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面因素構成的多元化價值觀體系，但是總有一種價值觀居于主導地位，保持鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)正常運轉、社會秩序有序維持?！岸Y治”在我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會價值體系中處于中心地位，村民受千百年來傳統(tǒng)思想為根基而形成的農(nóng)村文化、信仰以口口相傳的方式廣為流傳。隨著城鎮(zhèn)化的加快，城鄉(xiāng)人口出現(xiàn)“順”流動趨勢，造成鄉(xiāng)村社會的宗族關系和地緣關系日漸離散，進而衍生了鄉(xiāng)村秩序相較以往的紊亂和失衡。要想破解當前鄉(xiāng)村社會價值迷失、甚至缺位的困境，唯有明確基層黨組織通過村民群眾喜聞樂見的方式進行文娛活動立體化宣傳，讓鄉(xiāng)村治理體系中的德治在村民內心落地生根，充分發(fā)揮出鄉(xiāng)村文化價值觀的涵育價值、規(guī)范行為、凝聚人心的“軟”作用，有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村共享。

在鄉(xiāng)村治理體系中，基層黨組織始終居于中心地位，發(fā)揮核心作用，服務于鄉(xiāng)村治理自治化、法治化、德治化，從而達到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。通過加強基層黨組織建設，以“一核多元”為治理中心，以相關制度框架為法治準繩，以思想道德內化為軟價值，為鄉(xiāng)村治理工作打下堅實基礎，廣大農(nóng)村的發(fā)展繁榮才會有充沛的活力?；鶎狱h組織作為鄉(xiāng)村治理體系的“定海針”，如果黨組織內部出現(xiàn)了軟弱渙散現(xiàn)象，農(nóng)村的各項工作就會逐漸產(chǎn)生弱化、虛化、邊緣化等多方面問題，鄉(xiāng)村治理就會出現(xiàn)停滯不前的局面；反之基層黨組織充滿活力，鄉(xiāng)村治理體系就有了堅強支撐點可以有效激發(fā)農(nóng)村各項工作的專業(yè)性、互動性、實效性。

三、加強基層黨組織建設對鄉(xiāng)村治理體系的意義

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的程度，直接決定著國家治理現(xiàn)代化的進程,更關乎黨執(zhí)政基礎的鞏固[9]?；鶎狱h組織的地位和有關職責，在《中華人民共和國憲法》和《中國共產(chǎn)黨章程》中有明確規(guī)定：負責領導基層各經(jīng)濟社會組織依法有序開展工作，統(tǒng)籌指導并支持廣大群眾開展農(nóng)村各項活動，充分行使憲法所涵蓋的各項基本民主權利?？梢姡鶎狱h組織既是凝聚民心、帶動群眾、引領經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵，又是鄉(xiāng)村治理的決策者、組織者和直接執(zhí)行者。

（一） 有利于打造堅定的政治領導核心

加強基層黨組織建設，是確保鄉(xiāng)村治理過程中“黨領導一切”的核心所在，體現(xiàn)了在鄉(xiāng)村治理體系中黨管一切工作的原則。通過加強政治站位，樹立鄉(xiāng)村治理的思想自覺、政治自覺等方式，穩(wěn)固從黨中央、國家到農(nóng)村基層各地的黨令、政令暢通，令行禁止。近代以來的中國農(nóng)村基層組織，必須回應自上而下的作為規(guī)劃的現(xiàn)代化的國家要求和自下而上的鄉(xiāng)村社會性質變遷的要求[10]。在中國特色社會主義進入新時代的時期下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化對農(nóng)村工作提出了許多新要求。加強基層黨組織建設，能有力發(fā)揮領導核心作用，統(tǒng)籌村級各級社會組織，協(xié)調農(nóng)村黨員干部與群眾的關系，調動黨員積極性和村民群眾內生動力，共同投身于鄉(xiāng)村治理建設，促進農(nóng)村發(fā)展新氣象。

（二） 有利于奠定堅實的農(nóng)民群眾基礎

加強基層黨組織建設，是提升鄉(xiāng)村思想凝聚力的關鍵，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體系中以人民為中心的發(fā)展理念。黨員通過帶動示范，充分引導群眾轉變以往的等靠要落后思想，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定廣泛而深刻的群眾基礎?；仡櫸覈l(fā)展歷史，我們黨自成立以來，從“全心全意為人民服務”的根本宗旨到“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線方針，無不凸顯我們黨來自群眾、依靠群眾、聯(lián)系群眾，走向共同富裕。當前正處于鄉(xiāng)村治理的關鍵時期，基層黨組織做好團結和帶領廣大農(nóng)民群眾投身于美麗鄉(xiāng)村建設工作，既保證了群眾自身的利益需求，又可以有效提升廣大村民的思想文化水平，進一步促進鄉(xiāng)村振興的落實。

（三） 有利于助推多元的經(jīng)濟發(fā)展動力

加強基層黨組織建設，是鄉(xiāng)村治理體系多元經(jīng)濟發(fā)展的有效手段，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體系中黨對經(jīng)濟工作的全面領導。農(nóng)村經(jīng)濟只有實現(xiàn)多元發(fā)展，才能為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實現(xiàn)又好又快的發(fā)展提供強有力物質基礎。一些長期性、根本性問題始終存在，比如農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)結構不合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足、經(jīng)濟發(fā)展方式過于單一化、精細化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化供需不足等，這些都嚴重制約了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，延緩了鄉(xiāng)村振興的成效。通過基層黨組織建設的加強，引領發(fā)展多元主體農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟，并有效引入其他社會資源，充分激活鄉(xiāng)村沉睡資源，加快形成具有地域特色的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展，進而達到實現(xiàn)農(nóng)民群眾“共同富?！钡脑妇?。

（四） 有利于提供堅強的組織機制保障

加強基層黨組織建設，是鄉(xiāng)村治理體系完善的制度保障。選優(yōu)配強村領導班子，多措并舉把基層黨支部和黨小組嵌入農(nóng)村各類社會組織當中，積極推進“無死角”覆蓋和“全方位”引領，增強二者相關聯(lián)系性，充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村的先進性、模范性作用。加大優(yōu)秀年輕黨員發(fā)展力度，為鄉(xiāng)村發(fā)展增添活力。健全村級監(jiān)督管理機制，引導廣大杰出農(nóng)民群眾參與其中，對鄉(xiāng)村實現(xiàn)共治共管。通過創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織的組織設置和多樣活動方式，增強組織自身建設。同時以黨內民主來營造黨內良性政治生態(tài)，為鄉(xiāng)村治理體系提供堅強的組織機制保障。