國土空間規(guī)劃背景下城市更新路徑探索

楊淑芳

（山東省陽谷縣自然資源和規(guī)劃局，山東 聊城 252300）

引言

國土空間規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃之間存在著較大的區(qū)別，其是以任務(wù)為導(dǎo)向設(shè)計(jì)出的一個(gè)全新架構(gòu)，可以充分保證自然資源的保值增值。在這一規(guī)則的界定下，國土空間規(guī)則工作的基礎(chǔ)需要從法律出發(fā)，規(guī)定好自然資源的內(nèi)容以及范圍。因此，相關(guān)的工作人員在規(guī)劃國土空間資源的過程中，必須不斷調(diào)整優(yōu)化制度以及政策，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)中央以及地方權(quán)力的明確劃分。

一、概述

（一）國土空間規(guī)劃概述

國土空間規(guī)劃的目的是提高國家治理能力現(xiàn)代化、提升人民的生活品質(zhì)。對(duì)國土空間進(jìn)行規(guī)劃，既可以保護(hù)國土空間，也是對(duì)政府職能部門、行業(yè)人員及規(guī)劃專業(yè)人員工作模式及意識(shí)的提升與轉(zhuǎn)變，具有重要意義。我國國土空間規(guī)劃的演變過程總體上可分為3 個(gè)階段。1.改革開放初期的10 年，主要體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃相結(jié)合，空間區(qū)域、空間規(guī)劃、城市規(guī)劃等越來越受到重視，推動(dòng)國土空間規(guī)劃雛形顯現(xiàn)。2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，實(shí)現(xiàn)重心從城鎮(zhèn)空間到鄉(xiāng)村空間的轉(zhuǎn)化。3.21 世紀(jì)至今，我國走向城市時(shí)代，全面升級(jí)了空間性和區(qū)域性規(guī)劃。在進(jìn)行第二次國土空間規(guī)劃過程中，主要涉及戰(zhàn)略性區(qū)域空間規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)還包括跨區(qū)域空間規(guī)劃。調(diào)查結(jié)果顯示，我國多數(shù)省市區(qū)逐步開展了都市圈或大區(qū)域的國土空間規(guī)劃，尤其是北上廣等一線城市，已經(jīng)成為國土規(guī)劃的引領(lǐng)。但是，當(dāng)前在國土規(guī)劃的過程中仍然存在矛盾及缺失。各城市不斷加快對(duì)區(qū)域、城鄉(xiāng)規(guī)劃布局工作，以引領(lǐng)國土空間規(guī)劃的快速推進(jìn)。

（二）大數(shù)據(jù)與智慧城市在城市規(guī)劃中的重要性

利用信息技術(shù)以及通信技術(shù)，可以對(duì)城市實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督與管理，同時(shí)收集不同信息，進(jìn)行整合與分析，提升城市管理質(zhì)量與管理效率。除此之外，通過大數(shù)據(jù)挖潛，可以更為客觀地掌握實(shí)際使用人的吃、住、行、玩等行為特征和規(guī)律；通過把握“用腳投票”的客觀情況，將為智慧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)信息層，更精準(zhǔn)地識(shí)別城市問題癥結(jié)和人民的關(guān)切點(diǎn)，避免自上而下的主觀臆斷，從而真正地做到“人民城市為人民”，在此基礎(chǔ)上所制定的城市規(guī)劃和管理方案，符合人民的期盼，有助于提升城市管理質(zhì)量與管理效率。如，在智慧城市交通建設(shè)工作中，可以通過使用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)人流信息以及車流信息進(jìn)行收集，結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際情況，計(jì)算區(qū)域交通的流量數(shù)據(jù)，形成該區(qū)域各信號(hào)燈的配時(shí)方案，實(shí)現(xiàn)該區(qū)域的交通流量最大化，提升通行效率。

二、發(fā)展現(xiàn)狀與相關(guān)規(guī)劃約束

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

番禺產(chǎn)業(yè)園現(xiàn)狀已建設(shè)用地主要位于亞運(yùn)大道以北，大道以南主要為廣州市番禺區(qū)良種繁殖場的農(nóng)田、空地和村居；現(xiàn)存大量生態(tài)農(nóng)田和大面積閑置綠地，南臨市橋水道，多條河涌水系縱橫穿越，均為現(xiàn)狀農(nóng)田重要灌溉和片區(qū)防洪排澇體系，園區(qū)獨(dú)有的生態(tài)景觀資源，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中急待充分保護(hù)與利用。

