系統(tǒng)持久提升科研經(jīng)費(fèi)管理體制的有效性

王雍君

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

科研經(jīng)費(fèi)管理體制的有效性與可靠性攸關(guān)國家的創(chuàng)新能力和國際競爭力，長期而言尤其如此。中國要從制造業(yè)大國邁向創(chuàng)新型大國，除了持續(xù)穩(wěn)定地增加科研投入外，更依賴持續(xù)不斷地改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理體制以釋放其巨大潛能

新近頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（以下簡稱《意見》），在秉承近年相關(guān)政策文件確立的改革方向與總體思路的基礎(chǔ)上，提出了范圍更廣、力度更大、責(zé)任落實(shí)更為明確的改革方案，如果全面落實(shí)到位，可望為系統(tǒng)持久提升科研經(jīng)費(fèi)管理體制的有效性作出重大貢獻(xiàn)，從而加速中國邁向創(chuàng)新型大國的進(jìn)程。這一樂觀預(yù)期根植于《意見》全文貫穿的“鐵三角”（績效、激勵、分權(quán)）邏輯。

科研管理的“績效—激勵—分權(quán)”邏輯

中國已然成為全球科研經(jīng)費(fèi)排名第二、科研人員數(shù)量排名第一的科研大國，但科研成果的整體質(zhì)量和轉(zhuǎn)化應(yīng)用排名很不樂觀，主要原因可以追溯到財政科研經(jīng)費(fèi)管理體制的內(nèi)在缺陷：偏離科研活動本質(zhì)屬性決定的“鐵三角邏輯”，即以結(jié)果績效依賴激勵與分權(quán)管理的邏輯。

結(jié)果績效指科研成果的質(zhì)量、數(shù)量及其應(yīng)用前景。如果不能對結(jié)果作出貢獻(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)的價值將無從體現(xiàn)。所以，良好的科研管理首先必須是“結(jié)果導(dǎo)向的績效管理”，但現(xiàn)行體制長期把主要注意力置于過程和財務(wù)合規(guī)，從而削弱和分散了結(jié)果關(guān)注，這在人文與社會科學(xué)的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域尤其明顯?！斑^程”涉及立項(xiàng)、申報、資金撥付、評審直至最終結(jié)項(xiàng)的各個環(huán)節(jié)，非常繁瑣、費(fèi)時費(fèi)力，而且很難保證把科研項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)分配給真正的“科研能人”，以至劣幣驅(qū)逐良幣、資金與項(xiàng)目“碎片化”現(xiàn)象盛行。科研成果評價標(biāo)準(zhǔn)和評審機(jī)制的缺陷使上述情形更趨惡化。

科研活動屬于智識性極強(qiáng)的人類活動，失敗風(fēng)險很高，而且一旦失敗即前功盡棄。這些固有特性在邏輯上要求管理重心從過程合規(guī)轉(zhuǎn)向結(jié)果，還要求把“結(jié)果依賴激勵與分權(quán)”的邏輯牢固地植入管理體制。簡言之，要想多出成果、出高質(zhì)量成果，最重要的兩個條件必須滿足：解決激勵問題，即充分調(diào)動科研人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的科研積極性；解決自主權(quán)問題，即賦予項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以必要的自主管理權(quán)。如果什么都不能改變，什么也不允許改變，那么什么也不會改變。

結(jié)果導(dǎo)向的管理邏輯就是“激勵加分權(quán)”的因果邏輯。沒有種下“激勵”和“分權(quán)”的“因”，便不會有績效的“果”。然而，現(xiàn)行體制的激勵與分權(quán)力度太小，很難充分調(diào)動科研人員與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的積極性，也很難容許、更不用說鼓勵他們?nèi)L試作出必要的改變，包括更有效地配置與使用科研經(jīng)費(fèi)?！安缓线壿嫛钡膯栴}由來已久、根深蒂固，以至2018年來出臺的相關(guān)政策改革也未扭轉(zhuǎn)局面，但這次出臺的《意見》很可能使局面改觀：因?yàn)椤拌F三角”邏輯被植入新的管理體制。

結(jié)果導(dǎo)向

《意見》從三個方面強(qiáng)調(diào)了結(jié)果導(dǎo)向和相關(guān)措施。

首先，明確要求項(xiàng)目管理部門“從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變”，相關(guān)措施包括建立完善分類和差異化的績效評價指標(biāo)體系，強(qiáng)化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，以及把績效評價結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)支持的重要依據(jù)。

