資源整合與行動嵌入：慈善參與社區(qū)治理的實踐路徑探析

文｜沈艷中 共湖州市委黨校吳興分校副校長、大東吳慈善文化研究院研究員

慈善力量參與社區(qū)治理和發(fā)展是未來慈善事業(yè)發(fā)展的必然趨勢之一。近年來，隨著各地城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展不斷推進(jìn)，社區(qū)作為現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的“最后一公里”，一些地區(qū)已經(jīng)涌現(xiàn)出大量基層社區(qū)慈善組織，社區(qū)慈善服務(wù)已成為群眾的迫切需要，各地政府也積極支持慈善參與社區(qū)治理。目前，部分地區(qū)已經(jīng)開始對慈善參與社區(qū)治理的多種模式進(jìn)行探索，并取得了一定成效。

一、慈善參與社區(qū)治理的現(xiàn)實需求

在西方，慈善組織參與社區(qū)治理的過程起源于解決西方國家社會轉(zhuǎn)型時期市場失靈、社會越軌行為頻繁、社會公民道德素質(zhì)低下等問題。慈善組織基于自身價值理念和參與社區(qū)治理的功能成為社區(qū)治理的主體之一，開始參與社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理，關(guān)注社區(qū)內(nèi)弱勢群體的需求，為社區(qū)居民提供公益服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)的良性發(fā)展。中國當(dāng)前所面臨的是一個轉(zhuǎn)型社區(qū)，社區(qū)本身正在經(jīng)歷重大的變遷。受房屋市場化、基層政府改革以及移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等多重力量驅(qū)動，社區(qū)從一個高度行政化的單位開始走向有限的社會化過程，雖然這一過程仍舊有著一定的行政界限限制，但隨著《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“社會治理創(chuàng)新”這一理念的提出，為社區(qū)共治這一新的治理機(jī)制提供了一定的探索空間。隨著《中華人民共和國慈善法》的正式實施以及一系列與基金會發(fā)展相關(guān)的法規(guī)政策的出臺，慈善力量參與社區(qū)治理成為了新的趨勢，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實需求。

（一）政府社會治理職能下放的有益選擇

我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的包攬一切社會事務(wù)、高度集權(quán)的全能政府在當(dāng)代已經(jīng)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制轉(zhuǎn)軌所形成的新的社會局面，“大政府，小社會”的發(fā)展模式正在逐步向著“小政府，大社會”的模式轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變過程中，“政企分開”已經(jīng)隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立得以實現(xiàn)，而“政社不分”的現(xiàn)象在廣泛的社會領(lǐng)域依然存在，小政府依然“大”，如在對社區(qū)的治理過程中，直接管理社區(qū)服務(wù)中心以及社區(qū)工作人員的上崗、編制等做法，實質(zhì)上混淆了政府的行政職能與非政府性質(zhì)的社會組織的社會職能。政府不能根據(jù)社會需求的變化不斷下放權(quán)力，在社會治理領(lǐng)域的任務(wù)仍然繁重，這勢必影響政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他方面職能的發(fā)揮，特別是資金問題。由于公共資源的非競爭性和非排他性以及出現(xiàn)的“搭便車”現(xiàn)象，使得政府在社會治理中遇到了諸多問題：公共資源提供不足、分配不合理、使用效率難以實現(xiàn)最大化等等，在慈善事業(yè)領(lǐng)域同樣如此。而以社區(qū)為基礎(chǔ)發(fā)展慈善事業(yè)，可以通過政府下放權(quán)力，將公共資源的提供交給社會，將慈善資源的供給轉(zhuǎn)交給社區(qū)，政府只是作為社區(qū)開展慈善活動的合作伙伴、作為監(jiān)督者及引導(dǎo)者，合理提供慈善資源，為慈善參與社區(qū)治理提供助推力。社區(qū)的積極參與，可以讓政府資金、慈善資源有效項目化，使社區(qū)服務(wù)項目化運(yùn)作與居民的需求緊密結(jié)合，讓服務(wù)項目源自于居民、受益于居民。同時社區(qū)通過慈善的參與，可以更有效地根據(jù)不同群體的需要，為本社區(qū)提供及時服務(wù)，滿足社區(qū)不同需求，也可以通過慈善組織的鏈接，為更廣大的公眾提供服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)福祉社會化。這些都有利于分擔(dān)政府社會管理職能，減輕政府在社會治理特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域中的壓力，使社區(qū)成為政府的“減壓器”，更成為政府的“助推器”。

