俄羅斯克里姆林宮的主要參謀輔政體系

闞四進(jìn)

俄羅斯是世界上面積最大的國(guó)家，地跨亞歐兩大洲。作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)、上海合作組織成員國(guó)、金磚國(guó)家之一，俄羅斯也是國(guó)際體系中具有較大影響力的強(qiáng)國(guó)。俄聯(lián)邦實(shí)行總統(tǒng)制，克里姆林宮是總統(tǒng)府的所在地，也是國(guó)家政治權(quán)力的中心。同樣位于克里姆林宮的，還有俄羅斯總統(tǒng)辦公廳和總統(tǒng)的重要智囊團(tuán)隊(duì)，其構(gòu)成了克里姆林宮的主要參謀輔政體系。

“超級(jí)總統(tǒng)制”

1990年初，時(shí)任蘇共中央總書(shū)記的戈?duì)柊蛦谭虬凑瘴鞣饺龣?quán)分立原則，在蘇聯(lián)推動(dòng)建立總統(tǒng)制。在此過(guò)程中，葉利欽為實(shí)現(xiàn)自己的政治主張，也想在俄羅斯實(shí)行總統(tǒng)制，與戈?duì)柊蛦谭蚩购?。按照葉利欽的設(shè)想，俄羅斯將建立實(shí)行三權(quán)分立的美國(guó)式共和國(guó)。1990年10月12日，在時(shí)任俄羅斯最高蘇維埃主席葉利欽領(lǐng)導(dǎo)下，俄羅斯聯(lián)邦憲法委員會(huì)公布了憲法草案，規(guī)定“俄羅斯聯(lián)邦最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——議會(huì)、總統(tǒng)、憲法法院和聯(lián)邦法院，根據(jù)分權(quán)原則獨(dú)立履行職能，相互影響、相互制約?！痹摬莅竿砹_斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)憲法相比有著本質(zhì)不同。

在葉利欽和部分政治精英的主導(dǎo)下，俄羅斯以激進(jìn)的方式完成了新舊體制的過(guò)渡，搭建起西方民主政治制度的框架。1993年12月12日，俄羅斯舉行公投，通過(guò)了該國(guó)獨(dú)立后第一部憲法，宣布俄羅斯是共和制的民主聯(lián)邦法制國(guó)家，確立了類似于法國(guó)式的半總統(tǒng)制國(guó)家政體。根據(jù)該憲法，俄聯(lián)邦的國(guó)家權(quán)力由總統(tǒng)、聯(lián)邦會(huì)議（聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬）、俄聯(lián)邦政府和俄聯(lián)邦法院行使。總統(tǒng)是俄羅斯的國(guó)家元首;俄聯(lián)邦會(huì)議（議會(huì)）是立法代議機(jī)關(guān)，由聯(lián)邦委員會(huì)（上院）和國(guó)家杜馬（下院）組成;聯(lián)邦政府擁有行政權(quán)力;聯(lián)邦法院享有司法權(quán)力。

從1993年至今，俄羅斯經(jīng)歷了近30年的政治轉(zhuǎn)型和制度變遷，而且這一進(jìn)程還在進(jìn)行。總的看，俄羅斯各方權(quán)力并不平衡，總統(tǒng)擁有廣泛的權(quán)力，在政治舞臺(tái)上扮演著最重要的角色，處于強(qiáng)勢(shì)地位，其通過(guò)會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和政黨系統(tǒng)等，對(duì)行政、立法、司法三個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，因此，有學(xué)者將此稱為“超級(jí)總統(tǒng)制”。在俄羅斯政治轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，這種“超級(jí)總統(tǒng)制”能集中政治資源推進(jìn)國(guó)家治理，同時(shí)反映出俄羅斯歷史上崇尚強(qiáng)人治國(guó)的大眾心理與民族文化。

