國家計(jì)生特殊家庭老年照護(hù)政策分析

周磊 王靜曦

（1.東莞市行政學(xué)院，廣東 東莞 523000；2.廣東金融學(xué)院保險(xiǎn)學(xué)院，廣東 廣州 510521）

計(jì)劃生育特殊家庭（簡稱“計(jì)生特殊”家庭）是指獨(dú)生子女傷殘或死亡、未再生育或未收養(yǎng)子女的家庭。具體來說，計(jì)生特殊家庭是指在各地實(shí)行計(jì)劃生育政策基礎(chǔ)上，夫婦一般在1933 年1 月1 日以后出生，女性須年滿49 周歲，只生育一個(gè)子女或合法收養(yǎng)一個(gè)子女，現(xiàn)在無存活子女或獨(dú)生子女被依法鑒定為殘疾(傷病殘達(dá)到三級以上)，未再生育或收養(yǎng)子女的家庭。20 世紀(jì)70 年代以來，我國實(shí)施了有計(jì)劃的生育政策，實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)定了低生育水平，同時(shí)推動(dòng)了人口、資源環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，計(jì)劃生育政策的社會(huì)負(fù)面后果也逐步顯現(xiàn)。失獨(dú)家庭作為一種新型的弱勢群體，面臨著多重困境，主要體現(xiàn)在精神遭受挫折、家庭功能缺陷、經(jīng)濟(jì)陷入窘迫、社會(huì)交往邊緣化等方面，而以上困境在失獨(dú)家庭面臨老齡化問題時(shí)顯得愈加棘手。

隨著第一批計(jì)生特殊家庭逐步進(jìn)入老齡化，計(jì)生特殊家庭養(yǎng)老需求的規(guī)模逐步擴(kuò)大，針對計(jì)生特殊家庭養(yǎng)老安排的政策窗口期已經(jīng)出現(xiàn)。如表1 所示，2018 年全國特別扶助對象數(shù)量是124.7 萬人，較2017 年增長了11.14%，除上海外，其他幾個(gè)省（自治區(qū)）的特扶對象增幅也都超過10%。計(jì)生特殊家庭規(guī)模的擴(kuò)大，加之我國步入快速老齡化階段，如何破解計(jì)生特殊家庭的養(yǎng)老困境，構(gòu)建計(jì)生特殊家庭的老年照護(hù)政策體系是實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告指出的“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境”的重要基礎(chǔ)。通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，國家對計(jì)生特殊家庭老年照護(hù)有以下幾類政策。

一、經(jīng)濟(jì)扶助

計(jì)生特殊家庭老齡人照護(hù)支持政策最主要的形式為經(jīng)濟(jì)扶助，且政策力度逐年強(qiáng)化。從2001 年的“給予必要的幫助”這種不清晰且難以操作的政策規(guī)定，到2018 年針對獨(dú)生子女死亡、傷殘家庭的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月450 元、350 元，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助水平不斷提高。然而，即便扶助金在動(dòng)態(tài)增長，但是對改善失獨(dú)老人生活狀況起到的作用有限。2017 年來，我國相應(yīng)的出臺(tái)了一些失獨(dú)老人的相關(guān)保障政策。2001 年制定的《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定:“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。”但是并未明確“必要的幫助”的內(nèi)容。2007 年《人口計(jì)生委 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》（國人口發(fā)〔2007〕78 號）指出，獨(dú)生子女傷殘、死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，符合相應(yīng)條件的，由政府給予每人每月不低于80 元和100 元的扶助金，直至亡故為止。2013 年《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41 號）明確規(guī)定“自2014 年起，將女方年滿49 周歲的獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到：城鎮(zhèn)每人每月270 元、340 元，農(nóng)村每人每月150 元、170 元，并建立動(dòng)態(tài)增長機(jī)制?！北M管2014 年失獨(dú)家庭補(bǔ)助金額有所增加，但相對應(yīng)獲得補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)更加明確。2016 年“全面二孩政策”實(shí)施，同時(shí)提出實(shí)行特別扶助制度動(dòng)態(tài)調(diào)整。2016 年財(cái)政部頒布的《衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于進(jìn)一步完善計(jì)劃生育投入機(jī)制的意見》（財(cái)社〔2016〕16 號）中規(guī)定“統(tǒng)一城鄉(xiāng)獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭扶助標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭扶助標(biāo)準(zhǔn)提高到與城鎮(zhèn)水平一致，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)行特別扶助制度動(dòng)態(tài)調(diào)整”。兩年后，經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn)再一次上調(diào)。2018 年財(cái)政部《國家衛(wèi)生健康委員會(huì)關(guān)于調(diào)整計(jì)劃生育家庭特別扶助制度扶助標(biāo)準(zhǔn)的通知》（財(cái)社〔2018〕22 號）明確指出“獨(dú)生子女死亡家庭特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)從每人每月340 元提高到每人每月450 元。獨(dú)生子女傷殘家庭特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)從每人每月270 元提高到每人每月350 元”。