（二）實現(xiàn)慈善事業(yè)民間化的重要渠道

慈善事業(yè)本質(zhì)上即是一項社會化的公益事業(yè)，而“民間化”即是社會化的現(xiàn)實體現(xiàn)。慈善事業(yè)在一定程度上需要將政府權(quán)力的干預(yù)排除在外，因為在慈善資源分配時，捐贈者的善捐意向可能與政府部分的布局相沖突，這就需要慈善組織找到其中的平衡點，探索出合理有效的結(jié)合方式，使慈善資源最大限度體現(xiàn)捐贈者意志。在我國慈善事業(yè)發(fā)展初期，在公民的慈善意識不強(qiáng)、慈善資源水平較低的前提下，由政府主導(dǎo)慈善、提供慈善資源支持不可或缺。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)根基的穩(wěn)固，公民慈善意識的覺醒，慈善事業(yè)得到了很大發(fā)展，政府的主導(dǎo)性應(yīng)該逐漸弱化并適時退出慈善事業(yè)，還原慈善本質(zhì)，讓慈善事業(yè)回歸社會，回歸民間。同時，慈善力量作為社會治理的重要參與主體，需要找到自己的平臺。而社區(qū)在慈善事業(yè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用正是民間性發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。以社區(qū)為中心，以社區(qū)公眾、社區(qū)組織等為支撐，以社區(qū)資源為實現(xiàn)載體，通過慈善項目最大程度整合社會資源，來完成慈善事業(yè)的偉大使命，是實現(xiàn)慈善力量參與社會治理、讓公眾成為慈善資源真正主導(dǎo)者、受益者的重要渠道。

（三）形成共建共治共享社區(qū)治理格局的有效途徑

社區(qū)慈善“既能彌補(bǔ)政府失靈，又能彌補(bǔ)市場失靈。相對于政府行政運(yùn)行，它的運(yùn)行方式能夠降低社會治理成本；相對于市場調(diào)節(jié)，它的調(diào)節(jié)方式更能夠保證社會公益的目標(biāo)”。但之前的很長一段時間內(nèi)，我國在社區(qū)治理方面還是由政府主導(dǎo)推動的，隨著城市社區(qū)建設(shè)步伐的加快，諸多問題不斷暴露出來，比較突出的有社區(qū)建設(shè)中的行政化傾向不斷加劇，居民自治組織難以發(fā)揮其作用；公共資源提供不足，社區(qū)服務(wù)范圍較小，社區(qū)公益領(lǐng)域的服務(wù)有待加強(qiáng)；居民參與社區(qū)管理的積極性不高，阻礙了和諧社區(qū)構(gòu)建的步伐等等。如果還任由政府主導(dǎo)的行政力量推動，則會在很大程度上影響我國社區(qū)治理創(chuàng)新，阻礙治理新格局的構(gòu)建。以社區(qū)為基礎(chǔ)運(yùn)行的慈善平臺，可以使社區(qū)廣泛參與到慈善事業(yè)中來，以社區(qū)為基礎(chǔ)開展慈善活動有利于克服社區(qū)建設(shè)中的“行政化”趨勢；在社區(qū)培育慈善精神、宣傳慈善文化可以與社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感相聯(lián)系，更容易在道德上提高居民參與意識，從行動上調(diào)動居民共建社區(qū)；社區(qū)社會組織、志愿隊伍、社區(qū)義工、慈善資源等都將成為社區(qū)建設(shè)的主要動力，無形中增加了社區(qū)服務(wù)的寬度和廣度。將社區(qū)慈善作為社區(qū)建設(shè)的一部分，有利于推動我國社區(qū)自治發(fā)展的步伐，慈善力量作為參與社區(qū)治理的重要部分，也將會在社區(qū)共建共治共享治理格局中成為重要組成部分。因此，以社區(qū)為基礎(chǔ)充分利用慈善資源，在有效促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的同時，也成為推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新的有效途徑。

