論城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)：緣由、困境、路徑

徐 彬

（貴州師范大學(xué)數(shù)學(xué)科學(xué)學(xué)院 貴州貴陽 550025）

基層治理是國(guó)家治理的基石。基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理，推進(jìn)城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程和重要步驟。為此中共中央、國(guó)務(wù)院先后于2016年和2021年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》作為推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著基層治理進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)的時(shí)代。作為城市基層治理的基本構(gòu)成部分，城市社區(qū)是公民政治活動(dòng)的重要參與平臺(tái)，“是新興政治的根本所在”。[1]近些年來，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，城市出現(xiàn)了一些大型社區(qū)。這些社區(qū)因?yàn)橹卫硪?guī)模過大使得基本公共服務(wù)供給不足與人口過多的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。因此大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，也是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重大議題。

城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的緣由

十八大以來，我國(guó)城市社區(qū)治理邁向新時(shí)代，城市社區(qū)治理也進(jìn)行了各種形式的創(chuàng)新實(shí)踐?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程中卻滋生著動(dòng)亂”[2]。城市社區(qū)治理作為基層社會(huì)治理的主要形式，承載著應(yīng)對(duì)與消除城市現(xiàn)代化過程中滋生各種動(dòng)亂的歷史任務(wù)。然而，隨著社會(huì)發(fā)展變化的日趨復(fù)雜和人們需求的日益多樣，傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理，在方式與能力上已經(jīng)不適用于當(dāng)前的實(shí)際需要，亟需進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。

城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是破解新時(shí)代基層治理困境的現(xiàn)實(shí)需求。社會(huì)和人的發(fā)展需要是城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。社會(huì)變遷驅(qū)動(dòng)社會(huì)和人的需要發(fā)生改變。政治和經(jīng)濟(jì)體制改革帶來政治和社會(huì)的變化，也為社區(qū)治理帶來了新需要。人發(fā)展的需要尤其是政治需求也是是社區(qū)治理變遷的動(dòng)力因素。在新時(shí)代中，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要已成為新時(shí)期的歷史任務(wù)，基層社會(huì)治理也進(jìn)入了全新的歷史時(shí)期，必然要求基層社會(huì)治理需要全新的治理體系和治理方式。但是實(shí)踐上，一方面由于國(guó)家行政力量在社區(qū)治理過程中過度介入，社區(qū)治理承擔(dān)著大量行政職能，呈現(xiàn)出一元化和行政化態(tài)勢(shì)，使得社區(qū)治理過于依賴國(guó)家，缺失公共性，自治疲軟。另一方面城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于社區(qū)涌入大量流動(dòng)人口，城市社區(qū)成為陌生人社區(qū)，成員之間互動(dòng)不暢通，社區(qū)資源整合困難，這些都可能帶來社區(qū)沖突和矛盾升級(jí)，成為城市發(fā)展的隱性不穩(wěn)定因素。因此，社區(qū)治理必須更為科學(xué)化、現(xiàn)代化才能破除社區(qū)治理困境。

城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變遷的邏輯依循。隨著社會(huì)發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)不再是簡(jiǎn)單的二元對(duì)立關(guān)系。這種關(guān)系的形成是城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在邏輯。在日趨復(fù)雜的社會(huì)治理中，遵循傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立關(guān)系模式，已經(jīng)不能解決當(dāng)下社區(qū)治理中出現(xiàn)的各種問題。在現(xiàn)代國(guó)家治理和社會(huì)治理中，二者逐漸走向互動(dòng)。因此國(guó)家與社會(huì)的強(qiáng)強(qiáng)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。在國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)中，二者相互承認(rèn)并相互依賴，共同承擔(dān)責(zé)任。在城市社區(qū)治理過程中，國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)能夠充分調(diào)動(dòng)各方主體的參與積極性，整合社會(huì)利益，破解國(guó)家與社會(huì)二元分化的局面。因此城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)就是在社區(qū)公共事務(wù)的治理過程中，國(guó)家與社會(huì)進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，良性互動(dòng)，合作治理，以期實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)，是國(guó)家與社會(huì)雙重能力增強(qiáng)情況下的戰(zhàn)略性調(diào)整。

