我國反壟斷罰款制度的問題研究

劉 祥

（山東科技大學(xué) 山東青島 266000）

我國反壟斷罰款制度的現(xiàn)狀

我國《反壟斷法》目的是維護(hù)消費者利益和社會公共利益。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依據(jù)罰款制度，對于經(jīng)濟(jì)社會出現(xiàn)的利用壟斷違法行為的經(jīng)營者進(jìn)行處罰，維護(hù)良好的競爭環(huán)境。首先，針對罰款制度所規(guī)定的“上一年”和“銷售額”，我國反壟斷罰款制度表述迷糊，在實踐中如何讓認(rèn)定有著不同理解的適用。其次，我國反壟斷法中規(guī)定沒收違法所得和罰款兩種方式，根據(jù)立法目的這兩種方式并用，但是沒收違法所得極少適用，同時罰款的比例很低。最后，我國反壟斷罰款制度針對壟斷違法行為的主體，在法律規(guī)定和實踐中并未做到統(tǒng)一性?！斗磯艛喾ā分薪?jīng)營者的范圍為自然人、法人和其他組織。但是實踐中對于處罰的對象為子公司、分公司或者孫公司。

我國反壟斷法下罰款制度制度嚴(yán)厲程度偏低

罰款制度中相關(guān)概念模糊不清

我國反壟斷罰款制度規(guī)定“上一年度銷售額”作為罰款的基準(zhǔn)，但是規(guī)定過于粗放，操作性不強，導(dǎo)致對于“上一年度”和“銷售額”的不同理解將給處罰企業(yè)時產(chǎn)生效果不同。

上一年度。我國反壟斷罰款制度對于“上一年度”沒有進(jìn)行詳細(xì)的界定，所以壟斷執(zhí)法機構(gòu)在確定處罰期限時具有不確定性。首先，“上一年”看成企業(yè)進(jìn)行壟斷違法行為時產(chǎn)生銷售額所擬制的時間，因此，罰款制度規(guī)定的“上一年度”并未確定從哪個時間點起算。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有不同理解，認(rèn)為“上一年度”為被處罰時的上一年度，或者認(rèn)為“上一年度”是按照被處罰時的上一年度。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對壟斷違法行為者進(jìn)行處罰時大多數(shù)時認(rèn)定的“上一年度”為被處罰時的上一年度，也有少數(shù)案件認(rèn)為“上一年度”是壟斷違法行為被反壟斷執(zhí)法機構(gòu)立案時的上一年度。

其次，經(jīng)營者實施的壟斷違法行為涉及國外因素。壟斷執(zhí)法機構(gòu)所按照的處罰期限是“上一年度”。因我國采用會計年度與日歷年度相一致的“歷年制”，不同國家對于會計年度的不同規(guī)定。此時，壟斷違法行為的經(jīng)營者在實施壟斷違法行為時涉及到不同的會計年度的規(guī)定，壟斷執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行處罰時所依據(jù)的會計年度的規(guī)定無法確定。因此，為了壟斷執(zhí)法機構(gòu)更好的適用罰款制度應(yīng)該當(dāng)明確“上一年度”。

銷售額。我國反壟斷罰款制度規(guī)定的“銷售額”作為罰款的計算基準(zhǔn)是合理的，其中相比沒收違法所得更加容易獲得。同時也具有不確定性?！颁N售額”這個概念是指經(jīng)營者實施壟斷違法行為期間銷售產(chǎn)品獲得的財產(chǎn)。通過整理反壟斷案件，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對于“銷售額”的表述不明確，從而出現(xiàn)以下內(nèi)涵的理解。從產(chǎn)品或者服務(wù)角度，企業(yè)在實施壟斷違法行為時可能銷售多種產(chǎn)品或者服務(wù)，因此，這里的“銷售額”可以理解成經(jīng)營者實施壟斷違法行為時所有產(chǎn)品或者服務(wù)的總銷售額或者涉案產(chǎn)品或者服務(wù)的銷售額。從地域范圍角度，企業(yè)實施壟斷違法行為時的產(chǎn)品或者服務(wù)涉及多個相關(guān)地域市場，壟斷執(zhí)法機構(gòu)對違法經(jīng)營者進(jìn)行處罰時考慮“銷售額”與相關(guān)地域市場的關(guān)系。這里“銷售額”可以理解成國內(nèi)相關(guān)市場的銷售額、某一地區(qū)的銷售額或者全球市場的銷售額。反壟斷案件中出現(xiàn)了相關(guān)市場為全國性，但是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在處罰時卻是以所在本省管轄的范圍下處罰。