二、資源整合與行動嵌入：慈善參與社區(qū)治理的功能定位

近年來，一些地方在探索慈善力量參與社區(qū)治理方面形成了一些實踐經(jīng)驗，通過以項目制的資助方式，聚合政府、社會、市場的各類資源，引導(dǎo)慈善力量參與到社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)中來，逐步形成了慈善參與社區(qū)治理的基本理念和功能定位。

（一）慈善參與社區(qū)治理的基本理念

慈善力量參與社區(qū)治理的過程中，應(yīng)該認(rèn)識到社區(qū)與慈善力量的有效結(jié)合，首先需要共同的基本理念作指導(dǎo)，“理念是行動的先導(dǎo)”。因此，慈善力量參與社區(qū)治理必須遵循三大理念：

1全民慈善的理念。人人可慈善、人人需慈善，慈善是每個社會公民的責(zé)任。要將慈善融入到社區(qū)居民的日常生活中，隨時可慈善、處處現(xiàn)慈善，將全民慈善的理念播撒到社區(qū)的每一個角落，使需救助的人群體會到全民慈善帶來的福祉。慈善力量延伸到基層社區(qū)的目的就是為全民慈善搭建平臺，讓全民慈善的理念在普通的社區(qū)居民中得到廣泛的傳播。因此，慈善力量參與社區(qū)治理的過程中，社區(qū)、社會組織在慈善資源的幫助下，應(yīng)該承擔(dān)起動員全民慈善的責(zé)任，多多舉行調(diào)動全民慈善積極性的慈善活動。

2以社區(qū)促慈善，以慈善助社區(qū)的互促理念。一方面，社區(qū)接近居民的天然優(yōu)勢，使得社區(qū)在慈善資源募集上可以充分挖掘社區(qū)資源，動員社區(qū)居民的募捐熱情，有效豐富慈善資源、壯大慈善力量；在慈善資源使用上，社區(qū)了解最基層一線的情況，可以根據(jù)社區(qū)及外部需求合理分配；在慈善項目的設(shè)計和執(zhí)行上更具針對性和有效性，保障慈善項目的順利實施，避免資源浪費(fèi)，節(jié)約項目運(yùn)行成本等等，實現(xiàn)以社區(qū)促進(jìn)慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，慈善力量參與社區(qū)治理，它所帶來的社會資源，比如募集到慈善物資等，可以有效彌補(bǔ)由于社會保障和社會福利的不足而帶來的社區(qū)居民的多元化需求無法滿足的現(xiàn)狀，使慈善成為社區(qū)治理與發(fā)展的助推力，最終形成以社區(qū)促慈善、以慈善助社區(qū)的長效機(jī)制。

3多元合作治理慈善的理念。單一的參與治理模式在后工業(yè)化時代已經(jīng)無法適應(yīng)社會的多元化需求，多元合作治理作為新的社會治理模式應(yīng)運(yùn)而生。在慈善參與社區(qū)治理過程中，社區(qū)作為連接營利部門與非營利部門的紐帶及各方參與慈善進(jìn)行合作治理的橋梁，在尋求契合點的基礎(chǔ)上將各方利益社區(qū)化，能有效保障慈善力量參與治理的責(zé)任感培養(yǎng)。充分運(yùn)用社區(qū)治理的平臺，激發(fā)各慈善主體的積極性，將其身份定位于社區(qū)多元治理的主體之一，要使社區(qū)治理的參與作為慈善力量參與社會治理的重要組成部分，讓社區(qū)共同治理成為其應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。

（二）慈善參與社區(qū)治理的功能定位：資源整合與行動嵌入

從國際經(jīng)驗來看，慈善力量參與社區(qū)治理的過程中，一般發(fā)揮社會資助者、慈善資源管理者、社區(qū)問題回應(yīng)者、社區(qū)議題倡導(dǎo)者以及跨界合作推動者的作用和功能。在這個過程中，慈善的功能定位逐漸清晰起來，它主要發(fā)揮了行動嵌入與資源整合兩大主要功能：

