不同類型城市發(fā)展動能接續(xù)提升策略研究

摘?要：我國勞動力將長期保持高位供給，要求持續(xù)培育不同類型城市的發(fā)展新動能，不斷增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。當(dāng)前，我國城市發(fā)展動力發(fā)生深刻變化，“頭部城市”國際競爭力有所下降，城市發(fā)展動能呈現(xiàn)梯度擴(kuò)散趨勢，城市間分化態(tài)勢進(jìn)一步加劇。面向未來，建議重點關(guān)注全球競爭型代表城市、區(qū)域性中心城市、戰(zhàn)略性接續(xù)成長城市和衰退型城市等四類城市，突出比較優(yōu)勢和功能互補(bǔ)，分級分類制定差異化發(fā)展策略，共同構(gòu)建功能完備、層次有序、支撐有力的城市體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化?城市體系?城市發(fā)展

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率已突破60%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期階段，呈現(xiàn)城鎮(zhèn)化速度持續(xù)放緩、城鎮(zhèn)化問題集中爆發(fā)、人口流動多向疊加、城鎮(zhèn)格局加速分化、發(fā)展機(jī)制加速轉(zhuǎn)換等典型特征[1]。面向未來，我國勞動力仍將長期保持高位供給，城市不僅要提供1.4億新增人口的就業(yè)崗位，而且要保持2.8億存量進(jìn)城人口可持續(xù)的“剛性就業(yè)”[2]。因此，為滿足長期維持在高位的勞動力就業(yè)需求和應(yīng)對城市間分化趨勢，需要持續(xù)培育不同類型和不同層級城市的發(fā)展新動能。一方面，根據(jù)城市的發(fā)展階段性特征和在新發(fā)展格局中的功能定位，各有側(cè)重地增強(qiáng)不同類型城市的核心功能、提升發(fā)展能級;另一方面，增強(qiáng)優(yōu)勢地區(qū)和先發(fā)地區(qū)的輻射帶動作用，通過產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等轉(zhuǎn)移擴(kuò)散，實現(xiàn)發(fā)展動能在不同層級城市間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，共同構(gòu)建充滿活力的城市發(fā)展梯度格局。

一、我國城市發(fā)展的階段性特征趨勢

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化紅利逐漸減弱，亟待培育城市發(fā)展新動能

隨著發(fā)展進(jìn)入新階段，以往推動城市快速發(fā)展的要素紅利和全球化等有利外部環(huán)境正在逐漸消退，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和接續(xù)動能培育的壓力顯著增強(qiáng)[2—4]。

一是人口和低成本勞動力紅利逐漸消退。過去20年，我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均實際工資增長了7倍多。同時，第七次全國人口普查結(jié)果顯示，2010—2020年全國人口年平均增長率比2000—2010年下降了0.04個百分點，15—59歲人口占比較2010年下降了6.79個百分點。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，我國人口總量將在2030年達(dá)到峰值，隨著老齡化速度加快，未來勞動人口的持續(xù)下降將進(jìn)一步提升勞動力成本。

二是土地作為經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動機(jī)的功能逐漸減弱。當(dāng)前，城市快速擴(kuò)張的時代已經(jīng)過去，全國城鎮(zhèn)新增建成區(qū)面積自2012年起顯著下降，地方政府可支配的土地出讓金越來越有限。同時，土地對經(jīng)濟(jì)的拉動效應(yīng)逐漸弱化。自2010年以來，國有建設(shè)用地供應(yīng)的增加已無法有效拉動經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)業(yè)用地對經(jīng)濟(jì)增長的邊際效應(yīng)和以地招商引資的效力也逐漸減弱（見圖1）。

三是發(fā)展環(huán)境深刻變化要求城市加快培育發(fā)展新動能。一方面，國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)動能弱化導(dǎo)致部分沿海先發(fā)城市的發(fā)展模式面臨挑戰(zhàn)，一些高度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈的“世界工廠”型城市亟須在新發(fā)展格局中尋求轉(zhuǎn)型突破;另一方面，科技創(chuàng)新、人力資本、營商環(huán)境、制度成本、人居環(huán)境等因素逐漸成為影響城市競爭力的關(guān)鍵因素，過去“重建設(shè)、輕管理”“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”的傳統(tǒng)發(fā)展理念亟待改變[5]。