確定罰款數(shù)額的比例偏低

我國反壟斷罰款制度屬于救濟(jì)制度，救濟(jì)制度所追求的目標(biāo)就是讓經(jīng)營者不敢實施違法行為，并且把經(jīng)營者實施壟斷違法行為的機率降到很低的水平。我國反壟斷規(guī)定罰款和沒收違法所得兩種處罰方式并用。有些學(xué)者認(rèn)為沒收違法所得和罰款并用將會造成處罰嚴(yán)于過錯。但是，實際上反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在對壟斷案違法企業(yè)進(jìn)行處罰時往往沒收違法所得不被適用，形成以罰款方式作為主要的處罰方式，從而可以排除嚴(yán)厲程度偏高的可能性。

通過壟斷案件處罰數(shù)額分析，無論執(zhí)法實踐中無論沒收違法所得之后進(jìn)行罰款還是單處罰款都體現(xiàn)出罰款數(shù)額比例偏低。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對壟斷違法企業(yè)進(jìn)行的處罰的金額有時低于與違法經(jīng)營者實施壟斷違法行為所獲得的財產(chǎn)。這種罰款力度導(dǎo)致兩種不利后果，一種是無法阻礙經(jīng)營者再次實施壟斷違法行為；另一種是對于潛在壟斷違法行為的經(jīng)營者而言，看到經(jīng)營者可以通過實施壟斷違法行為獲得收益，變相在鼓勵他們實施壟斷違法行為。由此看來，提高罰款數(shù)額的比例對于提高我國反壟斷罰款制度的嚴(yán)厲性至關(guān)重要。

罰款中處罰經(jīng)營者的范圍過窄

現(xiàn)實社會中能夠?qū)嵤艛噙`法行為的企業(yè)大多數(shù)資金雄厚，公司架構(gòu)復(fù)雜，公司涉及的經(jīng)營范圍廣。從我國反壟斷案件來看，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)處罰對象出現(xiàn)分公司子公司作為罰款的對象，更有甚者直接處罰孫公司。我國《民法典》第一百零二條規(guī)定，非法人組織包括個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)，不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)等。分公司是法人依法設(shè)立，在性質(zhì)上不屬于非法人組織，同時也是不應(yīng)該成為反壟斷法所調(diào)整的對象，即不屬于其他組織的范疇。把分公司作為反壟斷罰款制度處罰的經(jīng)營者是不合適的。

子公司是由母公司投入全部或者部分財產(chǎn)合法設(shè)立受到母公司的控制，并且服從母公司的總體利益，作為母公司整體商業(yè)的一部分。在反壟斷案件，很多反壟斷案件中母公司沒有直接實施壟斷違法行為，但是只把子公司進(jìn)行處罰，對于有管理控制子公司的母公司難以形成有效的約束，甚至母公司可以通過子公司或者孫公司實施壟斷違法行為就可以規(guī)避反壟斷法的制裁。無論反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所處罰的對象是分公司、子公司或者孫公司都將降低罰款的數(shù)額，從而降低了我國反壟斷罰款之的嚴(yán)厲程度。

我國反壟斷法罰款制度的完善建議

明確罰款制度中相關(guān)概念

上一年度。我國反壟斷罰款制度太過于原則性的規(guī)定，對于“上一年度”沒有進(jìn)行具體的界定，導(dǎo)致我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在進(jìn)行處罰時也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)反壟斷案件中認(rèn)定的“上一年度”的時間點為啟動立案調(diào)查。但是以往反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行處罰時界定“上一年度”以處罰決定之日為基準(zhǔn)。在啟動調(diào)查到?jīng)Q定處罰之日經(jīng)歷時間很長，有些企業(yè)會采取一些措施比如停止壟斷違法行為或者進(jìn)行整改，這種情況下以處罰決定之日作為處罰的時間點將會把企業(yè)進(jìn)行合法經(jīng)營獲得的收益概括在內(nèi)，這樣確認(rèn)罰款數(shù)額時將會時罰款數(shù)額偏低。同時在經(jīng)濟(jì)生活中會出現(xiàn)壟斷違法企業(yè)被調(diào)查時已經(jīng)停止壟斷違法行為超過一年的情況，在這種情況的出現(xiàn)，以立案時作為處罰時間點可能不是很好的表達(dá)出壟斷違法行為的持續(xù)時間。因此，本筆者認(rèn)為最理想的情況是以停止違法行為時為確定罰款數(shù)額的時間點。