（二）相關(guān)規(guī)劃約束

番禺產(chǎn)業(yè)園絕大部分位于在編《番禺區(qū)國土空間規(guī)劃》（2017—2035）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，但部分河涌水系周邊涉及永久基本農(nóng)田，需在規(guī)劃設(shè)計(jì)中予以嚴(yán)格保護(hù)；在現(xiàn)行《番禺區(qū)綜合發(fā)展功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃》（2013—2020）中，產(chǎn)業(yè)園還涉及大面積連片耕地，根據(jù)最新國家連片開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)，需在未來規(guī)劃中考慮占卜平衡，統(tǒng)籌開發(fā)時(shí)序；南側(cè)近沙灣水道片區(qū)，在《番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》（2017）中位于水環(huán)境超載管控區(qū)，在規(guī)劃產(chǎn)業(yè)方面需明確禁止高耗水、高污染行業(yè)；同時(shí)東部、南部區(qū)域還位于《廣州市都會(huì)區(qū)東部生態(tài)廊道概念規(guī)劃》區(qū)域級(jí)和組團(tuán)級(jí)生態(tài)廊道內(nèi)，需嚴(yán)格管控開發(fā)強(qiáng)度和廊道內(nèi)開發(fā)建設(shè)用地的功能類型。

三、國土空間規(guī)劃背景下城市更新路徑探索

（一）融合作為詳規(guī)類型，作為國土空間規(guī)劃治理單元

存量土地的更新利用是我國大部分城市空間資源拓展的重要手段，更新改造應(yīng)成為國土空間治理的重要組成部分，將存量土地更新納入現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃體系中，成為法定主流規(guī)劃的一部分。廣州市近年來對(duì)此進(jìn)行了較多探索，將更新改造型單元作為單元詳細(xì)規(guī)劃的一種類型統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃體系中，并完善更新單元相應(yīng)的政策配套體系。結(jié)合更新改造地區(qū)不同的特性，在單元規(guī)劃中增加更新目標(biāo)定位、實(shí)施計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)平衡和資金來源等內(nèi)容。

（二）智慧城市與大數(shù)據(jù)在海量數(shù)據(jù)信息處理中的應(yīng)用

在城市規(guī)劃工作開展中，會(huì)產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)信息，此類數(shù)據(jù)信息的處理，如果單純依靠人工方式，不僅會(huì)浪費(fèi)更多時(shí)間與精力，數(shù)據(jù)分析與處理的準(zhǔn)確性也無法保障。而運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)城市規(guī)劃過程中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理，則可以通過圖、表等方式直觀呈現(xiàn)數(shù)據(jù)本身特征，不僅可以減少工作人員工作量，還可以確保數(shù)據(jù)信息處理的有效性與準(zhǔn)確性。除圖表外，還可以通過建立分析模型，研究現(xiàn)象背后的成因、研究識(shí)別關(guān)鍵角色或特征、研究影響范圍或?qū)嵤┬Ч?。總之，通過大數(shù)據(jù)對(duì)海量數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析，既直觀呈現(xiàn)了數(shù)據(jù)本身所包含的特點(diǎn)，又避免了因人工操作而有可能帶來的失誤，保障了智慧城市規(guī)劃建設(shè)的合理性。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)

為進(jìn)一步推進(jìn)國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)編制工作，珠海市自然資源局通過科學(xué)的、合理的、有序的手段引導(dǎo)珠海2035 年城市空間發(fā)展。首先，全面推進(jìn)規(guī)劃編制工作。將自然環(huán)境資源承載力作為評(píng)價(jià)國土空間開發(fā)適宜性的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，為形成全新的發(fā)展格局奠定良好的基礎(chǔ)。其次，全面推進(jìn)專題研究工作。調(diào)動(dòng)某市各區(qū)、各部門力量，共計(jì)開展37 個(gè)國土空間總體規(guī)劃專題研究會(huì)，為引導(dǎo)珠海2035 年城市空間發(fā)展做好鋪墊。最后，召開高鐵專題研討會(huì)，為2050 年遠(yuǎn)景發(fā)展戰(zhàn)略做好充足的謀劃工作。在對(duì)國土空間規(guī)劃的思路與內(nèi)容進(jìn)行編制時(shí)，將農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)行全面總結(jié)，并在分析“五規(guī)”國土空間布局差異性的基礎(chǔ)上，對(duì)地類轉(zhuǎn)換、地類差異標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)界定，為解決國土空間規(guī)劃坐標(biāo)系問題提供完整的依據(jù)。