（二）我國城市在全球城市體系中位勢整體提升，但“頭部城市”國際競爭力有所下降

近年來，我國崛起了一批深度融入全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的城市，在全球城市體系中的位勢不斷提高，逐步成為代表我國參與國際合作與競爭的重要載體。2020年中國大陸地區(qū)有36個城市入圍世界城市研究網(wǎng)絡(luò)（GaWC）全球城市名單，較2000年和2010年分別增加了32和26個城市。

然而，我國處于全球城市體系頂端的城市整體較少，且北京、上海等頭部城市近年來競爭力排名有所下降。整體競爭力看，根據(jù)MMF（The?Mori?Memorial?Foundation）全球城市競爭力排名，在48個樣本城市中，北京由2012年的11位下降至2019年的24位，上海由2013年的12位下降至2019年的30位，而倫敦、紐約、東京、巴黎、新加坡等城市整體排名基本穩(wěn)定在前5名，首爾排名穩(wěn)定在6—8名。分項競爭力看，北京、上海的競爭力差距主要體現(xiàn)在科技研發(fā)、文化交往、居住條件和生態(tài)環(huán)境等方面（見圖2）。在48個樣本城市中，上海和北京生態(tài)環(huán)境競爭力得分位列倒數(shù)第一和倒數(shù)第二，居住條件分列第38和43位，科技研發(fā)和文化交往均位列中游水平。

（三）城市發(fā)展動能呈梯度擴(kuò)散趨勢，部分內(nèi)陸潛力城市比較優(yōu)勢加快釋放

整體看，我國城市間的梯度發(fā)展格局已基本形成。2010—2018年市轄區(qū)人均GDP超過15萬、10—15萬、7—10萬的城市數(shù)量占比分別提高了3.8、15.4和11.4個百分點，市轄區(qū)人均GDP小于3萬元的城市個數(shù)由91個顯著減少至21個，占比減少25個百分點，整體呈現(xiàn)龍頭引領(lǐng)、各層級城市競相跨越的梯度發(fā)展格局（見表1）。

城市發(fā)展動能逐漸由北上廣深等一線城市擴(kuò)散至其他省會城市、沿海制造業(yè)大市和部分內(nèi)陸區(qū)域性中心城市。產(chǎn)業(yè)分布方面，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)逐漸由北上廣深等一線城市擴(kuò)散至周邊區(qū)域和成渝、長江中游、關(guān)中平原地區(qū)的內(nèi)陸中心城市。人才流動方面，在二線城市“搶人大戰(zhàn)”和一線城市人才轉(zhuǎn)移共同作用下，近年來杭州、寧波、長沙、嘉興、貴陽、佛山、成都、西安等城市人才凈流入處在全國前列，表明高端要素擴(kuò)散和重新布局的新趨勢（見圖3）。

（四）城市間分化態(tài)勢加劇，擴(kuò)張和收縮型城市將長期共存

城鎮(zhèn)化規(guī)律表明，城鎮(zhèn)化中后期，城市體系呈現(xiàn)分化趨勢[6]。隨著人口流動逐漸由“鄉(xiāng)—城”轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘虚g流動，以及更加依賴于集聚經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐漸取代制造業(yè)成為吸納城鎮(zhèn)就業(yè)的主要載體，人口和各類生產(chǎn)要素將進(jìn)一步向少數(shù)中心城市和大都市圈集聚，一批收縮城市將長期存在。

