淺析消防隊伍滅火救援行動中存在法律風險及其防范

方志陽

（宜春市消防救援支隊，江西 宜春 336000）

一、相關概念明晰

（一）消防隊伍

新修《消防法》中對消防隊伍的闡述運用了幾個主體概念，即“消防救援機構(gòu)”和“國家綜合性消防救援隊、專職消防隊”。經(jīng)過深入學習，我發(fā)現(xiàn)在涉及到消防監(jiān)督檢查內(nèi)容時，《消防法》中均使用了“消防救援機構(gòu)”這個概念，而在涉及到滅火救援內(nèi)容時，除了《消防法》第四十五條規(guī)定火災現(xiàn)場總指揮有權決定的六種事項中使用了“消防救援機構(gòu)”這個概念外，在其他規(guī)定均使用了“國家綜合性消防救援隊、專職消防隊”這個概念。由此可見，《消防法》在起草之初便意識到了這兩個概念之間的差異，并做了區(qū)別對待。

1.消防救援機構(gòu)。行政法學理論認為，行政主體是指能以自己名義行使國家行政職權，做出影響行政相對人權利義務的行政行為，能夠?qū)ν獬袚姓韶熑危谛姓V訟中能作為被告應訴的行政機關或法律、法規(guī)授權的組織。

《消防法》在兩種情況下使用了“消防救援機構(gòu)”這個概念，一是在消防監(jiān)督檢查情況下，消防救援機構(gòu)作為一個法人組織，以自己的名義行使法律授予的行政執(zhí)法權，對社會單位、個人開展消防監(jiān)督執(zhí)法，并獨立對自己的行為承擔法律效果；二是在行使《消防法》第四十五條規(guī)定事項的情況中，消防救援機構(gòu)行使的六項權力屬于法律授予消防救援機構(gòu)的行政強制權，其中，第（一）、（四）、（六）項屬于強制征用,第（二）、（五）項屬于強制排險，第（三）項屬于強制警戒。以上行為能夠?qū)π姓鄬θ藱嗬x務產(chǎn)生影響。故此，本人認為消防救援機構(gòu)具有行政主體資格。

2.國家綜合性消防救援隊。根據(jù)《消防法》第三十六條和第三十七條規(guī)定，國家綜合性消防救援隊有別于消防救援機構(gòu)，承擔的滅火救援行動是一種法定的對社會不特定主體的救助行為，并非履行行政管理職權而實施的行政行為，不具有國家強制力，不屬于法律意義上的行政權力。故此，本人認為國家綜合性消防救援隊不具有行政主體資格。

（二）滅火救援行動

滅火救援行動中的滅火和救援是兩個并列詞語，即指消防隊伍處置包括火災在內(nèi)的各類重大災害事故，以及搶救人員生命為主的特殊勤務工作。

（三）法律風險

個人認為法律風險是指行為人在開展社會活動中，由于違反了法定義務或契約義務，或不當行使法律賦予的權利、權力所產(chǎn)生的，由行為人承擔的法律不利后果。具體來講，法律風險分為行政法律風險、民事法律風險和刑事法律風險。

二、滅火救援行動中存在的法律風險

新修《消防法》中明確了消防隊伍有國家綜合性消防救援隊、專職消防隊和志愿消防隊等。他們均是法律授權及承擔相應職責的社會單位，根據(jù)上文所述，消防隊伍在參與滅火救援行動必然存在一定的法律風險。

（一）滅火救援行動中的行政法律風險

1.滅火救援不作為引起的行政訴訟。滅火救援行動是否屬于行政行為、是否可訴在理論學界和審判實務中存在兩種不同的觀點，一種是認為滅火救援行為不是具體行政行為，不應納入行政訴訟受案范圍；另一種認為滅火救援行動是行政救助行為，應當納入行政訴訟受案范圍。本人比較認同第一種觀點，因為滅火救援行動雖然是消防隊的法定職責，但是滅火救援行動是在災害發(fā)生時救援人員需克服事故現(xiàn)場的諸多不利因素，完成各項救援任務，在這種不利的現(xiàn)場環(huán)境中如果對救援人員苛以過重的義務是不利于救援工作的，也不符合立法的基本原則。然而在消防隊伍參與滅火救援行動整個過程中，接警后不處警、遲延出警、接警出動到場時間慢或者到場后救援不力都有可能導致受災當事人將消防隊告上法庭，請求行政賠償或補償，受災當事人往往會選擇消防救援機構(gòu)作為被告進行起訴，法院亦會受理并作出相應宣判。