作為俄羅斯聯(lián)邦的象征，克里姆林宮是國(guó)家的政治中樞?！翱死锬妨帧痹诙碚Z(yǔ)中意為“內(nèi)城”，其位于首都莫斯科的市中心，始建于1156年，曾是沙皇的皇宮。位于克里姆林宮內(nèi)的樞密院大廈，始建于18世紀(jì)，曾是列寧的居所，現(xiàn)在作為俄聯(lián)邦總統(tǒng)府辦公場(chǎng)所?？偨y(tǒng)府的東側(cè)是總統(tǒng)官邸，西側(cè)的軍械庫(kù)大樓則是總統(tǒng)辦公廳和衛(wèi)隊(duì)所在地。

總統(tǒng)辦公廳——總統(tǒng)倚重的參謀輔政機(jī)構(gòu)

總統(tǒng)辦公廳是俄羅斯聯(lián)邦的重要行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)、為總統(tǒng)服務(wù)、協(xié)助總統(tǒng)完成憲法賦予的職權(quán)。作為中央行政最主要的環(huán)節(jié)，總統(tǒng)辦公廳在國(guó)內(nèi)政治中發(fā)揮著重大作用，扮演著十分活躍的角色，其職責(zé)包括：為總統(tǒng)活動(dòng)提供充分保障、廣泛收集和分析國(guó)內(nèi)外信息、保障總統(tǒng)與政府和議會(huì)等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作、協(xié)助總統(tǒng)擬定和頒布總統(tǒng)令、執(zhí)行落實(shí)總統(tǒng)的指示、籌備會(huì)見(jiàn)會(huì)議等重要活動(dòng)、對(duì)外發(fā)布總統(tǒng)府權(quán)威信息等。俄學(xué)者奧坤科夫甚至將總統(tǒng)辦公廳稱為“第二政府”。當(dāng)然，該機(jī)構(gòu)并不具有絕對(duì)的權(quán)力，其在多大程度上發(fā)揮作用將取決于總統(tǒng)的意志。

2020年4月14日，俄羅斯總統(tǒng)辦公廳主任安東·瓦伊諾（ 右三）、總統(tǒng)辦公廳第一副主任阿列克謝·格羅莫夫（左二）、總統(tǒng)新聞秘書(shū)德米特里·佩斯科夫（右二）等通過(guò)視頻會(huì)議討論經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

總統(tǒng)辦公廳的設(shè)置被寫(xiě)入1993年通過(guò)的俄羅斯首部憲法，憲法明確規(guī)定總統(tǒng)辦公廳屬于國(guó)家機(jī)關(guān)。1996年10月，時(shí)任總統(tǒng)葉利欽頒布總統(tǒng)令，擴(kuò)大該機(jī)構(gòu)的編制，其由原來(lái)13個(gè)部門(mén)增加到26個(gè)，并被賦予了經(jīng)濟(jì)、法律、人事和掌管意識(shí)形態(tài)工作的權(quán)力。面對(duì)國(guó)內(nèi)反對(duì)派的壓力，葉利欽在執(zhí)政后期，更加倚重總統(tǒng)辦公廳。1999年3月，他在國(guó)情咨文中稱：“總統(tǒng)辦公廳應(yīng)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開(kāi)展更系統(tǒng)、更協(xié)調(diào)的工作，總統(tǒng)辦公廳不僅要代表總統(tǒng)，還要成為總統(tǒng)政策的積極推行者?！?/p>