一方面，發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)極化趨勢明顯。我國23個GDP過萬億元城市發(fā)展優(yōu)勢不斷增強(qiáng)，GDP和人口占全國比重分別由2010年的36.7%和18.5%，持續(xù)上升至2019年的37.5%和20.1%。同時，大部分省會城市對本省的要素資源集聚能力進(jìn)一步增強(qiáng)，27個省會城市經(jīng)濟(jì)和人口首位度平均值分別由2010年的26.4%和16.9%，提升至2019年的28.5%和18%。另一方面，人口收縮城市持續(xù)增多。近年來我國三線城市人口增長緩慢、四線城市人口持續(xù)流出。其中，東北地區(qū)城市收縮最為明顯，且集中出現(xiàn)了“市域—市轄區(qū)”雙收縮現(xiàn)象。2010—2020年，東北三省除長春、沈陽和大連外，所有地市人口均呈現(xiàn)減少態(tài)勢，其中綏化和齊齊哈爾人口減少超過百萬。

二、面向未來我國需要重點關(guān)注的城市類型

尊重客觀規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展趨勢，圍繞構(gòu)建功能完備、層次有序、支撐有力的城市體系，進(jìn)一步發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用，綜合考慮不同層級和類型城市的比較優(yōu)勢、基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段等因素，建議重點關(guān)注四類城市。

（一）全球競爭型代表城市

打造一批代表國家參與全球競爭的龍頭城市，重點將北京、上海、廣州、深圳打造成為卓越的“全球城市”，將重慶、[HJ1.3mm]天津、成都、杭州、武漢、南京、西安、沈陽、濟(jì)南、鄭州、合肥、福州等打造成為高能級的國家中心城市，強(qiáng)化對高端要素資源配置、創(chuàng)新策源和新動能孵化、開放門戶樞紐等核心功能，強(qiáng)化服務(wù)全國、面向世界的綜合能力，提高城市國際影響力和競爭力，引領(lǐng)全國參與國際競爭與合作。

（二）區(qū)域性中心城市

重點將第一類城市之外的其它省會城市、計劃單列市，以及蘇州、無錫、南通、泉州、佛山、東莞等市場活力較強(qiáng)、制造業(yè)優(yōu)勢明顯的城市打造成為區(qū)域性中心城市，發(fā)揮其組織省內(nèi)或省際交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會活動的職能，強(qiáng)化區(qū)域性綜合服務(wù)、生產(chǎn)組織、交通樞紐功能，夯實實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，增強(qiáng)要素集聚、高端服務(wù)和科技創(chuàng)新能力，提升發(fā)展能級和輻射帶動力。

（三）戰(zhàn)略性接續(xù)成長城市

重點支持一批交通區(qū)位條件較好，資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，且近年來發(fā)展勢頭持續(xù)向好，具有較好工業(yè)基礎(chǔ)和一定人口規(guī)模的內(nèi)陸非省會城市加快發(fā)展（見表2）。充分發(fā)揮要素成本較低、市場潛力較大、比較優(yōu)勢突出等優(yōu)勢，在深化改革開放、創(chuàng)新能力提升、產(chǎn)業(yè)鏈群培育、發(fā)展平臺支撐等方面加大支持力度，進(jìn)一步激發(fā)發(fā)展活力，打造成為引領(lǐng)支撐內(nèi)陸地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的新興極點和我國推動就地就近城鎮(zhèn)化、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。

（四）衰退型城市

為應(yīng)對城市間分化加劇態(tài)勢，在尊重城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，分類引導(dǎo)不同類型的衰退型城市因地制宜、轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)“精明增長”。建議重點關(guān)注以下三類城市。

一是區(qū)位偏遠(yuǎn)、交通通達(dá)性差、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然資源有限等地理環(huán)境剛性約束明顯的長期相對貧困型城市;二是資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展滯緩或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退明顯的資源枯竭型和產(chǎn)業(yè)衰退型城市;三是處于中心城市周邊，受虹吸效應(yīng)影響，在區(qū)域競爭中被邊緣化，人口流失較為明顯、發(fā)展動力不足的收縮型中小城市。

三、不同類型城市的發(fā)展策略建議

突出比較優(yōu)勢和功能互補(bǔ)，分級分類制定差異化發(fā)展策略，引導(dǎo)各類城市重塑和提升發(fā)展動力，形成龍頭提升、次級突破、多點支撐、轉(zhuǎn)型振興的梯次競相發(fā)展格局。