二、養(yǎng)老照護(hù)

自2013 年來，計(jì)生特殊家庭老年人生活照料得到關(guān)注，但政策規(guī)定僅限于宏觀指導(dǎo)，缺少具有實(shí)踐性的細(xì)化政策。2013 年7 月1 日實(shí)施的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，“老年人無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助?！币?guī)定中提到“要給予供養(yǎng)或者救助”，此規(guī)定提到了“供養(yǎng)”。這表明計(jì)生特殊家庭老人的生活照料得到了一定程度的重視。同年，《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41 號）指出要做好養(yǎng)老保障工作，對于符合條件的計(jì)劃生育特殊困難家庭成員參加醫(yī)療保險(xiǎn)，應(yīng)按照當(dāng)?shù)卣呓o與參保繳費(fèi)補(bǔ)貼；對60 周歲及以上的計(jì)劃生育特殊困難家庭成員，特別是其中失能或部分失能的，要優(yōu)先安排入住政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；有條件的地方可對計(jì)劃生育特殊困難家庭成員中的生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。

盡管計(jì)生特殊家庭老年人照護(hù)得到一定程度重視，但是對該類群體照護(hù)的具體方針政策較缺乏?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》中惠及的人群數(shù)量類別較多，對于失獨(dú)老人的權(quán)益保障并沒有明確和細(xì)分，未明確規(guī)定老年人供養(yǎng)的方式、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。此外，《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中提到“要優(yōu)先安排入住政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，即根據(jù)老年人的身體狀況提供相對應(yīng)的支持，并且只明確了最低支持，而對支持的其他方面，例如照護(hù)服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容等都未提及。

三、醫(yī)療優(yōu)惠

現(xiàn)可查政策表明，2013 年開始，醫(yī)療優(yōu)惠政策逐漸向計(jì)劃生育特殊困難家庭傾斜。2013 年《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41 號）指出建立“綠色通道”，提供便利性醫(yī)療服務(wù)；給予低收入計(jì)生特殊困難家庭相應(yīng)醫(yī)療救助（并未明確救助內(nèi)容），以提高醫(yī)療保障水平。《關(guān)于推進(jìn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國醫(yī)改辦發(fā)〔2016〕）中針對計(jì)劃生育特殊家庭家庭醫(yī)生簽約服務(wù)做出了較為明確的指示。2017 年國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊家庭優(yōu)先便利醫(yī)療服務(wù)工作的通知》（國衛(wèi)辦家庭發(fā)〔2017〕37 號）指出計(jì)劃生育特殊家庭成員作為重點(diǎn)對象，優(yōu)先納入家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，提供優(yōu)先便利的醫(yī)療服務(wù)。同年，《中國計(jì)生協(xié)關(guān)于開展失獨(dú)家庭住院護(hù)理補(bǔ)貼保險(xiǎn)工作的通知》（國計(jì)生協(xié)〔2017〕30 號）針對計(jì)生特殊困難家庭知住院護(hù)理補(bǔ)貼保險(xiǎn)的對象、保障內(nèi)容、保障周期與費(fèi)用做出了指導(dǎo)性意見，規(guī)定49 歲以上失獨(dú)父母，疾病或意外住院期間可獲得100 元/天—150 元/天的住院護(hù)理補(bǔ)貼，一年累計(jì)理賠天數(shù)為90 天或以上，保費(fèi)來源可以財(cái)政投入為主，社會(huì)資助和個(gè)人繳費(fèi)為輔。

