水庫移民遺留問題處理淺析
——以陸渾水庫回流移民為例

李敬龍

（河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000）

一、基本情況

陸渾水庫位于黃河流域伊河中游，壩址位于嵩縣境內(nèi)田湖鎮(zhèn)陸渾村，是20 世紀(jì)60 年代國家修建的一座以防洪為主，兼顧灌溉、發(fā)電、生態(tài)、旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖和供水等方面的大型水利樞紐工程。

水庫淹沒面積總36.4km2，淹沒涉及嵩縣縣城及庫區(qū)鄉(xiāng)、飯坡鄉(xiāng)、城關(guān)鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、27個行政村、49個自然村。由于水庫建設(shè)期間國家處于特殊時期，屬于“邊勘測、邊設(shè)計、邊施工的”三邊工程，沒有進(jìn)行明確的移民安置規(guī)劃，陸渾水庫建設(shè)歷經(jīng)開工建設(shè)、停建、復(fù)建過程，移民安置多以行政命令強(qiáng)制移民搬遷，遺留問題較多。1976年最后一次搬遷安置核定移民人數(shù)為48133人。移民安置在水庫受益地區(qū)（偃師、伊川、汝陽、平頂山汝州）與庫周（嵩縣），采取遠(yuǎn)遷、近遷與分散插隊相結(jié)合的安置方式。但由于當(dāng)年移民安置采取異地分散插隊形式，且移民安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、安置地自然條件差，在當(dāng)?shù)厥芷缫暤仍?，加之水庫建成后蓄水水位一直未達(dá)到設(shè)計水位319.5m，水庫淹沒線以上有部分耕地，安置區(qū)移民（特別是遠(yuǎn)遷安置區(qū)）陸續(xù)返遷回庫區(qū)后靠安置地，返遷的移民稱為“回流移民”。

隨時間推移，人口逐漸增加，2006 年核定陸渾水庫移民已達(dá)80179 人，其中回流移民9125 人。

二、存在的主要問題

安置區(qū)原安置移民與回流移民并存，使庫周后靠安置地環(huán)境容量超載，鄰里矛盾沖突不斷，回流移民經(jīng)常以重新安置、解決生產(chǎn)生活困難等訴求，不斷組織上訪，甚至發(fā)生沖擊水利部、圍堵各級政府、搶占水庫管理場所、堵塞道路橋梁等情況，對社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。

（一）回流移民問題

回流移民主要分布在嵩縣的庫區(qū)鄉(xiāng)、城關(guān)鎮(zhèn)、飯坡鄉(xiāng)3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)27 個行政村，在庫區(qū)及后靠安置地與庫區(qū)后靠移民交叉混住?；亓饕泼駟栴}主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.人戶分離、難以管理?；亓饕泼窈完憸喫畮旌罂堪仓靡泼窠徊婊熳?，戶口卻在原安置區(qū)（洛陽偃師、伊川、汝陽，平頂山汝州），造成人戶分離，原安置區(qū)政府和返遷居住地政府難以對其實施有效的管理。

2.“四無”問題突出?；亓饕泼裨趲靺^(qū)無戶口、無身份證明、無合法宅基地、無合法耕地，，主要靠搶占水庫消落地、耕種回流時搶占庫區(qū)的部分土地、外出務(wù)工、做生意等維持生計。移民子女上學(xué)、就業(yè)、參軍、務(wù)工等方面均受到很大的影響。

3.資源有限，矛盾不斷。多年來，回流移民擠占后靠安置移民的生產(chǎn)生活資源，使當(dāng)?shù)鼐用窈秃罂堪仓靡泼癞a(chǎn)生不滿情緒；另一方面，回流移民以特殊群體自居，易與安置區(qū)群眾發(fā)生沖突，由此激化了回流移民與當(dāng)?shù)厝罕姷拿堋?/p>

4.溫飽、生存問題嚴(yán)峻。回流移民滯留庫區(qū)30 多年，沒有合法的耕地，利用打工、農(nóng)閑打工農(nóng)忙種地、經(jīng)營小商品、完全靠搶種小片荒地和政府救濟(jì)的特困戶等各種方式維持生計。1996 年以來，陸渾水庫一致高水位蓄水，大部分消落地被淹沒，回流移民耕種土地明顯減少甚至無地可種，2006 年陸渾水庫除險加固后按設(shè)計水位運行，回流移民賴以生存的庫區(qū)土地淹沒，部分回流移民生活不同程度地出現(xiàn)困難。

（二）安置區(qū)移民遺留問題

1.住房問題。受搬遷安置時限和物質(zhì)條件限制，當(dāng)時移民搬遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，住房統(tǒng)一由安置地生產(chǎn)隊突擊修建，存在標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差等問題；加上大部分移民經(jīng)濟(jì)困難，無力對其住房進(jìn)行改善，時至今日，絕大多數(shù)安置房已成為危漏房。