2000年普京就任總統(tǒng)后，致力于復(fù)興俄超級(jí)大國(guó)地位，同樣很倚重總統(tǒng)辦公廳。2004年4月，普京批準(zhǔn)新版總統(tǒng)辦公廳條例，對(duì)其進(jìn)行改組，強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)對(duì)辦公廳實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，為總統(tǒng)行使職權(quán)提供保障，監(jiān)督總統(tǒng)各項(xiàng)決定的落實(shí)?？偨y(tǒng)主持召開(kāi)俄政府會(huì)議審議的決議草案、政府做出的涉及國(guó)內(nèi)外政策的決定，須征得總統(tǒng)辦公廳的同意?？偨y(tǒng)辦公廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)外政策的功能得到加強(qiáng)。在人員構(gòu)成上，總統(tǒng)辦公廳由一名主任擔(dān)任主管、多名副主任分管相關(guān)領(lǐng)域，其他人員還包括總統(tǒng)助理、總統(tǒng)顧問(wèn)、禮賓事務(wù)官、專業(yè)領(lǐng)域（氣候、生態(tài)自然保護(hù)及交通運(yùn)輸）總統(tǒng)特別代表、總統(tǒng)駐相關(guān)機(jī)構(gòu)全權(quán)代表（國(guó)家杜馬、聯(lián)邦委員會(huì)、憲法法院、各聯(lián)邦區(qū)）等。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，總統(tǒng)辦公廳下轄總統(tǒng)辦公室、總統(tǒng)顧問(wèn)局、新聞信息局、禮賓局、總統(tǒng)專家局等直接服務(wù)部門(mén)，還有國(guó)家法制局、國(guó)家監(jiān)察局、對(duì)外政策局、國(guó)內(nèi)政策局、國(guó)家表彰局、反腐敗局等重要職能部門(mén)，以及氣候變化與可持續(xù)發(fā)展跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作組、宗教文化遺產(chǎn)及其他宗教建筑修復(fù)工作組等兩個(gè)專業(yè)領(lǐng)域工作組。隨著職權(quán)的擴(kuò)大和事務(wù)的增加，俄總統(tǒng)辦公廳的編制已超過(guò)3000人的規(guī)模。

“總統(tǒng)身邊的人”——總統(tǒng)主要參謀輔政團(tuán)隊(duì)

葉利欽曾自豪地表示，俄羅斯新政權(quán)之所以得到鞏固，是因?yàn)椤翱偨y(tǒng)身邊的人忠心耿耿，不會(huì)像戈?duì)柊蛦谭虻挠H信們那樣”?！翱偨y(tǒng)身邊的人”實(shí)際上就是俄總統(tǒng)的主要參謀輔政團(tuán)隊(duì)，包括總統(tǒng)辦公廳主任、總統(tǒng)顧問(wèn)、總統(tǒng)助理、總統(tǒng)辦公室主任，還有總統(tǒng)講稿撰寫(xiě)人、總統(tǒng)新聞發(fā)言人等。他們匯集在克里姆林宮內(nèi)，協(xié)助總統(tǒng)制定政策方針、對(duì)總統(tǒng)決策產(chǎn)生直接影響，并能有效平衡各方政治勢(shì)力，甚至左右著國(guó)內(nèi)政局。

總統(tǒng)辦公廳主任是總統(tǒng)最為信賴的盟友，與總統(tǒng)一樣不參加任何政黨?？偨y(tǒng)辦公廳主任是俄聯(lián)邦國(guó)家安全會(huì)議和國(guó)務(wù)委員會(huì)的成員，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)又都是俄國(guó)家重要議事決策機(jī)構(gòu)。前總統(tǒng)辦公廳主任伊萬(wàn)諾夫與普京背景相似，同樣出身于克格勃，曾任國(guó)防部長(zhǎng)、副總理、總統(tǒng)辦公廳主任等要職，其作為政壇資深政治家全力輔佐總統(tǒng)執(zhí)政，被視為總統(tǒng)的“左膀右臂”?，F(xiàn)任主任瓦伊諾2003年進(jìn)入總統(tǒng)辦公廳禮賓局，2012年出任辦公廳副主任，后在伊萬(wàn)諾夫推薦下接棒。從1991年8月至今，俄總統(tǒng)先后任命了12位總統(tǒng)辦公廳主任，很多人已成為俄羅斯政壇最有權(quán)勢(shì)和影響力的政治精英。如梅德韋杰夫，于2003年至2005年任總統(tǒng)辦公廳主任，后與普京結(jié)為最親密的政治盟友。作為總統(tǒng)親信，總統(tǒng)辦公廳主任在最高權(quán)力過(guò)渡和交接的過(guò)程中也發(fā)揮著重要作用。葉利欽曾承認(rèn)，他在選擇繼承人時(shí)聽(tīng)取了曾任辦公廳主任的亞歷山大·沃洛申、尤馬舍夫等人的建議。當(dāng)普京被確定為接班人后，沃洛申等人又在臺(tái)前幕后積極謀劃，確保實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)權(quán)力的平穩(wěn)交接。

