行政附帶民事公益訴訟訴前程序問(wèn)題研究

寇增嬌

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116033）

2015 年至2017 年是檢察公益訴訟的試點(diǎn)階段，在試點(diǎn)期間，白山市檢察院提起的行政附帶民事公益訴訟案成為首例行政附帶民事公益訴訟的案件[1]，2017 年初至2019 年是我們修改有關(guān)檢察公益訴訟的相關(guān)立法及制定相關(guān)具體操作意見(jiàn)的階段，對(duì)行政附帶民事公益訴訟最直接的指示就是最高檢在2017 年初發(fā)布的《關(guān)于深入開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出了行政附帶民事公益訴訟。

一、行政附帶民事公益訴訟的制度基礎(chǔ)

（一）公益訴訟制度

公益訴訟制度分為行政公益訴訟與民事公益訴訟，前者是指因行政機(jī)關(guān)的行政行為致使公益受損，由檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體，要求行政機(jī)關(guān)積極正確履職。后者是指民事主體的侵權(quán)行為致使公共利益遭受損失，由法定的機(jī)關(guān)和組織起訴，要求侵權(quán)民事主體承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。

我國(guó)的公益訴訟制度特點(diǎn)如下：第一，訴權(quán)主體與案件無(wú)直接的利害關(guān)系，起訴主體包括檢察機(jī)關(guān)以及法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。第二，訴訟目的是保護(hù)公益。通過(guò)制止機(jī)關(guān)或個(gè)人濫用權(quán)利的行為來(lái)保護(hù)公益。第三，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，一是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督，二是在民事公益訴訟中法院受理案件之后要對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行告知。

（二）行政附帶民事訴訟制度

最高人民檢察院在2017 年發(fā)布《意見(jiàn)》時(shí)正式地提出了行政附帶民事公益訴訟，但是在2017 年正式修改《行政訴訟法》時(shí)，并沒(méi)有十分明確的規(guī)定這一訴訟模式。有學(xué)者認(rèn)為該法第61 條是行政附帶民事公益訴訟模式的依據(jù)[2]。

目前學(xué)界關(guān)于行政附帶民事訴訟制度的定義討論主要集中在“嚴(yán)格關(guān)聯(lián)說(shuō)”[3]和“一般關(guān)聯(lián)說(shuō)”[4]。嚴(yán)格關(guān)聯(lián)說(shuō)認(rèn)為，在行政訴訟過(guò)程中將與被訴行政行為密切相關(guān)的民事糾紛一并解決。筆者比較傾向于支持一般關(guān)聯(lián)說(shuō)的觀點(diǎn)，它是指法院在審理行政案件時(shí)依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，一并審理民事?tīng)?zhēng)議。該定義與嚴(yán)格關(guān)聯(lián)說(shuō)相比，并沒(méi)有嚴(yán)格限制兩個(gè)案件的關(guān)聯(lián)性。符合附帶性訴訟的立法原意。

雖然行政訴訟與民事訴訟不管是從立法目的還是從立法體系上都差別較大，但是現(xiàn)行的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”“食品藥品安全”兩個(gè)領(lǐng)域存在競(jìng)合，都規(guī)定在損害公益情形出現(xiàn)時(shí)，侵權(quán)主體應(yīng)該被檢察機(jī)關(guān)或者其他組織送上被告席。[5]雖然兩法規(guī)定的侵權(quán)主體不同，一個(gè)是行政機(jī)關(guān)，另一個(gè)是民事主體。但是在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的情形是，公共利益的受損的直接原因是民事侵權(quán)行為，間接原因是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管不力或者違法的行政行為所導(dǎo)致，所以在這種情形下，如何選擇訴訟類型以及相應(yīng)的訴前程序，立法并沒(méi)有明確的規(guī)定。所以在這種僅選擇一種訴訟類型無(wú)法充分救濟(jì)社會(huì)公共利益，尤其是可能造成對(duì)違法行為的遺漏評(píng)價(jià)或者會(huì)出現(xiàn)沖突判決的情形時(shí)，行政附帶民事公益訴訟的模式就應(yīng)運(yùn)而生了。