其次，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目承擔(dān)單位要“引導(dǎo)科研資源向優(yōu)秀人才和團(tuán)隊傾斜”，以及“提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益”。前者對確?！白屇苋俗隹蒲小?、減少劣幣驅(qū)逐良幣和集中財力攻關(guān)科研難題至關(guān)緊要，但實(shí)施起來非常不易，因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)占優(yōu)”、暗箱操作和利益扭曲原則的種種作為，在真實(shí)世界中很難被遏制，更不用說根除。

最后，《意見》還從強(qiáng)調(diào)“為科研人員減負(fù)”的角度強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向。明確規(guī)定的主要措施包括：簡化科研項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)題財務(wù)管理，推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)無紙化報銷，全面落實(shí)科研財務(wù)助理制度，加快科研經(jīng)費(fèi)撥付力度，合理確定經(jīng)費(fèi)撥付計劃，通過優(yōu)化科技創(chuàng)新類引導(dǎo)基金的使用強(qiáng)化具有重大價值的科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，以及改進(jìn)科研人員因公出國（境）管理方式。

激勵機(jī)制

激勵機(jī)制關(guān)注調(diào)動科研人員與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的科研積極性，這是《意見》特別強(qiáng)調(diào)的核心內(nèi)容，大致分為兩類措施。

第一類是加大科研人員激勵力度，具體措施包括：提高間接費(fèi)用比重、擴(kuò)大穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)提取獎勵的經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)范圍，擴(kuò)大勞務(wù)費(fèi)開支范圍，合理核定績效工資總量，以及加大科技成果轉(zhuǎn)化激勵力度。

第二類激勵措施針對貢獻(xiàn)突出者和頂尖領(lǐng)銜科學(xué)家?！兑庖姟芬?guī)定項(xiàng)目承擔(dān)單位的間接費(fèi)用使用“應(yīng)向創(chuàng)新績效突出的團(tuán)隊和個人傾斜”，分配績效工資時“要向承擔(dān)國家科研任務(wù)較多、成效突出的科研人員傾斜”，“探索對急需緊缺、業(yè)內(nèi)認(rèn)可、業(yè)績突出的極少數(shù)高層級人才實(shí)行年薪制”，以及對遴選的全球頂尖領(lǐng)銜科學(xué)家“給予持續(xù)穩(wěn)定的科研經(jīng)費(fèi)支持”。

激勵機(jī)制與結(jié)果導(dǎo)向緊密相連。結(jié)果導(dǎo)向反映“做正確的事”，激勵機(jī)制反映“負(fù)責(zé)任地做事”：對預(yù)期達(dá)到結(jié)果負(fù)責(zé)?？蒲腥藛T得到獎賞不僅源于其“努力”，更源于其“結(jié)果”。如果結(jié)果不佳，即便整個過程付出足夠努力，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。激勵機(jī)制不僅獎賞成功，也懲罰失敗。區(qū)分兩類失敗非常重要：可避免失敗和不可避免失敗。前者系可抗拒的人為失敗，后者系不可抗拒的非人為失敗。科研活動的根本目的是創(chuàng)新。要想創(chuàng)新就要容忍失敗，但只是不可避免的失敗才應(yīng)被容忍。這些考慮，表明激勵機(jī)制的設(shè)計既重要又復(fù)雜，因而值得費(fèi)心思量。

分權(quán)管理

科研活動可分為“知識生產(chǎn)”和“知識運(yùn)用”。這是兩個既緊密相連又截然不同的領(lǐng)域，適合采用不同的管理邏輯：知識生產(chǎn)依賴分權(quán)管理，知識運(yùn)用依賴集權(quán)管理?！兑庖姟匪?guī)范的科研經(jīng)費(fèi)管理主要針對知識生產(chǎn)，因而特別強(qiáng)調(diào)賦予科研人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目承擔(dān)單位的管理自主權(quán)，大致分為三類措施。

第一類是擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)，主要包括：簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)包干制實(shí)施范圍，以及結(jié)合資金留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用。

第二類是優(yōu)化科研儀器設(shè)備采購?！兑庖姟芬?guī)定簡化科研儀器設(shè)備采購流程：對科研儀器設(shè)備和耗材采用特事特辦、隨到隨辦的采購機(jī)制，可不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)程序。

第三類是治理機(jī)制與負(fù)面清單制度?！兑庖姟芬?guī)定：鼓勵地方對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)采用與國際接軌的治理結(jié)構(gòu)和市場化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院（所）長負(fù)責(zé)制；探索實(shí)行負(fù)面清單管理，賦予經(jīng)費(fèi)使用的更大自主權(quán)，包括自主決定科研成果轉(zhuǎn)化及推廣應(yīng)用。負(fù)面清單指“禁止性支出與事項(xiàng)以外皆為許可”的清單，作為增強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)的一項(xiàng)重要措施。