（四）國土空間規(guī)劃信息一體化平臺(tái)的搭建

在國土空間規(guī)劃的實(shí)施過程中，要對(duì)區(qū)域內(nèi)土地的利用狀態(tài)等其他數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)、長期的監(jiān)測和評(píng)估，當(dāng)監(jiān)測數(shù)據(jù)與規(guī)劃目標(biāo)出現(xiàn)偏差時(shí)，要及時(shí)發(fā)出預(yù)警，這樣信息化、智能化建設(shè)就成為國土空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須著力打造國土空間規(guī)劃信息一體化平臺(tái)，作為國土空間數(shù)字化體系的基石。在現(xiàn)有國土空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上集成地理信息系統(tǒng)、建筑信息化模型等新技術(shù)，整合公共服務(wù)數(shù)據(jù)、智能感知數(shù)據(jù)等為不同部門的用戶搭建國土空間規(guī)劃編制和管理信息的一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃在線審批、協(xié)同辦公、智能編制、歷史信息查詢比對(duì)和預(yù)警的功能。通過增加大數(shù)據(jù)挖掘和云計(jì)算的應(yīng)用，增強(qiáng)規(guī)劃大數(shù)據(jù)的挖掘分析，為決策提供數(shù)據(jù)支持，推進(jìn)在國土空間規(guī)劃編制、審批和實(shí)施等方面的智能化發(fā)展。

（五）智慧管理

通過智慧城市，可以實(shí)現(xiàn)城市的智慧管理及服務(wù)。在城市的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中會(huì)出現(xiàn)海量的數(shù)據(jù)信息，人工獲取的數(shù)據(jù)方法不但效率低，而且錯(cuò)誤率高，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的可視化分析。而應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)就能收集海量信息，并且能夠高效地分析和管理這些數(shù)據(jù)，從而及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握城市的運(yùn)轉(zhuǎn)情況。另外，智慧管理能夠捕捉多種信息，包括城市信息和生產(chǎn)生活信息。目前，國土空間規(guī)劃部門與其他部門聯(lián)合打造了數(shù)據(jù)整合管理與互通共享大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為國土空間規(guī)劃分析提供實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源。智慧管理為城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和良性發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并且降低了城市管理的行政成本。

（六）海綿城市規(guī)劃與國土空間生態(tài)修復(fù)

黨的十八大以來，中央從生態(tài)文明建設(shè)的角度提出“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體的理念，在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中強(qiáng)調(diào)：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”?！坝猛竟苤坪蜕鷳B(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律”“對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”。國土空間是由山、水、林、田、湖、草等各組分互相關(guān)聯(lián)而形成的有機(jī)整體，是一切自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及政治等活動(dòng)生存與演變的場所和環(huán)境，是復(fù)雜的綜合系統(tǒng)。海綿城市理念與生態(tài)修復(fù)理念高度契合，也是將“山水林田湖草”作為生命共同體和完整系統(tǒng)。新背景下的海綿城市規(guī)劃應(yīng)補(bǔ)充和完善國土空間生態(tài)修復(fù)部分內(nèi)容，為“美麗國土”提供更強(qiáng)有力的支撐。

結(jié)語

綜上所述，土地資源和其他自然資源的資本化對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分深遠(yuǎn)的影響。因此，在國土空間面臨轉(zhuǎn)型的背景下，應(yīng)以更加積極、樂觀的態(tài)度面對(duì)自然資源規(guī)劃分區(qū)帶來的挑戰(zhàn)，在明確國土空間用途管制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，明確創(chuàng)建空間規(guī)劃基本架構(gòu)的職責(zé)，不斷優(yōu)化、調(diào)整規(guī)范責(zé)權(quán)利，以此為落實(shí)各項(xiàng)國土空間規(guī)劃與管理措施，奠定良好的基礎(chǔ)，進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。