二、行政附帶民事公益訴訟訴前程序存在的問(wèn)題

《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟的訴前程序是檢察機(jī)關(guān)起訴前向違法的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。而《民事訴訟法》規(guī)定的民事公益訴訟的訴前程序是檢察機(jī)關(guān)發(fā)布尋找符合起訴條件的機(jī)關(guān)和組織的公告。立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)在不同的訴訟類型中實(shí)施的訴前程序有不同的要求。兩種訴前程序設(shè)置的立法目的是不同的，行政公益訴訟訴前程序的立法目的更偏向于尊重行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，在處理行政事務(wù)的問(wèn)題上保持司法權(quán)的謙抑性，尊重行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)的專業(yè)性，同時(shí)也出于效率原則的考量，讓專業(yè)的行政機(jī)關(guān)處理他們熟悉的行政事務(wù)也能提高保護(hù)社會(huì)公共利益的效率。而民事公益訴訟訴前程序的直接目的更傾向于尋找社會(huì)力量和符合條件的機(jī)關(guān)，目的是為了提高社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)力量成為保護(hù)公共利益的主力軍，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)講這樣可以節(jié)省有限的司法資源。

在司法實(shí)踐中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)行使職權(quán)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損的直接原因是民事侵權(quán)行為，但是在其背后更深層次的原因是行政機(jī)關(guān)行政不作為或亂作為等情形時(shí)，這種情況下會(huì)提起行政附帶民事公益訴訟，會(huì)同時(shí)履行兩種訴訟的訴前程序，即向違法失職的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，同時(shí)也發(fā)出尋找符合起訴條件的機(jī)關(guān)和組織的公告。筆者認(rèn)為，這種行為不符合立法的邏輯[6]，也不符合附帶性訴訟這一訴訟模式的立法目的。

三、行政附帶民事公益訴訟訴前程序存在問(wèn)題的原因

（一）履行兩種訴前程序背離效率原則

行政附帶民事訴訟的訴訟模式是基于多種因素的考慮發(fā)展而來(lái)，其中效率因素就是最基礎(chǔ)也是最重要的因素之一，[7]并且隨著員額制改革在各級(jí)法院的開(kāi)展，案多人少的現(xiàn)象也逐漸顯現(xiàn)，在民行交叉的情況下，尤其是在特定的領(lǐng)域如，環(huán)境保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域。發(fā)生高度關(guān)聯(lián)性的民行交叉的案件的數(shù)量也在逐漸增多。如果每一個(gè)類似的案件都由民事審判庭和行政審判庭分別審理，不僅在時(shí)間上會(huì)拉長(zhǎng)案件的跨度，對(duì)有限的司法資源也是一種浪費(fèi)，對(duì)于需要急切得到保護(hù)的公共利益更是不利。

行政公益訴訟訴前程序在整個(gè)行政公益訴訟制度中具有獨(dú)立的價(jià)值，從試點(diǎn)期間至今，大部分行政公益訴訟的案件都是在訴前程序就得到解決，所以訴前程序在整個(gè)公益訴訟的制度框架中的重要性不言而喻。而民事公益訴訟的訴前程序則由于符合起訴條件的社會(huì)公共組織太少，所以在民事公益訴訟的案件中所起的作用不是那么突出，但是仍然不能否認(rèn)民事公益訴訟訴前程序的價(jià)值，現(xiàn)階段符合條件的社會(huì)組織數(shù)量少，不能代表以后這種符合條件的組織數(shù)量仍然少，我們要用發(fā)展的眼光去看待事物的發(fā)展。

但是，在行政附帶民事公益訴訟的模式中，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告尋找符合條件的組織，不符合該種模式所遵循的效率原則。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共利益受損既有民事主體的責(zé)任又有行政主體的原因時(shí)，說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)就已經(jīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了初步的調(diào)查，掌握了一些證據(jù)，才能肯定公共利益的受損與上述兩者都有關(guān)聯(lián)。如果這個(gè)時(shí)候還要另外去尋找符合條件的社會(huì)組織，將這些檢察機(jī)關(guān)已將掌握的證據(jù)交接給一個(gè)剛剛參與進(jìn)來(lái)的組織，公益組織從熟悉案件到收集證據(jù)再到審判階段需要很多的時(shí)間，這背離了設(shè)計(jì)該種訴訟模式的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)也不利于及時(shí)有效的實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的目的。