1資源整合。資源整合既要對個體有限資源進(jìn)行動員，也要對非個體資源進(jìn)行發(fā)掘和應(yīng)用，以共同目標(biāo)和共同需求為紐帶，促成慈善資源共享、服務(wù)設(shè)施同建、慈善項目聯(lián)辦、慈善活動合作，為實現(xiàn)組織內(nèi)外聯(lián)動搭建鏈條。在慈善參與社區(qū)治理過程中，將面對的是多樣化的資源來源，其中包括了各類慈善資源、社區(qū)自身具備的資源、社區(qū)平臺鏈接到的資源等等。慈善力量應(yīng)發(fā)揮資源動員和整合的功能，有效將鏈接到的全部資源合理支配、優(yōu)化和使用。多樣化的資源來源是慈善力量參與社區(qū)治理區(qū)別于其他參與主體的重要特征之一。民間慈善資源向來是分散于社會成員手中，需要通過創(chuàng)新資源整合機(jī)制、改進(jìn)資源整合方式，挖掘潛在資源成為可在現(xiàn)實中有效運(yùn)用的慈善資源，提高資源共享水平。其中，本地資源的動員是慈善資源的核心。例如慈善力量可通過成立社區(qū)基金會等形式，最大程度將社會資金引向社區(qū)。調(diào)查顯示，深圳、上海和北京三地社區(qū)基金會的原始基金總額達(dá)到1.4億元，平均規(guī)模分別為200.3萬元、268.1萬元和250萬元。而社區(qū)資源則包括人力資源、物質(zhì)資源、文化資源、社會資本等，資源整合意味著慈善志愿力量在慈善服務(wù)活動中主動引導(dǎo)，帶動諸如政府、企業(yè)、社會組織等形成一種網(wǎng)絡(luò)狀的互助和合作的資源合作機(jī)制，共同承載滿足社區(qū)群體復(fù)雜需求、解決社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任，需要慈善力量的形成和擴(kuò)散。例如，向企事業(yè)單位鏈接人員、資金、場地資源，向?qū)I(yè)社會組織鏈接專業(yè)社工技術(shù)資源，同時整合社區(qū)內(nèi)理論宣講、文化教育、科學(xué)普及、健身體育等多類服務(wù)平臺，拓展慈善志愿組織活動陣地資源。

2行動嵌入。慈善力量參與社區(qū)治理的過程，并不是自己單槍匹馬一股力量在進(jìn)行?？偟膩碚f，在治理結(jié)構(gòu)上是一種多元參與的治理，在治理主體上呈現(xiàn)多元主體共治局面。在多元主體、協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)中，政府、社區(qū)、社會組織、村民以及慈善組織等都需要貢獻(xiàn)自己的力量，但是在整個過程中，有主次之分，也同時需要互相協(xié)作。各類要素在社區(qū)治理中都各自發(fā)揮著重要作用，例如政府主導(dǎo)政治方向，提供政策支持。但相對來說，社區(qū)和慈善力量是深度融合的—彼此間一定程度的目標(biāo)互嵌、思路互學(xué)、行動協(xié)同，即“嵌合”，成為慈善嵌入社區(qū)治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。在具體的社區(qū)治理項目中，慈善組織有兩個協(xié)助者：一個協(xié)助者是社區(qū)，社區(qū)在這個過程中扮演多方位的角色，它旨在傳達(dá)政府的相關(guān)政策，確保社區(qū)內(nèi)的治安穩(wěn)定、社會保障以外，協(xié)助慈善組織提供社區(qū)服務(wù)；另一個協(xié)助者則是慈善組織鏈接到的社會資源，他們作為慈善組織的合作伙伴參與社區(qū)治理。慈善力量行動嵌入社區(qū)治理的典型類型有：慈善社會組織作用發(fā)揮突出型、社區(qū)慈善志愿服務(wù)發(fā)展突出型和社區(qū)公益慈善資源籌措突出型等。

三、慈善參與社區(qū)治理的實踐路徑探索

通過慈善力量充分發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)平臺作用、慈善組織的服務(wù)載體作用、慈善資源的支撐作用，建立慈善參與社區(qū)治理的機(jī)制，廣泛鏈接政府、社會、居民各方資源，在社區(qū)構(gòu)建獨(dú)特的基層治理結(jié)構(gòu)。