城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是構(gòu)建社區(qū)治理新格局的價(jià)值旨?xì)w。為回應(yīng)當(dāng)前城市社區(qū)治理中的矛盾變化和現(xiàn)實(shí)需求，共建共治共享治理格局要求多元治理主體互動(dòng)，共同參與和共享成果，共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)發(fā)展和穩(wěn)定。因此，將城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是黨和國(guó)家對(duì)日益復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化社區(qū)治理發(fā)展態(tài)勢(shì)的回應(yīng)，也是推動(dòng)基層群眾自治的一種有效舉措。共建共治共享治理格局是將多元主體整合社區(qū)治理體系之中，在治理過程中表達(dá)自身的利益訴求、參與社區(qū)事務(wù)的管理、享受社區(qū)治理成果。故而社區(qū)治理新格局的建構(gòu)即為通過引入多元治理主體，充分調(diào)動(dòng)各方主體的參與積極性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之目的；而賦予參與治理的主體以利益分配權(quán)，允許其享有治理成果的分配是推動(dòng)城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的動(dòng)力。

城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的必經(jīng)之路。實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目的，也是實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的前進(jìn)方向。社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn)就是在社會(huì)治理中融合社區(qū)公共領(lǐng)域和居民私人領(lǐng)域，達(dá)致各方主體之間的力量平衡，厘清各方主體的權(quán)限和責(zé)任，促成各方主體的通力合作，引導(dǎo)大家向著良善的方向共同發(fā)力。而社區(qū)是社會(huì)的最小單元和有機(jī)組成部分，其治理效果和質(zhì)量直接關(guān)系著社會(huì)治理的水平。因此城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是社區(qū)善治的重要步驟，社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)是城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的最終目標(biāo)。所以，城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是社會(huì)善治的必經(jīng)之路。

大型城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的困境

在治理過程中，不同社區(qū)根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況選擇了不同的治理模式，呈現(xiàn)不同的治理形式、組織結(jié)構(gòu)和發(fā)展路徑。但其在治理主體、治理制度、治理邏輯等方面均具有一致性。首先，在治理主體的構(gòu)成上，以黨政為主導(dǎo)，其他主體為補(bǔ)充的多元治理主體已初步形成。在我國(guó)城市社區(qū)治理的發(fā)展過程中，國(guó)家力量扮演了關(guān)鍵性角色?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》的先后頒發(fā)，就是從制度引領(lǐng)的層面，在城市社區(qū)治理中確立黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)地位與主導(dǎo)角色。其次，在治理制度上，以居委會(huì)組織法為核心，以各類法規(guī)、政策文件為主體，以居民自治公約為補(bǔ)充的，包含宏觀設(shè)計(jì)和具體運(yùn)作兩個(gè)維度的制度化體系已經(jīng)形成。通過宏觀設(shè)計(jì)和具體運(yùn)作兩個(gè)維度的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了社區(qū)治理的服務(wù)性、自治性、和諧性以及參與性，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市社區(qū)治理的動(dòng)態(tài)調(diào)整。最后，在治理模式上，多元主體互動(dòng)治理的模式已成型。順應(yīng)城市社區(qū)外在環(huán)境和內(nèi)在情況的發(fā)展變化，社區(qū)治理也根據(jù)實(shí)際情況和環(huán)境改變?cè)谏鐓^(qū)空間內(nèi)進(jìn)行調(diào)整、適應(yīng)和互動(dòng)，調(diào)適各方治理主體的關(guān)系，以求共同目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)。但城市社區(qū)治理還面臨著重重桎梏，制約著社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展。

行政主導(dǎo)下的治理錯(cuò)位。城市社區(qū)治理中行政化的現(xiàn)象比較突出，治理活動(dòng)大多在行政的主導(dǎo)下進(jìn)行，居委會(huì)的作用發(fā)揮不充分，其他主體的參與空間也比較小。一方面，黨政部門對(duì)社區(qū)管理職能的落實(shí)高度依賴居委會(huì)，居委會(huì)實(shí)際上作為上級(jí)黨政部門在社區(qū)的代理機(jī)構(gòu)而存在。另一方面，居委會(huì)在社區(qū)治理過程總是面臨著權(quán)力小責(zé)任大的困局，其主要工作都在完成黨政部門下派的事務(wù)，無法及時(shí)回應(yīng)社區(qū)居民反應(yīng)的訴求，城市社區(qū)自治虛置現(xiàn)象嚴(yán)重。[3]

治理情境下的規(guī)范不足。社區(qū)治理的穩(wěn)定運(yùn)行必須依賴于完備的相關(guān)制度體系。但是目前社區(qū)治理的制度體系還具有一定的滯后性。城市社區(qū)治理的制度建設(shè)要突出治理場(chǎng)域的“在地化”問題，強(qiáng)調(diào)治理場(chǎng)域的情景，劃定公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限。但是目前社區(qū)治理的制度體系在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的劃分和設(shè)定還沒有實(shí)現(xiàn)。