2.消防救援機構(gòu)行使《消防法》第四十五條規(guī)定的六項權力不合法引起的行政訴訟或復議。消防救援機構(gòu)行使《消防法》第四十五條規(guī)定的六項權力的行為是行政強制行為，屬于具體行政行為。因此，當消防救援機構(gòu)行使上述六項權力不合法，侵害到相對人或第三方權益時，根據(jù)《國家賠償法》第四條、第七條第一款、《行政復議法》第六條第七、十一款、第二十三條第一款、《行政訴訟法》第十二條第十二款、第三十四條第一款的規(guī)定，其具體行政行為受《國家賠償法》《行政復議法》和《行政訴訟法》的規(guī)制，應承擔相應的舉證責任、賠償責任。

（二）滅火救援行動中的民事法律風險

從民法學理論的角度來看，滅火救援行動屬于消防救援機構(gòu)履行職責的行為，其可能構(gòu)成民事侵權行為，從而需要承擔相應的民事賠償責任。重新出臺頒布的《民法典》第三條規(guī)定、現(xiàn)行《民法通則》第一百零六條第二款規(guī)定和第一百二十一條規(guī)定”可以看出，消防救援機構(gòu)和救援人員作為國家機關和國家機關工作人員在執(zhí)行公務時（即開展滅火救援行動），若該行動侵犯了相對人或第三人的合法權益，便產(chǎn)生了侵權之債。侵權之債表現(xiàn)為損害賠償請求權，受害人即為債權人，享有請求賠償?shù)臋嗬?；加害人即為債務人，負有賠償?shù)牧x務。如開展滅火救援行動的過程中，消防車輛在長途奔襲或路況不佳的情況下，駕駛員因駕駛不慎發(fā)生交通事故對第三人造成人身損害；又如在滅火救援行動中對相關構(gòu)（建）筑進行破拆，由于操作不當使第三人的人身或財產(chǎn)權益造成誤傷。均會產(chǎn)生侵權之債，消防救援機構(gòu)存在民事訴訟的風險。

（三）滅火救援行動中的刑事法律風險

新修訂的《消防法》第72 條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！鄙鲜鲆?guī)定既適用于滅火救援中的當事人，也適用于消防救援機構(gòu)及其所屬的救援人員。消防救援機構(gòu)的救援人員在法律授權下，開展滅火救援行動中存在違法違規(guī)的行為且構(gòu)成犯罪的，便將面臨被依法追究刑事責任的風險。消防救援機構(gòu)的救援人員違法實施的滅火救援行為可能構(gòu)成的犯罪主要有幾類：一是交通肇事罪。盡管《道路交通安全法》第五十三條第一款有規(guī)定，消防車輛在執(zhí)行緊急任務時，可以不受限制，其他車輛和行人應當讓行，但是第五十三條第二款也對消防車輛的行駛予以了限制，在非緊急情況下，依舊要按照交通運輸法規(guī)依規(guī)安全駕駛消防車輛。現(xiàn)實情況是隊伍內(nèi)部個別消防車輛的駕駛員習慣性開霸王車、賭氣車，這種不良習慣是堅決不可取的，一旦在接處警完畢后的歸途違反交通運輸法規(guī)發(fā)生了重大安全責任事故，駕駛員極易被定性為交通肇事行為，被追究刑事責任。二是濫用職權罪和玩忽職守罪。以上兩個罪名均為瀆職行為，只是前者的行為人主觀為故意的心態(tài)、后者的行為人主觀為過失的心態(tài)。誠如上文所述，消防救援機構(gòu)的救援人員在滅火救援行動中濫用《消防法》第四十五條規(guī)定的六項權力或者明知有能力完成滅火救援任務而不作為不履職，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，不單單是消防救援機構(gòu)的行為不合法不合理，更是消防救援機構(gòu)的救援人員存在瀆職行為，有面臨被追究刑事責任的風險。