(一）以慈善資源動員為核心，構(gòu)建多元化的慈善資源籌資體系

慈善力量參與社區(qū)治理過程中的重要核心是將社會慈善資源鏈接到社區(qū)，但不能僅僅停留在社會慈善資源一個層面，而要形成社會資源、社區(qū)本地資源相結(jié)合的多元化慈善資源籌資體系。來自本地的捐贈應(yīng)在社區(qū)慈善資源收入結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，在地性也是社區(qū)慈善區(qū)別于其他類型慈善活動的重要特征之一。其意義不僅在于資金的籌措，更為重要的是培養(yǎng)社區(qū)居民捐贈意識，促進(jìn)社區(qū)捐贈文化的生成，這也是社區(qū)慈善持續(xù)發(fā)展的根本。對此，社區(qū)慈善組織制定更為多元化的籌資戰(zhàn)略，要優(yōu)先建立和完善三大籌資機(jī)制與體系：第一，基于公民慈善理念，利用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及慈善募捐信息平臺，建立社區(qū)居民小額捐贈機(jī)制，為居民日常捐款、捐物提供便捷的渠道；第二，發(fā)揮社區(qū)的媒介功能與平臺優(yōu)勢，建立社區(qū)公益項目與企業(yè)等社會捐助方之間的動態(tài)匹配機(jī)制；第三，探索股權(quán)捐贈、社區(qū)慈善信托等新型捐贈模式，為社區(qū)累積永久性資產(chǎn)，增強(qiáng)社區(qū)慈善資源的“活性”和持續(xù)性。

（二）以促進(jìn)社區(qū)自我服務(wù)為切入，培育社區(qū)志愿組織

完善社區(qū)服務(wù)體系、增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能是目前中國社區(qū)治理的重點，也是當(dāng)前慈善參與社區(qū)治理的切入點。但是與直接提供一線服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)不同，慈善力量基于資金等比較優(yōu)勢，需要定位在社區(qū)自我服務(wù)體系的中游或上游，通過資助其他社會組織實現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新。慈善力量在促進(jìn)社區(qū)多元服務(wù)體系建設(shè)過程中，應(yīng)優(yōu)先以公益慈善類社會組織為切入，支持它們基于社區(qū)需求，開展形式和內(nèi)容多元的自助、互助及志愿服務(wù)。讓社區(qū)公益慈善成為政府、社會、居民達(dá)成共識的重要領(lǐng)域。雖然很多社區(qū)問題不能經(jīng)由社區(qū)公益來解決，但是慈善力量的參與有助于在不易受到外力強(qiáng)勢影響的前提下形成一個小的社會生態(tài)，促進(jìn)社區(qū)志愿組織培力和成長。

（三）建立戰(zhàn)略資助體系和模式，支持社區(qū)公益生態(tài)營造

在社區(qū)公益生態(tài)建設(shè)時，需要依靠不同功能的公益組織組成的在一個地域空間內(nèi)的密切合作聯(lián)盟，形成一種規(guī)模集聚效應(yīng)。其中，慈善力量可以通過提供資金、技術(shù)及理念等全方位的支持，促進(jìn)公益行業(yè)內(nèi)部以聯(lián)合之勢共同面對和解決社區(qū)問題。社區(qū)慈善力量可基于生態(tài)視角，不斷優(yōu)化自身資助戰(zhàn)略，探索“社區(qū)資助+”模式，比如形成立體資助的模式，慈善資助除了提供項目資金支持外，還可開展專業(yè)能力建設(shè)、行動研究等相關(guān)工作，多層面地支持慈善公益組織的成長與發(fā)展；形成聯(lián)合長效資助的體系，通過有效整合社區(qū)內(nèi)外資源，應(yīng)用參與式資助方法，與樞紐型組織、社區(qū)組織、捐助人等建立長期的伙伴關(guān)系；探索社區(qū)人才培育計劃，慈善組織立足長遠(yuǎn)，參與規(guī)劃社區(qū)的發(fā)展，注重培養(yǎng)社區(qū)人才，探索社區(qū)領(lǐng)軍人才培育計劃，形成熱心公共事務(wù)、能夠自我組織、在社區(qū)中有較高威信的社區(qū)公益人才隊伍。

（參考文獻(xiàn)略）