治理調(diào)適下的相對(duì)滯后。在城市社區(qū)治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)中，政治系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)等三大子系統(tǒng)在治理中發(fā)揮的作用、自主性并不均衡，治理調(diào)適的相對(duì)滯后。在三大子系統(tǒng)中，政治系統(tǒng)中黨政力量是城市社區(qū)治理中作用最大、自主性最強(qiáng)的力量，而社會(huì)系統(tǒng)中的社會(huì)力量在城市社區(qū)治理中的作用則相較不足，自主性不強(qiáng)。社會(huì)系統(tǒng)對(duì)于政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的依附也不能很好適應(yīng)動(dòng)態(tài)化的治理環(huán)境；而政治和行政系統(tǒng)科層式的運(yùn)作方式在調(diào)適的及時(shí)性上則不可避免的帶有一定的滯后性。

面對(duì)這些問題，需要在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上對(duì)原因作出分析。首先，公共性不足。公共問題的解決是社區(qū)治理主要任務(wù)。公共性缺乏是制約社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵因素。城市社區(qū)治理中參與的社會(huì)組織數(shù)量太少與參與頻率低，社區(qū)社會(huì)組織“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，在社區(qū)治理中，成員參與象征性現(xiàn)象突出，參與人員固定。其次，治理界限不明。治理過程權(quán)限與范圍模糊不清是限制社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要因素。一是在城市社區(qū)治理中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府與社會(huì)的關(guān)系不斷改變，二者之間互動(dòng)的界限模糊尤為明顯。二是社區(qū)各治理主體間職能的界限模糊難以形成良性互動(dòng)。在陌生人社區(qū)的情形下，這種界限模糊問題會(huì)透支社會(huì)性資源。再次，財(cái)政資源依賴。政府財(cái)政撥款是社區(qū)治理的財(cái)政來源。社區(qū)治理模式由四級(jí)管理體制改為三級(jí)管理體制，社區(qū)服務(wù)中心財(cái)權(quán)上收，引發(fā)“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”失衡，社區(qū)治理財(cái)政基礎(chǔ)匱乏。最后，法治建設(shè)不夠。社區(qū)治理所需的法律依據(jù)滯后也是阻礙社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的另一個(gè)重要障礙。社區(qū)治理法治建設(shè)薄弱主要表現(xiàn)為：在內(nèi)容上《城市居民委員會(huì)組織法》不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境都發(fā)生的變化，已有明顯滯后性；在形式上多以黨委、政府政策性文件為主；在具體條款上各治理主體的法律地位和法律關(guān)系不明確，職權(quán)范圍模糊，導(dǎo)致社區(qū)公共事務(wù)的范圍不清，治理主體的工作任務(wù)和職責(zé)虛化，治理程序不規(guī)范。

大型城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的路徑

黨的十八大以來，黨中央為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了新部署、新安排。因此優(yōu)化權(quán)力配置、完善制度體系和保持治理調(diào)適是社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)之路。

通過對(duì)社區(qū)賦權(quán)增能的形式優(yōu)化社區(qū)治理的權(quán)力配置。社區(qū)治理中“權(quán)小責(zé)大”尷尬處境的改變，必須通過向社區(qū)賦權(quán)增能的形式來優(yōu)化其權(quán)力配置，提高各治理主體在治理過程中整體能力。在我國(guó)社區(qū)組織體系中，政府與居委會(huì)等基層群眾性自治組織之間是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系而非上下級(jí)的行政關(guān)系，只有通過對(duì)社區(qū)賦權(quán)增能，優(yōu)化社區(qū)治理中的權(quán)力配置，才能理順社區(qū)組織體系中的權(quán)力關(guān)系。首先，充分利用黨的統(tǒng)籌能力，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用價(jià)值引領(lǐng)、資源整合、利益協(xié)調(diào)等方式協(xié)調(diào)政府職能部門與居委會(huì)等基層群眾性自治組織之間的作用，增強(qiáng)社區(qū)治理的整體性和聯(lián)動(dòng)性。其次，明確“自治權(quán)力”和“行政權(quán)力”的行使主體，劃定社區(qū)治理中政府職能部門與居委會(huì)等基層群眾性自治組織之間的權(quán)力邊界。只有劃定了社區(qū)治理中的權(quán)力邊界，才能處理好多元治理主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮居委會(huì)等基層群眾性自治組織的作用。最后，下放事權(quán)的同時(shí)必須匹配執(zhí)法權(quán)下移。事權(quán)與執(zhí)法權(quán)“錯(cuò)位”問題是社區(qū)治理中基層行政負(fù)擔(dān)過重和居委會(huì)的“行政化”問題突出的主要原因。因此在下放事權(quán)的時(shí)候必須下放執(zhí)法權(quán)，并做好相應(yīng)的保障工作。