三、滅火救援行動中法律風險防范

隨著我國社會法治進程的推進，加之普通民眾權利意識的覺醒，消防隊伍參與滅火救援行動所存在的法律風險遠不限于本文提到的。因此，消防隊伍在滅火救援行動過后要規(guī)避被訴訟或面臨敗訴的風險，必須提高以下幾個方面的工作，針對涉法風險予以防范。

（一）加強指戰(zhàn)員法紀教育，提高紀律意識和證據(jù)意識

一方面將法紀教育融入日常性思想教育工作當中，經(jīng)常性開展法律法規(guī)教育，向指戰(zhàn)員明確參與滅火救援任務是消防救援人員的法定職責和義務，從而提升指戰(zhàn)員在滅火救援行動中的紀律作風養(yǎng)成；另一方面要樹立證據(jù)意識，注意證據(jù)收集和保全，指揮中心對接處警記錄、到場記錄及營救記錄，帶隊指揮員或火場文書對滅火救援現(xiàn)場的錄音錄像，消防車輛的行車記錄儀的視頻影像應當妥善保存留底，以備不時之需。

（二）扎實隊伍滅火救援訓練，提高指戰(zhàn)員能力素質(zhì)

在日常執(zhí)勤訓練中，消防隊伍應積極開展滅火救援裝備操作訓練，對消防器材進行深入細致地研究分析，對于經(jīng)常使用的器材裝備做到規(guī)范準確，以提高裝備器材使用效率；同時，應對“全災種、大應急”救援方面，要在提升指戰(zhàn)員綜合能力素質(zhì)上下功夫，對指戰(zhàn)員各項專業(yè)救援能力進行培訓，確保在面對各類復雜滅火救援任務當中能夠拿得出、打得贏。

（三）強化社會面正面宣傳，做好正面輿論引導

在當前社會人人都是“自媒體”的時代背景下，消防救援人員要有憂患意識和危機意識，一旦在較大型的滅火救援現(xiàn)場，圍觀群眾勢必紛紛拿出手機進行拍照錄像。這就要求我們參與任何滅火救援任務時，在滅火救援行動中做到紀律作風養(yǎng)成的同時，也要把握正面宣傳的最佳時機，將消防救援人員舍生忘死、救民水火的形象宣傳好，做好正面輿論引導。

（四）建立健全單位涉法風險監(jiān)控、管理體系

消防救援機構(gòu)要將單位涉法風險監(jiān)管作為一項日常工作對待，設立專門的人員、科室和主管負責，可依托法制部門、吸收法律顧問、公職律師等專業(yè)人員在內(nèi)部設立涉法風險管控科室，將單位的各項工作環(huán)節(jié)中涉法風險監(jiān)控、管理體系化，實現(xiàn)涉法風險的及時預防，出現(xiàn)涉法涉訴情況，及時按照法律程序積極穩(wěn)妥應對處理。

四、結(jié)語

消防滅火救援工作本身存在一定的法律風險，這種風險包括民事法律風險、行政法律風險以及刑事法律風險，每一種風險都有自身的來源與成因，為了防范這些風險必須加強指戰(zhàn)員法紀教育，提高紀律意識和證據(jù)意識，扎實隊伍滅火救援訓練，提高指戰(zhàn)員能力素質(zhì)，同時，也要調(diào)動整個社會的力量，強化社會面正面宣傳，做好正面輿論引導，在此基礎上也要建立健全單位涉法風險監(jiān)控、管理體系，提高整個單位的安全意識、風險意識，以此來有效地規(guī)避法律問題。