（一）龍頭提升：增強(qiáng)全球競爭型代表城市高端資源配置功能

1.聚焦提升高端資源要素配置功能。圍繞關(guān)鍵要素、戰(zhàn)略主體、功能平臺、國際通道，進(jìn)行頂層設(shè)計，加強(qiáng)前瞻布局。大力引進(jìn)和培育高端生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)總部和各級分支機(jī)構(gòu)、具有國際影響力的全球研發(fā)中心、學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)、國際文化交流機(jī)構(gòu)、文化創(chuàng)意企業(yè)、國際組織等全球功能性機(jī)構(gòu)，不斷提升城市全球影響力。

2.強(qiáng)化創(chuàng)新策源和新動能孵化功能。持續(xù)鞏固增強(qiáng)科技、人才和制度等方面的優(yōu)勢，大力發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化創(chuàng)新應(yīng)用場景供給，加快占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈附加值最高環(huán)節(jié)。堅持把高質(zhì)量發(fā)展著力點放在實體經(jīng)濟(jì)上，謹(jǐn)防城市產(chǎn)業(yè)空心化，加快建設(shè)實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。加快從“集聚制造業(yè)的城市”向“孵化制造業(yè)的城市”轉(zhuǎn)型，構(gòu)建以中小規(guī)模創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)為主的多樣化、扁平化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)知識外溢效應(yīng)，提高城市創(chuàng)新能力、發(fā)展活力和經(jīng)濟(jì)韌性。

3.增強(qiáng)對國內(nèi)國外“兩個扇面”的輻射帶動和樞紐門戶功能。吸取紐約、倫敦、東京、首爾等傳統(tǒng)“全球城市”發(fā)展中存在的內(nèi)部極化、與國內(nèi)腹地聯(lián)系弱化、虹吸效應(yīng)持續(xù)增強(qiáng)等問題，著力增強(qiáng)整合國內(nèi)要素資源和鏈接全球資源的能力，建設(shè)成為對國內(nèi)外資源要素具有強(qiáng)大集聚和擴(kuò)散能力的核心樞紐和鏈接國內(nèi)與世界經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通的重要門戶。

4.增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展和風(fēng)險防控能力。大力推廣低碳技術(shù)和清潔能源應(yīng)用，在碳達(dá)峰、碳中和方面走在全國前列，加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域國際合作和影響力。增強(qiáng)城市包容性，創(chuàng)新大規(guī)模流動人口的管理體制，持續(xù)解決住房、教育和醫(yī)療等突出短板，保障新市民在城市繁榮發(fā)展的基本權(quán)力。提高自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全等風(fēng)險防控和突發(fā)事件應(yīng)急處理能力，完善城市風(fēng)險源發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險共治機(jī)制，加快從“以事件為中心”轉(zhuǎn)向“以風(fēng)險為中心”，從“事后應(yīng)急”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)警、事中防控”，不斷提高城市韌性。

（二）次級突破：強(qiáng)化區(qū)域性中心城市輻射帶動功能

1.增強(qiáng)區(qū)域性綜合服務(wù)、生產(chǎn)組織、交通樞紐等核心功能。建設(shè)區(qū)域性綜合交通樞紐中心，加強(qiáng)區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。建設(shè)區(qū)域性金融商務(wù)和特色消費(fèi)中心，發(fā)展特色總部經(jīng)濟(jì)，提升對區(qū)域要素資源的集聚和配置能力。建設(shè)區(qū)域科教人才中心，提升高等教育辦學(xué)水平和院校知名度，至少打造一所綜合性“雙一流”大學(xué)。建設(shè)區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生中心，建設(shè)一批區(qū)域綜合性醫(yī)院和國家級臨床重點?？?，加強(qiáng)衛(wèi)生防疫物資儲備，輻射保障周邊地區(qū)。建設(shè)區(qū)域文化旅游中心，整合挖掘區(qū)域特色文化資源，建設(shè)區(qū)域文化產(chǎn)品制造和文化創(chuàng)意設(shè)計中心，增強(qiáng)區(qū)域旅游服務(wù)和集散功能。