總統(tǒng)顧問(wèn)與總統(tǒng)保持著直接且密切的工作關(guān)系，負(fù)責(zé)協(xié)助總統(tǒng)確定國(guó)家重大戰(zhàn)略方向，推進(jìn)主要政策的實(shí)施。俄總統(tǒng)通過(guò)任命各領(lǐng)域的精英擔(dān)任顧問(wèn)，能有效保持精英部門(mén)的平衡，維持國(guó)家戰(zhàn)略的穩(wěn)定性。葉利欽時(shí)期，一些學(xué)者出任總統(tǒng)顧問(wèn)。普京時(shí)期，總統(tǒng)顧問(wèn)的工作涉及經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、通信、生態(tài)、傳媒、體育、哥薩克、聯(lián)邦自治權(quán)等方面。他們大多來(lái)自四個(gè)領(lǐng)域：一是律師和政府人員，能為總統(tǒng)決策提供政治和法律支持;二是有影響力的高級(jí)官員，能協(xié)助總統(tǒng)制定軍事、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略;三是文化界精英，能協(xié)助總統(tǒng)制定文化政策;四是媒體和公共關(guān)系專家，能加強(qiáng)總統(tǒng)與自由派的聯(lián)系，致力于公民社會(huì)與人權(quán)的發(fā)展。這些任命常常受到俄政界的高度關(guān)注。

俄羅斯克里姆林宮外街景。

總統(tǒng)助理協(xié)助總統(tǒng)處理最核心的國(guó)家事務(wù)，是總統(tǒng)在國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的直接對(duì)接人。總統(tǒng)助理的級(jí)別相當(dāng)于副總理，影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于部長(zhǎng)，甚至大于副總理?？偨y(tǒng)助理還是總統(tǒng)治國(guó)理念的傳播者。前總統(tǒng)助理蘇爾科夫是普京最重要的顧問(wèn)和智囊之一，被稱為“克里姆林宮首席政治謀士”“普京理論體系的締造者”，他曾公開(kāi)發(fā)表《普京的長(zhǎng)久國(guó)家》一文，強(qiáng)烈批評(píng)西方意識(shí)形態(tài)與民主制度，強(qiáng)調(diào)以“普京主義”為核心的政治新模式將是俄羅斯民族未來(lái)一百年生存和發(fā)展的有效手段。現(xiàn)任總統(tǒng)助理梅金斯基，曾擔(dān)任過(guò)兩屆文化部長(zhǎng)，主要協(xié)助普京掌管意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的工作。目前媒體曝光率很高的總統(tǒng)助理烏沙科夫，協(xié)助普京總統(tǒng)處理外交與國(guó)際關(guān)系事務(wù)，扮演著總統(tǒng)外交發(fā)言人的角色。

總統(tǒng)辦公室主任直接為總統(tǒng)個(gè)人服務(wù)，負(fù)責(zé)總統(tǒng)的重要日程安排、協(xié)助起草政策文件、安排總統(tǒng)出訪和確定隨行人員等，是總統(tǒng)的重要助手，一般還兼任總統(tǒng)辦公廳副主任。前總統(tǒng)辦公室主任謝欽有“普京的影子”之稱，他參與肢解了俄羅斯最大的石油公司“尤科斯”，后出任俄羅斯石油公司董事局主席，成為國(guó)家能源領(lǐng)域的掌控者。

總統(tǒng)講稿撰寫(xiě)人專門(mén)負(fù)責(zé)為總統(tǒng)“生產(chǎn)文字”?？偨y(tǒng)講稿的準(zhǔn)備過(guò)程較為隱秘，自俄羅斯獨(dú)立以來(lái)，寫(xiě)作團(tuán)隊(duì)不超過(guò)20人。外界較熟悉的是為葉利欽和普京均撰寫(xiě)過(guò)講稿的波雷耶娃，普京在2004年任命她為總統(tǒng)助理，全權(quán)負(fù)責(zé)籌備總統(tǒng)的國(guó)情咨文。