四、社會(huì)關(guān)懷

對于計(jì)劃生育特殊困難家庭的社會(huì)關(guān)懷形式逐年豐富，逐漸從心理層面到生育層面。2013 年《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41 號）指出開展社會(huì)關(guān)懷。開展精神慰藉與心理疏導(dǎo)；提供住房保障（對生活貧困、住房困難的城鎮(zhèn)計(jì)劃生育特殊困難家庭申請廉租房、公租房等保障性住房的，要優(yōu)先給予安排；對農(nóng)村計(jì)劃生育特殊困難家庭，要按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)先納入農(nóng)村危房改造范圍；優(yōu)先安排子女收養(yǎng)；對于傷殘獨(dú)生子女家庭提供素質(zhì)與技能教育培訓(xùn)；針對家庭成員死亡可提供喪葬補(bǔ)貼；建立計(jì)劃生育特殊困難家庭聯(lián)系人制度。2014 年《關(guān)于開展計(jì)劃生育特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41 號）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了2013 年《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41 號）中對于計(jì)劃生育特殊困難家庭各方面的幫扶。主要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生活關(guān)懷（實(shí)施緊急救助、開展慰問活動(dòng)）、養(yǎng)老關(guān)懷(安排養(yǎng)老照料/老年護(hù)理補(bǔ)貼)、健康關(guān)懷（加強(qiáng)健康管理、提供就醫(yī)便利）、精神關(guān)懷(建立聯(lián)系制度/進(jìn)行心理疏導(dǎo)/開展親情牽手/組織聯(lián)誼活動(dòng))、生育關(guān)懷（提供生育服務(wù)、協(xié)助安排收養(yǎng)）。

綜上，通過對國家層面政策內(nèi)容的梳理分析發(fā)現(xiàn)，首先，政策在向全面、系統(tǒng)、科學(xué)方向良性發(fā)展，逐步形成以經(jīng)濟(jì)扶助為主，內(nèi)容涵蓋醫(yī)療、照護(hù)、社會(huì)關(guān)懷的政策體系。其次，政策涵蓋內(nèi)容之間發(fā)展還不平衡。如現(xiàn)有政策體系中有關(guān)經(jīng)濟(jì)扶助的標(biāo)準(zhǔn)、金額等細(xì)節(jié)不斷完善，與此形成鮮明對比的是有關(guān)醫(yī)療、照護(hù)、社會(huì)關(guān)懷等方面的政策體系還較為籠統(tǒng)。這類政策與計(jì)生特殊家庭老年人的生活日常緊密相連，政策的缺位或模糊可能降低這些老年人對政策的獲得感和滿意度，進(jìn)一步提升他們的不安全感，稀釋不斷提高的經(jīng)濟(jì)扶助帶來的積極效應(yīng)。最后，政策的著眼點(diǎn)局限于個(gè)人層面，目標(biāo)設(shè)置還較為單一，如主要著眼于計(jì)生特殊家庭老年人基本生活的最低標(biāo)準(zhǔn)，缺乏從整體的視角系統(tǒng)提升計(jì)生特殊家庭能力建設(shè)與發(fā)展的政策設(shè)計(jì)，還未實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)“找答案”式的政策設(shè)計(jì)向主動(dòng)“創(chuàng)造性解決問題”的政策方向發(fā)展。