2.突出實體經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)作用，建設(shè)一批國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和先進(jìn)制造業(yè)基地。聚焦最有條件、最具優(yōu)勢的重點領(lǐng)域集中突破，以“融鏈、強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈”為手段，全力打造一批具有國際競爭力的先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)作用，持續(xù)增加科技投入力度，加大科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化力度，構(gòu)建全生命周期服務(wù)的創(chuàng)新生態(tài)，在新基建、新技術(shù)、新材料、新裝備、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)上取得突破。充分發(fā)揮城市能源礦產(chǎn)資源豐富、工業(yè)基礎(chǔ)雄厚的優(yōu)勢，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，實施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化、品牌化改造提升。

3.突出規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，提升中心城區(qū)綜合承載力。堅持做大做強(qiáng)中心城區(qū)，促進(jìn)人口向中心城區(qū)集聚，優(yōu)化城市空間布局和功能分區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高城市承載能力和人口吸納能力。

（三）多點支撐：激發(fā)戰(zhàn)略性接續(xù)成長城市發(fā)展活力

1.夯實實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。推動資源要素和政策措施向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傾斜，積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)和中西部中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。立足比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，注重專業(yè)化發(fā)展，做大做強(qiáng)1—2個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈群。堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，加強(qiáng)技術(shù)改造和模式創(chuàng)新，培育經(jīng)濟(jì)新增長點。

2.增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。完善交通、住房、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，提高城市綜合管理和社會治理水平。高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化，加強(qiáng)返鄉(xiāng)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)保障。提升城市人居環(huán)境品質(zhì)，逐步建成經(jīng)濟(jì)繁榮、特色彰顯、生態(tài)秀美、人民幸福的宜居宜業(yè)現(xiàn)代化城市。

3.加強(qiáng)對內(nèi)對外開放合作。圍繞破解內(nèi)陸地區(qū)開放發(fā)展的固有瓶頸，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、營商環(huán)境等短板，提高外資吸引能力。積極對接國家區(qū)域重大戰(zhàn)略，加強(qiáng)與東部沿海地區(qū)互惠合作，完善利益共享機(jī)制。

（四）轉(zhuǎn)型振興：推動衰退型城市特色化品質(zhì)化發(fā)展

1.長期相對貧困型城市。重點補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域短板，打通生態(tài)、文化、農(nóng)業(yè)、資源等優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化機(jī)制，擴(kuò)大區(qū)域開放合作空間，大力發(fā)展歸雁經(jīng)濟(jì)，培育發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力。

2.資源枯竭型和產(chǎn)業(yè)衰退型城市。重點以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為突破，帶動城市更新改造、環(huán)境治理、功能提升和民生改善，切實解決國企改革等制約城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史遺留問題，立足本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較優(yōu)勢，有針對性地培育替代產(chǎn)業(yè)，激發(fā)城市接續(xù)發(fā)展新動能。

3.收縮型中小城市。建立城市精明收縮機(jī)制，縮減城市新增土地開發(fā)和低效工業(yè)用地，合理收縮過大的城市發(fā)展框架，嚴(yán)控在主城區(qū)以外再開發(fā)新城新區(qū)，盤活存量土地、提升空間品質(zhì)，建設(shè)“小而精”“小而特”的品質(zhì)宜居城市。對于超大特大城市周邊的收縮型中小城市，重點應(yīng)融入中心城市的功能體系，在服務(wù)都市圈建設(shè)中，謀劃功能定位和發(fā)展路徑，積極承接中心城市產(chǎn)業(yè)和功能疏解轉(zhuǎn)移，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)專業(yè)化集群發(fā)展，建設(shè)特色優(yōu)勢彰顯的品質(zhì)城市。

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[6]張穎，卓賢.城鎮(zhèn)化2.0的新動力與新特征——基于手機(jī)用戶大數(shù)據(jù)的分析[J].改革，2021（01）：146—155.

〔本文系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2020年度重點課題“適應(yīng)未來發(fā)展需要的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項目編號：A2020051010）階段性成果〕

（李智，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）