以合規(guī)為前提

《意見》在將“鐵三角”邏輯植入科研經(jīng)費(fèi)管理的同時，也為其明確預(yù)設(shè)了合規(guī)的前提。這基于如下理念：強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向、激勵機(jī)制和管理分權(quán)的努力，必須置于基本的合規(guī)性控制之下，包括財務(wù)合規(guī)和進(jìn)度合規(guī)?！兑庖姟诽岢龅暮弦?guī)措施包括：加強(qiáng)財會監(jiān)督、財會監(jiān)督與日常監(jiān)督的貫徹協(xié)調(diào)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督，項(xiàng)目承擔(dān)單位動態(tài)監(jiān)管、實(shí)時提醒以確保經(jīng)費(fèi)合理規(guī)范使用，建立科研信用記錄并對嚴(yán)重失信行為實(shí)行追責(zé)和懲戒，以及強(qiáng)化項(xiàng)目承擔(dān)單位的自我約束和內(nèi)部管理制度。

中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理體制事關(guān)重大，足以影響全國范圍的科研經(jīng)費(fèi)管理績效。管理工作千頭萬緒、紛繁復(fù)雜，但其成敗得失主要取決于“是否合乎邏輯”，或者換句話說，是否遵循科研活動的客觀規(guī)律與正確規(guī)范。與垃圾采集與處理等下游性活動不同，科研活動屬于典型的“產(chǎn)出與成果不一致”的上游性活動，采用結(jié)果導(dǎo)向的管理體制尤其重要，而結(jié)果導(dǎo)向在邏輯上必須解決兩個關(guān)鍵問題：一個是激勵機(jī)制，另一個是管理自主性。正是在貫穿了這一“鐵三角”邏輯的意義上，《意見》不失為科研經(jīng)費(fèi)管理體制的重大進(jìn)步，可望為促進(jìn)中國邁向創(chuàng)新型大國作出重要貢獻(xiàn)。

前景展望

科研經(jīng)費(fèi)管理體制的有效性與可靠性攸關(guān)國家的創(chuàng)新能力和國際競爭力，長期而言尤其如此。中國要從制造業(yè)大國邁向創(chuàng)新型大國，除了持續(xù)穩(wěn)定地增加科研投入外，更依賴持續(xù)不斷地改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理體制以釋放其巨大潛能。這是一個持續(xù)不斷的系統(tǒng)工程，《意見》的全面落實(shí)將有力地推進(jìn)這項(xiàng)工程，但仍需三項(xiàng)關(guān)鍵性的配套改革才會更加奏效。

首先，消除科研經(jīng)費(fèi)分配與使用上的碎片化。中國每年的科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模龐大且不斷增長，但科研經(jīng)費(fèi)分配過于分散導(dǎo)致難以“集中財力辦大事”，以及缺失至關(guān)緊要的綜合集成。在最重要的地方投入大量資源與關(guān)鍵人才，以及確保相關(guān)研究間的高度匹配協(xié)同，在任何時候都應(yīng)作為“最佳資源投入哲學(xué)”被嚴(yán)格遵從?？蒲薪?jīng)費(fèi)分配的碎片化和協(xié)同性不足由來已久且根深蒂固，需要訴諸超越《意見》的強(qiáng)力舉措才能消除。

其次，確?！澳苋俗隹蒲小钡捏w制機(jī)制至關(guān)緊要。中國科技隊伍規(guī)模龐大、全球排名第一，但真正的“科研能人”卻是少數(shù)，他們成功申請到科研項(xiàng)目的概率與其科研能力不相稱。要防止申報程序被暗箱操縱，防止“在位優(yōu)勢”“頭銜優(yōu)勢”和投機(jī)取巧者利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象長盛不衰，放大了碎片化和協(xié)同性缺失的負(fù)面后果：降低配置效率。

最后，基礎(chǔ)研究缺失嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀亟須扭轉(zhuǎn)。“領(lǐng)導(dǎo)批示”和同行評價不能取代評價標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制建設(shè)，包括代表作制度。建立嚴(yán)謹(jǐn)評價標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制實(shí)為當(dāng)務(wù)之急，否則，結(jié)果導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)管理體制勢必落空。一般地講，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)涵蓋四個關(guān)鍵評價維度：重要性、邏輯、創(chuàng)新度與應(yīng)用前景。確保評價程序不被世俗壓力扭曲同等重要。