（二）行政訴訟是行政附帶民事公益訴訟的主體訴訟

任何特殊性都蘊(yùn)含在普遍性之中，所以行政公益附帶民事公益訴訟也具備一般附帶性訴訟的特點(diǎn)，根據(jù)《行政訴訟法》第61 條的規(guī)定,行政附帶民事訴訟的主體應(yīng)該是行政訴訟，若行政訴訟不成立,則附帶民事訴訟不存在。[8]因此，筆者認(rèn)為行政公益訴訟是行政附帶民事公益訴訟的主體訴訟。我們可以從白山市檢察院提起的行政附帶民事公益訴訟案件中看出，白山市檢察院提出的三項(xiàng)訴訟請(qǐng)求中，兩項(xiàng)是關(guān)于行政機(jī)關(guān)不作為或行政行為違法。由此可見(jiàn)，案件所要解決的主要爭(zhēng)議是行政機(jī)關(guān)是否存在違法行為，導(dǎo)致國(guó)家利益和公共利益受到損害。民事行為所造成的公共利益受損只是附屬性的。所以行政公益訴訟這種附帶訴訟模式的主體訴訟，在這種模式下，只需要履行行政公益訴訟的訴前程序即可。

（三）檢察機(jī)關(guān)是行政附帶民事公益訴訟的訴權(quán)主體

從現(xiàn)有的立法規(guī)定上可以得出行政附帶民事公益訴訟的法定有權(quán)主體是檢察機(jī)關(guān)，那么為什么還要檢察機(jī)關(guān)在訴前公告尋找符合條件的有關(guān)組織，筆者認(rèn)為，在訴前發(fā)布為期一個(gè)月的公告尋找有關(guān)組織既不符合立法的邏輯也不符合效率原則的指導(dǎo)，更是不利于保護(hù)公共利益的立法目的。

行政附帶民事公益訴訟的訴權(quán)主體，在范圍上應(yīng)該是兩種訴訟類型的交集。行政公益訴訟的權(quán)利主體是檢察機(jī)關(guān)，民事公益訴訟的權(quán)利主體是有關(guān)機(jī)關(guān)和組織，其次是檢察機(jī)關(guān)。所以能夠提起這種特殊的附帶性訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)。

檢察機(jī)關(guān)在訴前同時(shí)履行兩種訴訟類型的訴前程序時(shí)，可能出現(xiàn)的第一種情況是，訴前發(fā)出的檢察建議并沒(méi)有生效或者沒(méi)有得到回應(yīng)，訴前尋找的符合條件的有關(guān)組織也并沒(méi)有找到，這時(shí)檢察機(jī)關(guān)就可以提起行政附帶民事公益訴訟。第二種情況是檢察建議沒(méi)有生效，但是符合條件的社會(huì)組織找到了，這時(shí)兩種訴訟的訴訟程序一定會(huì)被啟動(dòng)，但是在這種特殊的附帶性訴訟中原告只能是檢察機(jī)關(guān)不能是有關(guān)組織，有關(guān)組織只能另行單獨(dú)提起民事公益訴訟。這種情況下履行民事公益訴訟的訴前程序很難實(shí)現(xiàn)它的意義。也就是說(shuō)，在實(shí)踐中，大概率的情況下是找不到合適起訴的組織，就算是找到了這個(gè)組織，這個(gè)組織也不是這種特殊訴訟模式的訴權(quán)主體。而民事公益訴訟制度要求檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)位起訴的目的之一是為了保護(hù)相關(guān)公益組織訴權(quán)，但是在這個(gè)訴訟模式中，相關(guān)組織的訴權(quán)是很難實(shí)現(xiàn)的。

選擇了采用行政附帶民事訴訟的訴訟形式，就說(shuō)明僅選擇一種訴訟模式難以充分救濟(jì)社會(huì)公共利益。在這種情況下，損害結(jié)果的發(fā)生一定有行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為的原因，所以出現(xiàn)這種需要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的情況時(shí)，一定是檢察機(jī)關(guān)首當(dāng)其沖的責(zé)任。這種監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職責(zé)不應(yīng)該被推讓給社會(huì)組織。

四、行政附帶民事公益訴訟訴前程序的選擇

選擇什么樣的訴訟程序就要選擇相對(duì)應(yīng)的訴前程序，行政附帶民事公益訴訟這一訴訟模式仍然有待立法的認(rèn)可，其訴訟主體仍需要進(jìn)行討論與探索，我們?cè)谔接懭绾芜x擇訴前程序時(shí)也不能局限于現(xiàn)行的法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于這種附帶性訴訟的訴前程序，如果是基于效率原則和保護(hù)公共利益最大化的價(jià)值取向，筆者更傾向于只履行行政公益訴訟的訴前程序。