2.宅基地問題。庫區(qū)后靠安置地人口密度大，特別是庫南8 個行政村土地較少，難以劃撥宅基地，幾代人同住一處宅基地的現(xiàn)象較為普遍。

3.耕地問題。庫區(qū)周圍環(huán)境容量有限，目前后靠安置移民35408 人，耕地僅14240 畝（坡地90%），后靠移民人均耕地0.4 畝，其中庫南8 個行政村和城關(guān)鎮(zhèn)后靠安置移民人均耕地僅0.2 畝；加上大量回流移民滯留庫區(qū)，擠占后靠安置區(qū)耕地，移民群眾溫飽問題亟待解決。

（三）移民訴求

受新建水庫移民安置標(biāo)準(zhǔn)和政策的影響，陸渾水庫移民要求重新安置的愿望迫切。上訪反映的移民訴求主要為以下幾個方面：

1.安置區(qū)移民希望通過對危漏房修繕解決基本的住房等生活實際困難；通過項目扶持脫貧致富，提高收入水平。

2.回流移民大部分希望在返遷區(qū)辦理戶口，分得賴以生存的土地，解決基本住房。

3.在城鎮(zhèn)做小商品生意、打零工、從事經(jīng)營的回流移民希望在城鎮(zhèn)解決住房和戶口。

三、采取的措施和成效

（一）打好政策組合拳，創(chuàng)新安置思路

陸渾水庫回流移民的訴求和問題癥結(jié)在于其不愿回原安置地安置，而陸渾水庫庫區(qū)自然條件差，資源緊張，生存空間少。為從根本上解決回流移民問題，嵩縣結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)大政方針、戶籍管理制度改革，創(chuàng)新工作思路、改進(jìn)工作方法，研究制定了以鼓勵回流移民進(jìn)城定居為主的多種安置政策，按照“多策并舉、多渠道安置”的原則，確定了小區(qū)集中安置、購置商品房安置、現(xiàn)居住地安置、投親靠友等方式對回流移民進(jìn)行妥善安置。將選擇權(quán)交給移民，更加符合回流移民的意愿，極大程度地解決了移民遺留問題，實現(xiàn)了回流移民進(jìn)城安置平穩(wěn)過渡。

（二）創(chuàng)新管理體制，鞏固安置成效

回流移民和后靠安置移民交叉混住，戶籍卻在原安置地，造成人戶分離，原安置區(qū)政府和返遷居住地政府難以對其實施有效管理，針對回流移民人口戶籍分離的現(xiàn)實，根據(jù)回流移民安置地點的選擇，積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)毓?、民政部門，將回流移民戶籍遷轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)嘏沙鏊?，將回流移民社會事?wù)納入當(dāng)?shù)卣芾怼?/p>

2013 年，經(jīng)民政部批準(zhǔn)，嵩縣專門成立了庫區(qū)鄉(xiāng)翠屏回流移民社區(qū)，2014 年，中共庫區(qū)鄉(xiāng)委員會成立了翠屏移民社區(qū)黨支部，更好的推進(jìn)了移民社區(qū)的建設(shè)，促進(jìn)回流移民的安置工作，回流移民子女上學(xué)、參軍、醫(yī)保、社保、矛盾糾紛的化解等正真納入當(dāng)?shù)毓芾?，移民社區(qū)民主化管理不斷加強(qiáng)，移民群眾歸屬感、幸福感加強(qiáng)。同時，加快移民的社會融合，嵩縣移民管理機(jī)構(gòu)專門成立移民服務(wù)公司，將9 個移民小區(qū)統(tǒng)一納入服務(wù)范圍，妥善解決公益事業(yè)、和諧維穩(wěn)、群眾事務(wù)，村民創(chuàng)業(yè)等問題，為移民提供便捷式、一條龍服務(wù)，方便移民生產(chǎn)生活。

（三）重視信訪工作，著力化解風(fēng)險

首先，加強(qiáng)政策宣傳。針對全縣后靠移民集中的30 個移民村，每村設(shè)立信訪專干，加大政策宣傳力度，爭取移民的理解和支持，協(xié)調(diào)解決移民群眾生產(chǎn)、生活中的矛盾糾紛等事務(wù)，確?！靶∈虏怀龃?，大事不出鄉(xiāng)”，通過為移民排憂解難、解決問題，使回流移民安置工作得到了移民的充分理解和大力支持。

其次，疏通信訪渠道。嵩縣移民管理機(jī)構(gòu)堅持執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制度，工作日均有班子成員輪流接訪，特殊時期節(jié)假日堅持在崗。堅持排查化解，每月一次矛盾排查，每月一次匯總處理。對群眾反映強(qiáng)烈的熱點、難點問題，召開信訪聯(lián)席會議，認(rèn)真查找原因，嚴(yán)格落實責(zé)任，明確負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任股室和責(zé)任人員，限期妥善解決。

最后，鞏固穩(wěn)定成果。嵩縣在陸渾水庫回流移民安置過程中建設(shè)有幼兒園、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、門面房、車庫等配套設(shè)施，對外實行招租，租金收益全部用于回流移民安置遺留問題的處理和回流移民生產(chǎn)困難救助；同時對安置地移民進(jìn)行危舊房改造維修工作，化解風(fēng)險，鞏固了回流移民安置成果。