根據(jù)我國《反壟斷法》第二條明確規(guī)定了適用境外的壟斷行為，因此具有較強的涉外因素。由于各國對于會計年度規(guī)定不同。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把會計年度進(jìn)行統(tǒng)一化，依據(jù)不同的情況對會計年度做出相應(yīng)的調(diào)整。但是這樣就會導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法的成本。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一變?yōu)槲覈臅嬆甓鹊囊?guī)定。

銷售額。我國反壟斷罰款制度規(guī)定的“銷售額”同樣具有爭議性。首先，從產(chǎn)品或者服務(wù)的角度，有學(xué)者主張以上一年度所有產(chǎn)品或者服務(wù)的銷售額，有利于罰款基數(shù)的擴(kuò)大，有利于反壟斷的嚴(yán)厲性。企業(yè)銷售多種產(chǎn)品的銷售額遠(yuǎn)高于單純銷售一種產(chǎn)品的銷售額。根據(jù)美國反壟斷法對于銷售額的界定為“受違法行為影響的商業(yè)交易量”。歐盟對此銷售額的界定為“與違法行為直接或者間接相關(guān)的產(chǎn)品或者服務(wù)的銷售額”。雖然增加了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法難度，但是值得我國借鑒，可以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。

其次，從地域角度，企業(yè)的壟斷違法行為所獲得的銷售額必須明確考慮壟斷違法企業(yè)銷售產(chǎn)品或者服務(wù)的相關(guān)地域市場。增加了我國反壟斷罰款制度的嚴(yán)厲性，同時也違背了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。因此，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)明確銷售額時應(yīng)該結(jié)合產(chǎn)品或者服務(wù)的相關(guān)地域市場。該企業(yè)銷售產(chǎn)品或者服務(wù)的相關(guān)地域市場為全球，以全球范圍內(nèi)的銷售額作為罰款基準(zhǔn)計算罰款數(shù)額。

通過建立罰款主義中心提高罰款比例

我國反壟斷規(guī)定沒收違法所得和罰款，因此討論我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法過程中對于罰款數(shù)額所占比例時應(yīng)結(jié)合沒收違法所得。沒收違法所得剝奪壟斷違法企業(yè)的非法收入，但是沒收違法所得本身具有不足之處。因此，為了避免沒收違法所得的弊端，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)大多數(shù)選擇不適用沒收違法所得，以罰款方式進(jìn)行處罰。如果適用沒收違法所得反壟斷執(zhí)法機構(gòu)把罰款比例控制在很低的范圍內(nèi)。從反壟斷執(zhí)法機構(gòu)罰款比例來看，為了達(dá)到罪罰相當(dāng)采取了方法，但是實際效果并不明顯。

根據(jù)歐盟《2006年罰款指南》規(guī)定，對于沒收違法所得，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)能夠估算，進(jìn)行增加罰金金額。我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行處罰時，應(yīng)該把沒收違法所得整合到罰款制度中，仍然適用罰款和沒收違法所得兩中方式，只是采取對違法企業(yè)進(jìn)行罰款之后進(jìn)行沒收違法所得的方式。這種方式既滿足我國立法中沒收違法所得和罰款制度的并用，也符合國際通行做法具有一定靈活性。

增加罰款中處罰經(jīng)營者的范圍

我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行處罰的案件中，以分公司、子公司或者孫公司作為處罰的對象，這是個法律適用上的不足。這種情況的產(chǎn)生會成為許多公司規(guī)避反壟斷執(zhí)法機構(gòu)處罰的工具，導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對壟斷違法企業(yè)的罰款或者民事賠償責(zé)任控制到很窄的范圍內(nèi)，壟斷違法行為所獲得利益和壟斷違法行為所付出的成本無法達(dá)到對稱。同時反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也可能是為了不增加執(zhí)法過程中出現(xiàn)的阻力。從側(cè)面反映出，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)并沒有對反壟斷案件復(fù)雜性的充分認(rèn)識不足，也是對于我國法律所規(guī)定主體的獨立性的狹隘理解。反壟斷法利用罰款方式為了達(dá)到目的就必須對于處罰的主體、處罰的對象有個整體認(rèn)識。因此，我們需要借鑒德國的做法，德國將處罰對象的范圍設(shè)置為整個公司集團(tuán)，把母公司和有控制權(quán)的公司捆綁在一起體現(xiàn)整體性。