通過硬法與軟法相結(jié)合的方式來完善社區(qū)治理的制度體系。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)的基本方向是法治化和制度化。社區(qū)治理中矛盾的化解和困境的破解，必須用法治思維和法治方式來進(jìn)行。社區(qū)治理須納入到剛性制度約束中。因此社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)必須在法律和制度框架之內(nèi)進(jìn)行。社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)必須兼顧“硬法”和“軟法”，注重二者的銜接?！坝卜ā睆捻攲釉O(shè)計(jì)層面為社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的未來發(fā)展規(guī)引方向?！败浄ā眲t是對(duì)制度和法律可能存在的縫隙進(jìn)行補(bǔ)充，使其更具有適應(yīng)性。社區(qū)治理需要以法治作為行動(dòng)依據(jù)，參與治理主體的權(quán)責(zé)界定、行動(dòng)邏輯、互動(dòng)策略、治理資源和治理手段等內(nèi)容，都必須有法律規(guī)定。因此在硬法層面上，要從頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)頒布時(shí)間較早且不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化需要的法律及時(shí)予以修訂，并建立健全有關(guān)社會(huì)組織的相關(guān)法律、健全城市基層黨建制度、政府職能部門權(quán)責(zé)劃分制度和社區(qū)協(xié)商議事制度，厘清政府職能部門與居委會(huì)等基層群眾性自治組織之間的關(guān)系，為社會(huì)組織的培育、黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮、政府職能部門權(quán)責(zé)劃分清單制度化的形成、社區(qū)自治的運(yùn)行提供制度保障。在軟法層面上，要從具體運(yùn)作角度推動(dòng)居民自治公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等軟法發(fā)展的現(xiàn)代化，挖掘其現(xiàn)代性價(jià)值、摒棄落后的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的軟法之治和柔性治理。在社區(qū)治理過程中，對(duì)一些社區(qū)問題和居民矛盾，交由社區(qū)依據(jù)軟法規(guī)則自行解決和自我協(xié)調(diào)，可以增加問題解決與矛盾化解的成功概率。

通過嵌入與調(diào)適相結(jié)合的思路來保持社區(qū)治理的動(dòng)態(tài)調(diào)適。政治系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)要保證與治理環(huán)境相適應(yīng)和匹配，須在治理思路上引入嵌入與調(diào)適相結(jié)合的方法。首先，推動(dòng)政治系統(tǒng)在治理中的嵌入與調(diào)適，在理念、組織、技術(shù)上探索嵌入的新路徑，強(qiáng)化黨在社區(qū)治理中的制度優(yōu)勢(shì)，提高其動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。其次，推動(dòng)行政系統(tǒng)在治理中的嵌入與調(diào)適，在方式和格局上，改變行政系統(tǒng)大包大攬的傳統(tǒng)方式，推動(dòng)多元治理格局的形成。同時(shí)，調(diào)適治理角色、功能以及架構(gòu)，嘗試間接參與、扮演兜底角色、探索大部門制改革等。最后，推動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)在治理中的嵌入與調(diào)適，通過資源發(fā)放、人才培養(yǎng)、政策保障等方面對(duì)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行培育，增強(qiáng)社會(huì)自組織的治理力量，發(fā)揮自我調(diào)適作用，解決社會(huì)系統(tǒng)在治理的脫嵌問題。

城市大型社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要單元。隨著時(shí)代的變遷、人們對(duì)于美好生活需求的變化和社會(huì)復(fù)雜程度的增加，城市社區(qū)治理的難度也在增加。社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平不僅關(guān)乎著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的狀況，還關(guān)系著城市發(fā)展的基本質(zhì)量，更是民眾的幸福指數(shù)直接關(guān)聯(lián)。社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要在對(duì)實(shí)踐中的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)檢視的基礎(chǔ)上，按照治理體系和治理現(xiàn)代化建設(shè)的原則和要求，結(jié)合治理場(chǎng)域的區(qū)域特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行，以期適應(yīng)社區(qū)治理的動(dòng)態(tài)過程，達(dá)到“善治”的理想目標(biāo)。